Opinión Jurídica : 111 - del 11/09/2017

11 de setiembre del 2017

OJ-111-2017

Señora

Hannia M. Durán

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su solicitud de criterio sobre el proyecto de ley denominado “Reforma de la Ley No. 7064 de Fomento a la Producción Agropecuaria (Ley Fodea) y de la Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, y Derogatoria de la Ley No. 2680, de Creación de la Fundación Clubes 4-S”, tramitado bajo el expediente legislativo No. 19920.

Se recuerda la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, inaplicable en este caso; y se advierte que no se emitirá un criterio sobre su bondad u oportunidad (del ámbito discrecional legislativo); y que nuestra opinión jurídica carece de efectos vinculantes.

El proyecto de ley sometido a consulta tiene como objeto la adición del inciso g) al artículo 48 de la Ley No. 7064, agregándole una competencia al Ministerio de Agricultura y Ganadería: el desarrollo de los programas de los Clubes 4-S[1], con el traspaso de la administración de sus activos y pasivos; y la derogación de la Ley No. 2680, que los creó desde 1960.

Este órgano consultor en Dictamen No. C-138-2008, había determinado “que la Fundación Nacional de Clubes 4-S es un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, con personalidad jurídica instrumental. Por ende, la Fundación referida no forma parte de la administración descentralizada”.

En ese entonces, el artículo 1 de la Ley No. 2680 del 22 de noviembre de 1960, que estableció la creación de la Fundación de Clubes 4-S, la definía como “un organismo semiautónomo”.

Posteriormente, la Ley No. 9056 del 23 de julio del 2012, reformó la Ley No. 2680, en un esfuerzo por solventar las imprecisiones conceptuales de esta última, cambió la denominación de “Fundación de Clubes 4-S”, por la de “Consejo Nacional de Clubes 4-S” definiéndolo como un “órgano de desconcentración mínima adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), con personalidad jurídica instrumental e independencia funcional” (artículo 1), concepto que también contiene el artículo 5 del Reglamento a la Ley que crea el Consejo Nacional de Clubes 4-S, Decreto No. 39012-MAG del 6 de marzo del 2015.

Respecto de la desconcentración mínima, el artículo 83 de la Ley General de Administración Pública establece:

“(…) 2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior jerárquico no pueda:

a) Avocar competencias del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. (…)”

Desprendiéndose además del inciso 3, que en el caso de la desconcentración mínima, el órgano no está sustraído a instrucciones y circulares del superior.

La desconcentración obedece a razones de conveniencia, para “optimizar la eficiencia de la función administrativa” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencias números 92-2013 y 37-2016, y Sección Sexta, sentencia No. 229-2011-VI). Es decir, la desconcentración está ligada a la búsqueda de una asignación eficiente de las competencias y mediante Ley se regula su atribución a fin de que ciertas tareas especializadas queden como funciones propias de ese órgano.

La Sala Constitucional ha analizado esta figura:

“(…) por órgano desconcentrado se hace mención al fenómeno que se produce dentro de una misma persona jurídica –sin crear un nuevo ente- con una tarea competencial concreta y dependiente, en lo no desconcentrado, de la jerarquía del ente al que pertenece (…)” (voto No. 3629-2005 de 14 horas 58 minutos del 5 de abril del 2005).

En el Decreto No. 38544-H del 23 de mayo del 2014, Reforma integral Clasificador Institucional del Sector Público, se define a los órganos desconcentrados:

“Son aquellas instituciones que se han creado para ejecutar actividades específicas con el fin de lograr una mayor agilidad en su ejecución, bajo la premisa de que una autoridad superior les ha otorgado en su calidad de subordinada, competencias sobre una materia en particular que tienen un alcance nacional. Comprende aquellas organizaciones vinculadas al Gobierno Central a las que por ley o reglamento, se les ha otorgado un nivel de desconcentración mínima o máxima.”

De acuerdo con ese Decreto, hay 60 órganos desconcentrados que, junto con el Gobierno Central, conforman el Gobierno de la República, cuatro de ellos son del Ministerio de Agricultura y Ganadería: el Consejo Nacional de Clubes 4-S, el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA), el Servicio Fitosanitario del Estado y el Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA).

El Consejo Nacional de Clubes 4-S fue dotado por Ley de personalidad jurídica instrumental e independencia funcional, en aras de la eficiencia de su gestión. La Sala Constitucional se ha pronunciado sobre estas atribuciones de los órganos desconcentrados:

“(…) b- La personalidad jurídica instrumental. Ahora bien, la Sala ha sostenido el criterio de que no resulta inconstitucional la dotación de personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado, como un modelo de organización administrativa, a efecto de lograr una mayor eficiencia en el aparato estatal. Ha sido considerada como una personificación presupuestaria, que le confiere la potestad a un órgano desconcentrado personalidad para administrar sus recursos con independencia del Ente público al que pertenece, aunque esté subordinado en todos los demás aspectos que son propios de la función desconcentrada. Se trata de una dotación de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano pueda cumplir los cometidos y funciones públicas delegadas en virtud de ley, todo lo cual, resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio. De tal suerte, que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello. Por otro lado, son vinculantes y aplicables a este tipo de órganos todas las normas y principios constitucionales de control y fiscalización de la Hacienda Pública, sea, los que rigen la contratación administrativa, y los del Derecho Presupuestario. En todo lo demás, están sometidos a los sistemas de control propio de la actividad de las instituciones públicas. (…)” (Voto No. 3629-2005 de 14 horas 58 minutos del 5 de abril del 2005).

“(…) resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental. (…)” (Voto No. 11657-2001 de 14 horas 43 minutos del 14 de noviembre del 2001).

La Procuraduría, mediante el Dictamen No. C-233-2004, también se refirió a las implicaciones de la personalidad jurídica instrumental y la independencia funcional de la otrora Fundación de Clubes 4-S, actualmente Consejo Nacional de Clubes 4-S:

“(…) La Fundación goza de una personalidad limitada que le permite administrar y utilizar sus recursos, para los fines establecidos en la ley. De allí que la atribución de esta personalidad instrumental conlleva una gestión presupuestaria independiente, así como la titularidad de un presupuesto propio (ver dictamen C-174-2001 del 29 de junio del 2001). En el caso que nos ocupa, el funcionamiento de la Fundación dependerá del financiamiento que al efecto le otorgue el Estado a través de las transferencias, a su favor, de la Ley de Presupuesto, así como de los recursos que obtenga por la ejecución de los planes de financiación de las actividades de los Clubes 4-S, como por la promoción de actividades y eventos. (…)

La personalidad jurídica instrumental que le otorgó el legislador a la Fundación le garantiza una gestión financiera autónoma para el cumplimiento de sus fines. Los fines de la personificación presupuestaria guían y delimitan su accionar.

(…) En el caso que nos ocupa, las transferencias presupuestarias que reciba la Fundación deberán ser ejecutadas de conformidad con lo dispuesto en los artículos 43 y 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley n.° 8131, de modo tal que las mismas deberán mantenerse en la caja única del Estado (ver en este sentido el dictamen C-280-2002 del 18 de octubre del 2002) y serán giradas a la Fundación conforme con la programación financiera que realice el Ministerio de Hacienda, con base en la programación que al efecto se le haya presentado y la disponibilidad de recursos del Estado.

Por su parte, los recursos que genere la Fundación con la ejecución de los planes de financiamiento de las actividades de los Clubes 4-S, así como con la promoción de actividades y eventos, no son recursos del Gobierno Central y, por ende, pueden ser ejecutados autónomamente. En todo caso, el tema específico de las transferencias presupuestarias y su ejecución queda sujeto al criterio de la Contraloría General de la República, por ser materia de su competencia.

Por último debe señalarse que la Fundación además de contar con personalidad jurídica instrumental goza de independencia funcional para el ejercicio de sus competencias. Se trata, entonces, de un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura que cuenta con personificación presupuestaria.

El fenómeno de la desconcentración se genera cuando por ley o por reglamento se otorgan competencias específicas a un órgano, con el fin de asignarle la potestad de decisión que el ejercicio de tales competencias conlleva. La desconcentración implica el traspaso de competencias externas al órgano desconcentrado de modo tal que éste asuma su titularidad frente a terceros. De allí que si las competencias asignadas al órgano son de mero trámite o atinentes al funcionamiento interno, no existirá desconcentración en la medida en que la potestad de decisión sea propia del superior jerárquico del organismo al que pertenece.

En el caso que nos ocupa, la Fundación ostenta la potestad de decisión sobre las competencias que le son propias y, por ende, goza de independencia funcional. Tanto la elaboración y ejecución de los planes de financiación de actividades de los Clubes 4-S, como la promoción de actividades y eventos en el ámbito nacional e internacional, son funciones que la Fundación debe desarrollar de forma independiente al Ministerio de Agricultura y Ganadería. Lo anterior no obsta, claro está, para que exista una relación de tutela material y jurídica sobre la Fundación, ni para que el MAG continúe ejerciendo plenamente su jerarquía en las competencias que no han sido desconcentradas. (…)”

Valga indicar que, desde que se propuso crear por medio de ley los Clubes 4-S, se buscó darles “autonomía económica y una estructuración diferente para que no peligren su existencia y su función” (folio 1 del expediente de la Ley No. 2680, considerando 3°), lo que posteriormente se dictaminó en los siguientes términos:

“(…) que se requiere darle al programa un mayor respaldo económico y moral, para que no peligren su existencia ni su función, y antes por el contrario, pueda extenderse en el futuro” (folio 7 del expediente de la Ley No. 2680, considerando 3°).

Luego, con el proyecto de Ley No. 17879, de reforma a la Ley No. 2680, nuevamente se expuso entre los motivos lo siguiente:

“(…) la Fundación Nacional de Clubes 4-S fue creada como un órgano estatal, con áreas de fomento de suma relevancia, dirigidas a desarrollar el programa de juventud y mujer rural, a través de la formación de Clubes 4-S; pero se omitió la posibilidad de dotarla de bienes y de rentas fijas, para hacer frente a los gastos operacionales que las mismas exigían, sin tener que depender para ello exclusivamente del Presupuesto Nacional.” (folio 2 del expediente legislativo).

Con lo anterior se observa que ha sido constante la intención de dotar a los Clubes 4-S de una estructura que les permita su funcionamiento, como parte del ejercicio de la actividad de fomento (actividad administrativa del Estado), lo que también fue desarrollado en el Dictamen No. C-233-2004 y reiterado en el No. C-138-2008:

« (…) La fundación tiene su origen en un acto del Estado, específicamente, de la Asamblea Legislativa, para que cumpla con una actividad de fomento: se trata de lograr el mejor desarrollo así como el fomento de los programas de los clubes 4-S. El desarrollo de estos programas es, entonces, una actividad de interés general por consideración expresa del legislador. En efecto, la intervención del Estado dirigida hacia la promoción de la actividad de los clubes 4-S la califica como una actividad de interés para la comunidad en su conjunto, en el entendido de que su desarrollo e implementación se orienta hacia el mejoramiento de la calidad de vida de las personas a las que se dirige de forma específica –las juventudes rurales- y, por ende, al mejoramiento de las condiciones genéricas de la convivencia en sociedad.

Recuérdese que la actividad de fomento, junto con la actividad de policía y la de prestación de servicios, constituyen las formas tradicionales de la actividad administrativa del Estado. El fomento administrativo ha sido definido por Jordana de Pozas como “la acción de la Administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfacen necesidades públicas o se estiman de utilidad general, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos” (citada por Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, décima edición, Vol. II, 1992, p. 299). Y en este sentido, los Magistrados Montenegro y Zeledón en el voto salvado de la resolución No. 135 de las 16 horas del 14 de agosto de 1991 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia señalaron:

"El término fomento en su sentido de acción de promover, estimular o proteger una cosa, tiene gran trascendencia en el Derecho Administrativo, entendiéndose por actividad de fomento la que tiende a mejorar el nivel económico, social y espiritual de la comunidad. Actualmente se le utiliza para designar de modo genérico toda actividad pública tendiente a mejorar fundamentalmente las condiciones materiales de la vida de un Estado. (…) A través de esta actividad la Administración tiende al logro de un fin de interés público procurando por medios indirectos que los administrados realicen aquello que le interesa, sin obligarlos directamente."

La creación de la Fundación Clubes 4-s obedece a esta actividad administrativa de fomento, y por ende, a la consideración de que los programas de los clubes 4-s, entidades privadas, son de utilidad general.

¿Qué son, entonces, los clubes 4-S? Se trata de centros para la educación y formación de las Juventudes Rurales. En la exposición de motivos, considerando 2°, de la Ley n.° 2680 se indica:

“Que los Clubes 4-S constituyen uno de los más efectivos medios de educación extra-escolar, formadores de ciudadanos mejores, llenos de fervor cívico, amor al trabajo y a las tradiciones democráticas”.

En diferentes países existen organismos, asociaciones o fundaciones que tienen como objetivo el promover y respaldar estos programas de Juventudes Rurales (ver considerando 4 de la exposición de motivos de la Ley n.° 2680); sin embargo, normalmente se trata de fundaciones privadas sin fines de lucro y no de organismos insertos en la estructura del Estado como en el caso de Costa Rica.

Los programas educativos de los Clubes 4-S han sido apoyados por el Estado nacional no sólo con la creación de la Fundación, sino a través de la adopción de convenios internacionales. Así, el 17 de julio de 1969, se suscribió un Acuerdo de Cooperación con la Fundación Nacional de Clubes 4-H de América, Inc. de Washington, D.C., para promover el mejoramiento de la Juventud Rural, específicamente para “Aunar y fortalecer los esfuerzos tendientes a apoyar y estimular en forma efectiva, el programa educativo de los Clubes 4-S de Costa Rica (…)” (artículo 1 de la Ley n.° 4437 del 13 de octubre de 1969). Interesa, al efecto, señalar que la Fundación Nacional de Clubes 4-H de América Inc. (Nacional 4-H Club Foundation of America, Inc.) es una institución privada, sin fines de lucro, educativa y apolítica, fundada por los Servicios Cooperativos de Extensión de las Universidades Estatales y del Departamento de Agricultura, la cual ha tenido dentro de sus objetivos la expansión y desarrollo de los programas educacionales de juventudes rurales tanto en su país, como de otros países (ver exposición de motivos de la Ley n.° 4437).

En el ordenamiento jurídico nacional, la Fundación Clubes 4-S no fue creada como una entidad privada, sino como un órgano público encargado, por ley, para el fomento de los programas de los Clubes 4-S. Y en este sentido, nos encontramos frente a un órgano que desarrolla la actividad administrativa de fomento en un ámbito que el legislador consideró de utilidad pública o interés general. (…) »

Las competencias de los Clubes 4-S son dirigidas a una población sensible en la búsqueda de mejoramiento de la calidad de vida en las zonas rurales del país. El artículo 3 del Reglamento a la Ley que crea El Consejo Nacional de Clubes 4-S, Decreto No. 39012-MAG del 6 de marzo del 2015, así lo contempla:

“Artículo 3º-De la naturaleza de los Clubes 4-S. Los Clubes 4-S constituyen espacios para la educación y formación de niños, niñas, jóvenes y mujeres de las zonas rurales del país, como medio más efectivo de educación extra-escolar, de fomento al arraigo y la identidad rural; formadores de ciudadanos mejores, llenos de fervor cívico, amor al trabajo y a las tradiciones democráticas. Permiten a los socios y socias el fortalecimiento de sus capacidades para el desarrollo y crecimiento personal, la consolidación de sus valores éticos y morales y el mejoramiento de su calidad de vida. Favorecen la adquisición de capacidades para el liderazgo y la organización. Asimismo, estimulan la adquisición de nuevos conocimientos, actitudes y el desarrollo de habilidades mediante el trabajo con proyectos que responden a las inquietudes, deseos y necesidades del socio(a) 4-S ofreciendo soluciones a éstos y preparándolos para asumir un papel relevante en la sociedad de hoy y del futuro. Operan en un ambiente cuyo propósito es servir a toda la población, sin discriminación de ninguna naturaleza. Se integran como Clubes Infantiles a partir de los 7 años y hasta los 12 años, como Clubes Juveniles de 13 años a 29 años y en condición de Clubes de Mujeres sin límite de edad.”

En el Sistema de Información del Sector Agropecuario Costarricense, es posible consultar actividades desplegadas por el Consejo de Clubes 4-S en el año 2014[2], y a manera de ejemplo se citan: encuentros (niñas, niños, jóvenes, mujeres), charlas (Junta Directivas, Manejo de Libros Legales, Hidroponía, Organoponía, Manejo de Aves de Corral, Turismo Rural Comunitario, Tipos de Vivero), talleres (Liderazgo, Microempresariedad, Organización, Hidroponía, Abono Orgánico, Agricultura en Ambiente Protegido, Agricultura Familiar), proyectos (Almácigos, Hidroponía, Agricultura Orgánica, Abono Orgánico, Huertos Escolares, Huertas Familiares, Manejo de Desechos Sólidos, Viveros, Limpieza de playas, Costura y Artesanía), alcanzando ese año a una población de 4001 habitantes, de los cuales 2273 son mujeres adultas[3].

Según la exposición de motivos, el proyecto de ley No. 19920 consultado, busca para los Clubes 4-S “una estructura administrativa, operativa y técnica más eficiente a través del propio Ministerio de Agricultura y Ganadería” (folio 2 del expediente legislativo), y suprime el grado de desconcentración, la personalidad jurídica instrumental y la independencia funcional otorgada por la Ley No. 9056.

Lo anterior no riñe con el ámbito competencial del Ministerio de Agricultura y Ganadería, no obstante, valdría tener en consideración si las funciones que ejecutan los Clubes 4-S podrían quedar diluidas entre las múltiples competencias de ese Ministerio, y si realmente el proyecto de ley asegura la continuidad y eficiencia en la prestación de esa actividad de fomento, considerada de utilidad pública o interés general.

Atentamente,

Susana Fallas Cubero Daniela Vargas Delgado

Procuradora Abogada de Procuraduría

[1] “g) Desarrollar los programas propios de los Clubes 4-S en Costa Rica, dirigidos a desarrollar y coordinar acciones para la organización comunitaria de los niños y las niñas, los jóvenes y las mujeres adultas de las zonas rurales del país, a los que les brindará, con equidad y perspectiva de género, asesoramiento para su organización, capacitación y acompañamiento en el desarrollo de proyectos de carácter agropecuario, agroindustrial, forestal, ambiental, artesanal y turístico, así como la promoción de los valores fundamentados en sus principios filosóficos relacionados con la salud, el saber, los sentimientos y el servicio.”

[2] Anexo al Informe técnico de resultados del 1° año de Gobierno, consultado el 18 de mayo del 2017 en: http://www.infoagro.go.cr/MarcoInstitucional/Documents/INFORMES/Informe_01_05_2015-CONAC.pdf

[3] Informe técnico de resultados del 1° año de Gobierno, Sector de Desarrollo Agropecuario y Rural, consultado el 18 de mayo del 2017 en:

http://www.infoagro.go.cr/MarcoInstitucional/Documents/INFORMES/Informe_01_05_2015-SECTORAGRO.pdf