Accesibilidad
Dictamen : 190 - del 21/08/2017
C-190-2017
21 de
agosto de 2017
Señora
Anabelle
Barboza Castro
Auditora
Interna
Municipalidad
de la Unión
S.O.
Estimada
señora:
Con la aprobación
del Sr. Procurador General de la República nos referimos a su oficio número MLU-AI-268-2016
de 22 de junio de 2016, recibido en esta Procuraduría el día 24 de junio
siguiente.
De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la
tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que
atiende esta Procuraduría.
I.
OBJETO DE LA
CONSULTA
Mediante el oficio indicado supra, la Sra. Auditora de
la Municipalidad de Unión solicita criterio respecto a varias interrogantes
relacionadas con la “Ley de Regulación y
comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, No. 9047, concretando sus inquietudes en los
siguientes términos:
“(…)
a) De conformidad con lo indicado en la Ley 9047, ¿Podría computarse alguna
diferencia en el tipo de edificación mencionada (centro comercial y edificio
con locales comerciales) a la hora de considerar distancias para el
otorgamiento de patentes de licores?
b)
¿Está autorizada la Municipalidad para definir y regular esta materia vía
reglamento de licores municipal?
c) ¿Autoriza
la permanencia de clientes y consumo de licores después de las horas de cierre
establecidas en la misma, siempre y cuando se hayan “adquirido” minutos antes
de la hora de cierre según el horario que se aplique? O más bien ¿prevalece el
criterio establecido en el artículo 13 derogado del Reglamento a la Ley 10?
d)
¿Se requiere una licencia municipal para la comercialización de bebidas con
contenido alcohólico al mayoreo, llámese distribuidora u otra similar? En caso
afirmativo, ¿Cuál sería la norma que autoriza a la Municipalidad a emitir dicha
licencia?”
De conformidad con el
numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, no se aporta criterio legal
junto a la presente gestión, por tratarse de una consulta formulada de forma
directa por la Auditora municipal.
En vista de que las
interrogantes formuladas se relacionan con la regulación de las licencias para
la venta de bebidas con contenido alcohólico, resulta necesario realizar una
breve referencia a la normativa que rige esa materia.
II. SOBRE
LA REGULACION SOBRE VENTA DE BEBIDAS CON CONTENIDO ALCOHOLICO
El expendio de bebidas con
contenido alcohólico es una actividad lucrativa que posee una regulación
especial en nuestro ordenamiento jurídico.
En
efecto, el numeral 83 del Código Municipal establece que la licencia y el pago
del impuesto de patente se regirán por Ley especial.
Sobre
el particular, debemos señalar que, durante varias décadas, la actividad en
cuestión estuvo regida por la Ley sobre la Venta de Licores, N° 10 de 7 de octubre
de 1936, y sus reformas, así como su respectivo reglamento, Decreto Ejecutivo
número 17757 del 28 de setiembre de 1987.
Sin
embargo, la normativa antes citada fue derogada mediante Ley No. 9047,
denominada “Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido
alcohólico”, publicada en el
Alcance 109 a la Gaceta No. 152 del 8 de agosto 2012, que establece un nuevo
marco regulatorio en punto a la comercialización de bebidas alcohólicas.
En
lo fundamental, la Ley No. 9047, tiene por objeto la regulación de la comercialización y el consumo de bebidas con contenido alcohólico y
prevención el consumo abusivo de tales productos.
El artículo 3
establece la obligación de contar con una licencia de Licores para la comercialización
al detalle de bebidas con contenido alcohólico, expedida por la Municipalidad
del cantón donde se desarrollará el negocio. Según el mismo numeral, la
licencia dicha no constituye un activo, por lo que no se puede vender, canjear,
arrendar, transferir, traspasar ni enajenar
en forma alguna[1].
En el numeral 4 se determina una nueva categorización de licencias, categorización
a la que debían ajustarse las licencias existentes al momento de la emisión de
la ley No. 9047, según lo dispuesto en su Transitorio I.
Las licencias
tendrán una vigencia de cinco años (artículo 5), prorrogables de forma automática, por períodos
iguales, siempre y cuando se cumpla con todos los requisitos establecidos al
momento de otorgar la prórroga y que se encuentre al día en el pago de todas
sus obligaciones con la respectiva municipalidad.
El numeral 6 introduce
causales de revocación de la licencia, dentro de las que se enumera la muerte o
renuncia del titular, disolución, quiebra o insolvencia; falta de explotación
de la licencia por más de seis meses sin causa justificada; falta de pago del
impuesto de patente, entre otras.
Los numerales 8 y 9
regulan los requisitos para la obtención de la licencia, y las prohibiciones
para el ejercicio de dicha actividad.
En el artículo 10 se establece el impuesto a pagar. Valga indicar,
que dicha norma fue reformada recientemente por la Ley No. 9384 del 24 de
agosto de 2016, estableciendo una nueva forma de cálculo de impuesto a la
tenencia de licencias para la venta de bebidas con contenido alcohólico,
atendiendo al tipo de licencia que le fue otorgada a cada establecimiento
comercial y considerando su potencial de explotación.
El numeral 11 regula los
horarios para la venta de bebidas con contenido alcohólico según el tipo de
licencia. Dicha regulación se realiza conforme la clasificación de licencias
previstas en el numeral 4 de la Ley de comentario.
En el Capítulo IV regula las sanciones administrativas.
Además, el Transitorio II de la Ley
establece la obligación de las municipalidades de reglamentar la ley, aspecto
que fue analizado por la Sala Constitucional en la sentencia 2013-011499 en la que avaló su constitucionalidad.
En definitiva, en el caso de la Ley No. 9047, el
contenido del articulado es conteste en reservar a las municipalidades el
cumplimiento de la Ley –artículo 25-.
III. SOBRE LO CONSULTADO
A continuación, procedemos a dar respuesta a las
interrogantes planteadas según el orden en que han sido formuladas.
a) De conformidad con lo
indicado en la Ley 9047, ¿Podría computarse alguna diferencia en el tipo de
edificación mencionada (centro comercial y edificio con locales comerciales) a
la hora de considerar distancias para el otorgamiento de patentes de licores?
La Ley No. 9047, denominada “Ley
de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, publicada en el Alcance 109 a la Gaceta No.
152 del 8 de agosto de 2012, establece el marco regulatorio en punto a la
comercialización de bebidas alcohólicas incluyendo, en su artículo 9, una serie de prohibiciones para
la obtención de la licencia que habilite la comercialización de bebidas dichas.
No obstante, en el inciso c) de ese artículo se establece una excepción a la
aplicación de las distancias de restricción que se regulan en los incisos a y
b):
“ARTÍCULO
9.- Prohibiciones
a) No se podrá otorgar ni autorizar
el uso de licencias clases A y B a negocios que se encuentren en zonas
demarcadas como de uso residencial o conforme a lo que establece el plan
regulador o la norma por la que se rige; tampoco a negocios que se encuentren a
una distancia mínima de cuatrocientos metros de centros educativos públicos o
privados, centros infantiles de nutrición, instalaciones donde se realicen
actividades religiosas que cuenten con el permiso correspondiente de
funcionamiento, centros de atención para adultos mayores, hospitales, clínicas
y Ebais.
b) No
se podrá otorgar ni autorizar el uso de licencias clases C a negocios que se
encuentren en zonas demarcadas como de uso residencial o conforme a lo que
establece el plan regulador o la norma por la que se rige, tampoco a negocios
que se encuentren a una distancia mínima de cien metros de centros educativos
públicos o privados, centros infantiles de nutrición, instalaciones donde se
realicen actividades religiosas que cuenten con el permiso de funcionamiento
correspondiente, centros de atención para adultos mayores, hospitales, clínicas
y Ebais.
c) El uso de licencias clase A, B y C no
estará sujeto a límites de distancia alguno, cuando los locales respectivos se
encuentren ubicados en centros comerciales. (…)” (Lo resaltado no es del original)
Interesa a la consultante determinar si existe
diferencia entre un centro comercial y edificio con locales comerciales a los
efectos del numeral 9 inciso c) supra transcrito, esto es, a efecto de la
aplicación de la excepción al cumplimiento de las distancias previstas en la
norma.
Como un primer aspecto, debe señalarse que la regulación de las distancias mínimas que
debía respetar los locales autorizados para la venta licor se encontraba
contenida en el artículo 9 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores, Decreto Ejecutivo
número 17757 reformado mediante el Decreto Ejecutivo número 34400, publicado en el
Diario Oficial “La Gaceta” número 58 de 25 de marzo de 2008, norma no vigente
en la actualidad.
La referida norma establecía,
en lo que interesa, lo siguiente:
“Artículo
9.-
No se permitirá la explotación de patente de
licores en las siguientes condiciones: (…)
d) Si donde fuere a explotarse una patente de
licor son establecimientos comerciales correspondientes a las categorías A. B y
C. en los términos que los define el artículo 2 de la Ley N º 7633 de 26 de
septiembre de 1996 y se encuentren ubicadas en centros comerciales, no estarán
sujetos a límite de distancia alguno. (…)
Para el inciso d) de este artículo
se entenderá por “centro comercial” el desarrollo inmobiliario urbano de áreas
de compras para consumidores finales de mercancías y/o servicios, que concentra
una mezcla de negocios en un área determinada, con los espacios para la
circulación del tráfico de personas y áreas de estacionamientos para vehículos
cercanas, aledañas, contiguas y/o a disponibilidad de sus visitantes. (Así reformado por el artículo 1° del decreto
ejecutivo N° 34400 del 16 de noviembre de 2007)” (Lo subrayado no corresponde al original)
Como se advierte, el numeral 9 de la actual
ley recoge lo que en su momento reguló el numeral 9 del Reglamento a la Ley de
Licores, Decreto Ejecutivo número 17757.
Precisamente esa norma reglamentaria, no
vigente, establecía que debía entenderse por centro comercial, definiéndolo
como un “desarrollo inmobiliario urbano de áreas de
compras para consumidores finales de mercancías y/o servicios, que concentra
una mezcla de negocios en un área determinada, con los espacios para la
circulación del tráfico de personas y áreas de estacionamientos para vehículos
cercanas, aledañas, contiguas y/o a disponibilidad de sus visitantes”
La actual normativa, no contempló una
definición de centro comercial a nivel legal.
No obstante, algunos municipios han optado por
regular ese aspecto incluyéndolo dentro del Reglamento a la ley.
En ese sentido, debe indicarse que el
Transitorio II de la Ley establece la obligación de las municipalidades de reglamentar
la ley. Valga indicar que la Sala Constitucional conoció de esta norma
transitoria, en la sentencia 2013-011499, avalando su constitucionalidad.
Bajo ese entendido, y revisado el Reglamento a ley
de Regulación y Comercialización de bebidas con Contenido Alcohólico N° 9047 de
la Municipalidad de La Unión, No. 296, publicado en el Diario Oficial La Gaceta
No. 87 del 8 de mayo de 2014, el artículo 2 establece la definición de centro
comercial.
En efecto, el artículo 2 inciso c) define centro comercial de la siguiente forma:
“Artículo 2º-Definiciones. Para
efectos de este reglamento, se entenderá por: (…)
c) Centro Comercial:
Construcción que consta de uno o varios edificios, que albergan locales y oficinas
comerciales aglutinados en un espacio determinado concentrando mayor cantidad
de clientes potenciales dentro del recinto y que cuenta con la existencia de
una o más tiendas ancla; esto es las tiendas por departamentos o hipermercados
presentes en el centro comercial”
La definición anterior remite a una
construcción de uno o varios edificios que albergan locales dedicados al
comercio y oficinas, con una o varias tiendas ancla, y que captan clientes, lo
que puede generar interrogantes como la formulada en esta oportunidad.
Valga indicar que, a nivel
académico, la definición de “centro comercial” tampoco es precisa, pues las
definiciones y clasificaciones varían según la rama de las ciencias sociales
que aborde el tema. “El concepto de
“centro comercial” es ambiguo, siendo utilizado tanto en el ámbito académico
como en el lenguaje coloquial, para designar realidades bien distintas. Se
aplica este término de forma variopinta a espacios, arquitecturas y estructuras
comerciales diferentes”[2].
No
obstante, una definición mayoritaria, remite al espacio urbano, ordenado,
planificado, especializado en la venta al por menor y con una alta
concentración de establecimientos[3].
En ese sentido, el autor Escudero
Gómez, refiriéndose a la distinción de centro comercial planificado y no
planificado, citando a otro autor, Borruezo, indica
que se entiende por los primeros los que “están
diseñados y gestionados como una sola unidad y basados en la asociación de
varios establecimientos que se complementan en la calidad y variedad de sus
ofertas “.
Esa
definición coincide con la variante de “recinto” que refiere “a los espacios de la periferia donde la
instalación de una gran superficie comercial perteneciente a una sola o varias
formas en la que la existencia de un amplio espacio edificado da cabida a
numerosas tiendas, provocando la concentración en una pequeña área de múltiples
negocios minoristas que ejercen su atracción a escala supra local. En un
sentido más restrictivo, se señala que
el centro comercial es la traducción de los shopping centers de origen
norteamericano, en los que varias decenas de establecimientos se suceden en una
construcción realizada para tal fin”[4].
Se
estima, que las definiciones supra indicadas se acercan a la conceptualización
de centro comercial que en su momento estableció el Reglamento a la Ley de
Licores –no vigente- e inclusive a la definición que incluyó la Municipalidad
de la Unión en el Reglamento vigente, esto, por remitir a un concepto de
construcción planificada, de unidad, en la que se edifican múltiples
establecimientos dedicados al comercio de bienes y servicios, para la captación
de clientes, en los que se ofrecen espacios para la circulación del tráfico de
personas, áreas de estacionamientos para vehículos, facilidades para los
clientes, y espacios dedicados a actividades de ocio, es decir, se trata de un
concepto restrictivo que aborda al centro comercial como una edificación
planificada como tal.
Ahora
bien, la consultante cuestiona si existe diferencia entre centro comercial y edificio con locales comerciales, ello, en
vista de los dispuesto en el numeral 9 inciso c), esto es que las licencias
para la venta de bebidas con contenido alcohólico, clase A, B y C, no estará
sujeto a límites de distancia alguno, cuando los locales respectivos se
encuentren ubicados en centros comerciales.
La interrogante que se
formula solo podría dilucidarse al analizar cada caso concreto que se presente
en el municipio.
Como indicamos supra,
la denominación de centro comercial puede plantear problemas al momento de
aplicar la normativa, pues formulas urbanas que no corresponden al concepto
restringido al que se ha hecho referencia supra se autodenominan como tal. De
suerte que, solo el análisis casuístico –que corresponde a la Administración
activa y no a éste Órgano Asesor- puede dar respuesta a la interrogante
planteada.
Así, en lo que es objeto de consulta, debemos indicar
que la respuesta a la interrogante que se formula corresponde ser dilucidada, a
través de un estudio y análisis de cada caso concreto, por parte del órgano
competente dentro de la estructura organizativa de ese municipio.
Para ello, deberá considerar los antecedentes de la
edificación que consten en la municipalidad, determinar su naturaleza y sí esta
coincide con la definición de centro comercial adoptada por ese municipio en el
Reglamento a la Ley No. 9047, la cual, en todo caso, por la naturaleza de orden
público que cobija la materia de venta de bebidas alcohólicas debe ser analizada
de forma restrictiva.
Ahora bien, en caso de dificultades en esa labor
interpretativa, el Ente Municipal puede acudir –además de la definición
reglamentaria que ha dispuesto - a otras normas que integran el ordenamiento
jurídico, de mayor o igual rango que el reglamento municipal, a efecto de
realizar una debida e íntegra interpretación que lo lleve a determinar si está
en presencia de un centro comercial o no.
En ese sentido, el primer aspecto que debemos señalar
es que nuestro ordenamiento jurídico contiene normas que regulan la
construcción de edificaciones, concediéndole a los entes municipales potestades
para la regulación del uso del suelo, la concesión de permisos de construcción,
fiscalización y la imposición de sanciones.
Al efecto, debemos recordar que la Ley de
Construcciones No. 833, determina en su artículo 1 lo siguiente:
“Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República
son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las
condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus
vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas
se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas
materias a otros órganos administrativos”.
Luego, el numeral 74 señala que
toda obra debe contar con licencia expedida por la Municipalidad,
“Artículo 74.- Licencias.
Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de
la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con
licencia de la Municipalidad correspondiente”
Por
su parte, el Reglamento de Construcciones, emitido por el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 56,
Alcance 17 de año 1983, establece pautas generales para la construcción de
edificios, así como regulaciones concretas para construcción de edificios
dedicados a comercios y oficinas sitios
de reunión pública.
Esa normativa regula una serie de aspectos que deben cumplir
este tipo de edificaciones, entre las cuales se enumeran: la ubicación –referida a zonificación: comercial, urbana o industrial-, aceras,
alineamientos, patios y retiros, pasillos y corredores,
salidas al exterior, salidas de emergencia, servicios sanitarios, ventilación e
iluminación, vallas y verjas, instalaciones para servicios públicos, drenaje
pluvial, rampas, señales obligatorias, ductos de basura, áreas comunes, estacionamientos, entre otros.
Lo antes reseñado pone de manifiesto que la construcción
de una edificación supone el cumplimiento de una serie de requisitos para la
aprobación del proyecto y la concesión de los permisos de construcción
respectivos.
En ese sentido, corresponde a la
corporación municipal la competencia para regular uso del suelo dentro de su
jurisdicción. En este caso, esa Corporación Municipal emitió el Reglamento de
Zonificación y Plan Regulador de la Municipalidad de la Unión, publicado en la
Gaceta No. 91 del 14 de mayo 2003. Este aspecto es importante, pues el uso del
suelo determina el tipo de construcción que le está permito realizar al
administrado en un determinado inmueble, ergo, la construcción de un centro
comercial solo podrá realizarse en las zonas permitidas según el plan regulador
de esa municipalidad.
Luego, al estar reglada la materia urbana y de
edificación, se obliga al administrado a plantear desde el inicio de sus
gestiones el tipo de obra que realizara ante los distintos órganos
administrativos o entes con competencia en la materia. De modo que, el
planteamiento del proyecto, desde su inicio, debe señalar la naturaleza de la
obra que se va a edificar a efecto de la obtención de las distintas
autorizaciones y permisos para su construcción; este aspecto de análisis es
conteste con la conceptualización de centro comercial planificado a la que nos
referimos supra.
Lo anterior debe ser señalado a efecto de mencionar
que la determinación de si una edificación corresponde a un centro comercial o
no, puede hallarse en el tramite mismo del proyecto planteado ante la
corporación municipal y demás entidades autorizadoras en esta materia, y lo que
estas aprobaron construir.
Es por ello, que dentro de los aspectos que puede
valorar la administración municipal, al analizar un caso, es determinar qué
tipo de construcción fue autorizada por parte del ente municipal, esto es, si
el proyecto fue concebido como un centro comercial o no, y si los permisos de
construcción y funcionamiento dados por la Municipalidad y otros entes y
órganos involucrados, corresponden a un centro comercial, o bien, refieren a la
construcción de varios locales independientes en un mismo inmueble.
Ciertamente el tema
puede generar dudas, más, debe considerar la consultante que no toda
edificación de locales comerciales puede ser considerada, en estricto sentido,
un centro comercial.
Como indicamos supra,
se estima que el concepto de centro comercial contenido en las normas que
regulan la venta de bebidas con contenido alcohólico remite a la de “centro
comercial planificado”, el cual, refiere al lugar que alberga un conjunto
armónico de locales comerciales destinados a la comercialización de bienes y la
prestación de servicios de diversa índole. Además, alberga espacios de
esparcimiento, ocio, reunión, comidas, y soporta un alto tráfico de personas,
por lo que también debe cumplir con las disposiciones técnicas de construcción
y municipales relativas a amplios espacios de estacionamientos independientes
de los locales, retiros, servicios sanitarios, facilidades para personas con capacidades
especiales, entre otros aspectos enumerados en las normas técnicas de
construcción que deben, en principio, ser consideradas en el proyecto cuyos
permisos deben aprobarse por la Administración.
Consultado el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos
sobre el tema, en oficio DE-0924-17-06 nos indicó que se echa de menos una
definición de centro comercial, por lo que debe remitirse a las normas que
regulan la construcción de edificaciones y examinarlas en el contexto de cada
caso. Además, apunta como características del centro comercial, que pueden
tomarse como elementos de valoración, las siguientes:
“(…)
Estacionamiento para visitantes que son parte del centro comercial y no de cada
propietario o arrendatario. Se consideran área común.
Existen
espacios comunes, como pasillos de comunicación, servicios sanitarios, zonas de
comida, entre otros, cuyo cuidado corresponde al administrador del centro
Comercial.
Existen
áreas comunes para el depósito de desechos
Existe oficina o espacio para la administración del lugar.”
Aunado a lo
dicho, debe recordarse que el interés en este tema se vincula a la venta de
bebidas con contenido alcohólico, y por ende, la interpretación de las normas
en esta materia es restrictiva, toda vez que se trata de una actividad reglada por normas que ostentan la naturaleza de orden
público (Sala Constitucional, voto 6469-97, 2013-011499, entre otros), es decir, dada la
naturaleza de las normas que regulan la venta de bebidas con contenido
alcohólico, y en este caso la excepción contenida en el numeral 9 inciso c)
respecto de las distancias de restricción, su interpretación debe ser
restrictiva, por lo que la conclusión a que se arriba en el punto en consulta
resulta conforme con un proceso lógico de exégesis del Ordenamiento (artículos
10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública).
b) ¿Está autorizada la
Municipalidad para definir y regular esta materia vía reglamento de licores
municipal?
La potestad reglamentaria es manifestación
expresa de un poder normativo, en cuanto consiste en el poder de la
Administración de emitir normas, actos generales e impersonales, dirigidas a
regular relaciones jurídicas con sujeción a la ley.
En esa línea, el reglamento corresponde a
una norma secundaria y complementaria a la ley, por ende, su contenido debe
sujetarse a los parámetros que fija la ley que reglamenta, por ello, no puede
dejar de lado los preceptos ésta define, contradecirlos, o suplirlos, por ello,
es el contenido de la ley el que fija los límites de la potestad reglamentaria.
En relación a lo consultado, debe indicarse que, en materia de venta de
bebidas con contenido alcohólico, el Transitorio II de la Ley No. 9047
determina la obligación de las municipalidades de reglamentar la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico.
Dicho transitorio fue objeto de estudio por parte de la Sala Constitucional,
la que avaló su constitucionalidad en la
resolución Nº 2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, en la que señaló lo
siguiente:
“En este orden de ideas, no resulta inconstitucional que el Transitorio
II de la ley en estudio delegue la reglamentación de la nueva Ley de Licores en
los entes municipales, toda vez que por medio de este cuerpo legal se regulan
competencias y materia de marcada índole local, como la autorización de
licencias para el expendio de bebidas con contenido alcohólico en cada uno de
los cantones del país. Así las cosas, dado que la materia regulada mediante la
Ley Nº 9047 tiene relevancia local, constitucionalmente es posible encomendar a
las municipalidades su reglamentación, al amparo de la autonomía normativa que
les asiste. Ergo, este último agravio debe ser desestimado”. (Lo resaltado no es del
original).
Conforme a lo dicho, es posible que las Corporaciones
Municipales, en cumplimiento del Transitorio II citado, procedan a reglamentar
la Ley No. 9047, incluyendo el tema objeto de consulta. Se reitera, como
indicamos supra, el reglamento corresponde a una
norma secundaria y complementaria a la ley, por ende, su contenido debe
sujetarse a los parámetros que fija la ley que reglamenta.
En el caso de la Municipalidad de la Unión,
ésta emitió el Reglamento a ley de Regulación y Comercialización de
bebidas con Contenido Alcohólico N° 9047 de la Municipalidad de La Unión, No.
296, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 87 del 8 de mayo de 2014, el
artículo 2 establece una definición de centro comercial, la cual deberá ser
considerada para la determinación de situaciones como la expuesta en el
interrogante 1 de esta consulta.
c) ¿Autoriza la permanencia de
clientes y consumo de licores después de las horas de cierre establecidas en la
misma, siempre y cuando se hayan “adquirido” minutos antes de la hora de cierre
según el horario que se aplique? O más bien ¿prevalece el criterio establecido
en el artículo 13 derogado del Reglamento a la Ley 10?
La interrogante que se plantea
será abordada en términos generales, pues la forma en que se expone puede referir
a una situación concreta lo que haría inadmisible la pregunta formulada.
Señala la consultante, en
relación a los artículos 9 inciso k) y 11 de la Ley No. 9047, que surge duda
sobre los verbos “comercialización” y “venta” que utilizan la norma, por lo que
cuestionan si dichas normas regulan solo los horarios de venta, y no así, las
permanencia y consumo de clientes después de los horarios establecidos.
En
punto a los horarios de funcionamiento de los locales expendedores de bebidas
alcohólicas, el numeral 11 de la Ley No. 9047 dispone éstos en relación al tipo
de licencia con que cuente el local dedicado a esa actividad:
“ARTÍCULO
11.- Horarios
Se
establecen los siguientes horarios para la venta de bebidas con contenido
alcohólico al detalle:
a) Los establecimientos que exploten
licencias clase A podrán comercializar bebidas con contenido alcohólico entre
las 11:00 horas y hasta las 0 horas.
b) Los establecimientos que exploten
licencias clase B1 y B2 podrán comercializar bebidas con contenido alcohólico
como se establece seguidamente:
La licencia clase B1: solo podrán
vender bebidas con contenido alcohólico entre las 11:00 horas y las 0 horas.
La licencia clase B2: solo podrán
vender bebidas con contenido alcohólico entre las 16:00 horas y las 2:30
horas.
c) Los establecimientos que exploten
licencias clase C podrán comercializar bebidas con contenido alcohólico entre
las 11:00 horas y hasta las 2:30 horas del siguiente día.
d) Los establecimientos que exploten licencias
clase D podrán comercializar bebidas con contenido alcohólico de las 8:00 horas
hasta las 0 horas.
e) Los establecimientos que exploten
licencias clase E no tendrán limitaciones de horario para la comercialización
de bebidas con contenido alcohólico.
Los establecimientos autorizados deben
mostrar en un lugar visible el tipo de licencia que poseen y el horario
autorizado para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico.”
La norma establece horarios para la
venta de licor, partiendo de la clasificación de licencias que se establecen en
el numeral 4 de la Ley, por lo que resulta importante transcribir dicha norma:
“ARTÍCULO
4.- Tipos de licencias
La
municipalidad otorgará las licencias de comercialización de bebidas con
contenido alcohólico en su cantón, de acuerdo con los siguientes parámetros:
Licencia
clase A: habilitan únicamente para la comercialización de bebidas con contenido
alcohólico, en envases cerrados para llevar y sin que se puedan consumir dentro
del establecimiento. En este tipo de licencias la venta de bebidas con
contenido alcohólico será la actividad comercial principal del establecimiento.
Licencia
clase B: habilitan la venta de bebidas con contenido alcohólico en envase
abierto y/o cerrado para ser consumidas dentro del establecimiento. En este
tipo de licencias la venta de bebidas con contenido alcohólico será la
actividad comercial principal del establecimiento. La licencia clase B se
clasifica en:
Licencia
clase B1: cantinas, bares y tabernas sin actividad de baile.
Licencia
clase B2: salones de baile, discotecas, clubes nocturnos y cabarés con
actividad de baile.
Licencia
clase C: habilitan únicamente la comercialización de bebidas con contenido
alcohólico al detalle, en envase abierto, servidas y para el consumo, junto con
alimentos dentro del establecimiento. En este tipo de licencias la venta de
bebidas con contenido alcohólico será la actividad comercial secundaria del
establecimiento.
Licencia
clase D: habilitan únicamente para la comercialización de bebidas con contenido
alcohólico al detalle, en envase cerrado para llevar y sin que se pueda
consumir dentro del establecimiento. En este tipo de licencias la venta de
licor será la actividad comercial secundaria del establecimiento. Habrá dos
clases de sublicencias, así:
Licencia
clase D1: minisúper
Licencia
clase D2: supermercados
Queda
prohibida la venta de bebidas alcohólicas en establecimientos que se dediquen
al expendio de abarrotes, salvo lo indicado en las licencias clase D1 y clase
D2.
Licencia
clase E: la municipalidad respectiva podrá otorgar licencias clase E a las
actividades y empresas declaradas de interés turístico por el Instituto
Costarricense de Turismo (ICT), conforme a los requisitos establecidos por esta
ley, la cual habilitará únicamente para la comercialización de bebidas con
contenido alcohólico al detalle, servidas o en envase abierto, previamente
conocido y aprobado por la municipalidad respectiva:
Clase
E1: a las empresas de hospedaje declaradas de interés turístico por el ICT.
Clase
E1 a: empresas de hospedaje con menos de quince habitaciones.
Clase
E1 b: empresas de hospedaje con quince o más habitaciones.
Clase
E2: a las marinas y atracaderos declarados de interés turístico por el ICT.
Clase
E3: a las empresas gastronómicas declaradas de interés turístico por el ICT.
Clase E4: a los centros de diversión
nocturna declarados de interés turístico por el ICT.
Clase E5: a las actividades temáticas
declaradas de interés turístico por el ICT y que cuenten con la aprobación del
concejo municipal.
En cantones con concentración de actividad turística, la
municipalidad, previo acuerdo del concejo municipal, podrá demarcar zonas
comerciales en las que otorgará licencia de clase E a restaurantes y bares
declarados de interés turístico por el ICT. La definición de los parámetros
para la calificación de cantones de concentración turística será definida con
fundamento en lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo Turístico emitido
por el ICT y el plan regulador del municipio respectivo que cuente con uno
autorizado o, en su defecto, con la norma por la que se rige.
Cada municipalidad reglamentará, de conformidad con su Ley de
Patentes Comerciales, las condiciones, los requisitos y las restricciones que
deben cumplir los establecimientos de acuerdo con su actividad comercial
principal.”
En complemento del numeral 11 de la
Ley, el artículo 10 inciso k) del Reglamento a ley de Regulación y
Comercialización de bebidas con Contenido Alcohólico de la Municipalidad de La
Unión, remite a lo dispuesto en la norma legal:
“K) Se prohíbe
la comercialización de bebidas con contenido alcohólico fuera de los horarios
establecidos en el artículo 11 de la Ley.”
Como se advierte, las normas citadas
regulan los horarios de venta de licores. A diferencia del numeral 13 del
Reglamento a la Ley de Licores –no vigente-, la norma no refiere a horarios de
funcionamiento, sino a horarios de venta.
En consecuencia, los locales que
cuenten con licencia para la venta de bebidas con contenido alcohólico deben
sujetarse a los horarios que establece el numeral 11 referido, esto es, solo
puede comercializar bebidas con contenido alcohólico dentro de los horarios
establecidos de conformidad con el tipo de licencia que ostente el local.
Ciertamente, la actual regulación
varió lo dispuesto en la normativa reglamentaria que regía anteriormente. Como
se indicó, el artículo 13 del Reglamento a la Ley No. 10 disponía una
regulación de horarios de funcionamiento, lo que hacía coincidir el horario de
venta de licor con el horario de funcionamiento del local.
Sin embargo, el cambio normativo
indicado no implica que exista un vacío que habilite horarios de funcionamiento
irrestricto de este tipo de locales.
Debemos recordar, que para que un local se encuentre debidamente
habilitado para la venta de licor debe contar tanto con la licencia comercial
como con la licencia para la venta de bebidas con contenido alcohólico.
En efecto, para el ejercicio de una actividad
lucrativa, como lo es el expendio de bebidas con contenido alcohólico, el interesado debe contar con la respectiva
licencia municipal para el ejercicio de actividades lucrativas –artículo 79 del
Código Municipal- y con la licencia para el expendio de esas bebidas que lo
habiliten al ejercicio de esa actividad –artículo 3 Ley No. 9047-.
Sobre la licencia municipal,
debe indicarse que es un acto administrativo de autorización mediante el
cual la Municipalidad habilita a un particular para la realización de una
determinada actividad lucrativa. Así, la licencia se constituye en una
autorización que el ente municipal otorga a quienes pretendan realizar alguna.
En el caso de la Municipalidad
de la Unión, la Ley No. 8824 regula el pago del impuesto de patente, señalando
en el artículo 1 que las personas físicas o
jurídicas que se dediquen al ejercicio de cualquier tipo de actividad lucrativa
en el cantón de La Unión deberán obtener la licencia respectiva y pagarán, a la
Municipalidad, el impuesto de patentes que las faculte para desarrollar dicha
actividad.
De este modo, al
expedir la Municipalidad la licencia municipal que habilita el ejercicio de una
actividad lucrativa, por ejemplo, bar, restaurante,
salón de baile, licorera, etc, deberá fijar el
horario de funcionamiento del local, que eventualmente puede coincidir con los
horarios de venta de bebidas con contenido alcohólico tal y como sucedía con la
anterior regulación.
Valga indicar, que la Corporación Municipal goza de amplias potestades
de fiscalización que pueden ser utilizadas a efecto de verificar que los
locales que expenden bebidas con contenido alcohólico cumplan con el horario
habilitado para la venta de las bebidas de comentario, así como, el
cumplimiento del horario de funcionamiento del local que haya fijado la
municipalidad para el tipo de actividad autorizada en la licencia municipal.
Finalmente, en relación a lo indicado en el párrafo que precede, debe
señalarse que el incumplimiento de los horarios para la venta de licor, fijados
en el numeral 11 referido supra, puede generar la imposición de una multa,
conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley.
d) ¿Se requiere una licencia
municipal para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico al
mayoreo, llámese distribuidora u otra similar? En caso afirmativo, ¿Cuál sería
la norma que autoriza a la Municipalidad a emitir dicha licencia?”
La consultante señala que la Ley No. 10 en sus
artículos 2, 3 y 4 definía y distinguía la “venta de licores de cada clase, en
venta al por mayor y venta al menudeo”. Indica, que de igual manera la Ley
No.7633 establecía horarios para la venta de licor al mayoreo y detalle, siendo
que la ley actual, No. 9047, únicamente regula la venta al detalle, por lo que,
consulta si se requiere licencia que habilite la venta de bebidas con contenido
alcohólico al mayoreo.
Dada la forma en que se plantea la interrogante,
debemos iniciar indicando, que este Órgano Asesor se pronunció sobre el tema,
refiriéndose a la regulación anterior, sea la Ley No. 10, indicando que, aún y
cuando dicha ley realizaba una distinción en venta al por mayor y al detalle de
bebidas alcohólicas, no estableció que la venta al por mayor requiriera de una
licencia emitida al amparo de la Ley de Licores que habilitara ese tipo de
venta. No obstante, el criterio también fue claro en señalar que el interesado en dedicarse a la
venta de licores al por mayor requiere contar con la licencia municipal
correspondiente, es decir, aún y cuando la venta de licores al por mayor no
requiriera de una licencia emitida al amparo de la Ley de Licores, sí requiere
de las autorizaciones municipales respectivas que habiliten su funcionamiento,
siendo además, que la Municipalidad se encuentra plenamente facultada para
ejercer control y fiscalización sobre la venta de este producto.
Al respecto, el
dictamen No. C-160-2010 de 6 de agosto de 2010, indicó lo siguiente:
“a) Las ventas de licores AL POR MAYOR, requieren
de una licencia de licores que avale su funcionamiento; o por el contrario,
solo ocupan la licencia municipal respectiva
De conformidad con lo dicho en
líneas que preceden, la Ley de Licores regula esencialmente la venta de bebidas
alcohólicas al menudeo, siendo que, sobre la venta al por mayor únicamente se
efectúa una referencia relacionada con un criterio cuantitativo para
calificarla como tal, sin embargo, no se estableció en concreto reglas sobre la
necesidad de que el administrado cuente con una licencia que autorice este tipo
de actividad, ni ningún otro aspecto vinculado con la forma de obtención de la
misma.
Esta
consideración, nos lleva a afirmar, que la venta de licores al por mayor no
requiere una licencia emitida al amparo de la Ley de Licores, por no estar esta
prevista en la ley. Sin embargo, como actividad lucrativa, el administrado
interesado en dedicarse a ésta requiere, para ejercer la misma válidamente,
contar con la licencia municipal correspondiente.
Así, aún y
cuando la venta de licores al por mayor no requiera de una licencia emitida al
amparo de la Ley de Licores, sí requiere de las autorizaciones municipales
respectivas que habiliten su funcionamiento, siendo además, que la
Municipalidad se encuentra plenamente facultada para ejercer control y
fiscalización sobre la venta de este producto.
Adicionalmente, debe señalarse
que los locales que se dedique a la venta al mayoreo, no podrán expender licor
al detalle, según disposición expresa contenida en el artículo 4 de la Ley de
Licores.” (Lo
resaltado no es del original).
En el caso de la actual normativa, el artículo 3
regula lo relativo a las licencias para la comercialización de bebidas
alcohólicas, indicando expresamente que se trata de la venta al detalle:
“ARTÍCULO
3.- Licencia municipal para comercialización de bebidas con contenido
alcohólico
La comercialización al detalle de
bebidas con contenido alcohólico requiere licencia de la municipalidad del
cantón donde se ubique el negocio. La licencia que otorguen las
municipalidades para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico se
denominará "licencia de expendio de bebidas con contenido alcohólico"
y no constituye un activo, por lo que no se puede vender, canjear, arrendar,
transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna. (…)” (El resaltado no es del original).
Por su parte, el artículo 4 de ese mismo cuerpo
normativo, al referirse a los tipos de licencia, refiere únicamente a la venta
al detalle.
Así las cosas, es claro que la Ley No. 9047 previó
únicamente la licencia que habilite la venta de bebidas con contenido
alcohólico al detalle, no así la venta al por mayor.
No obstante, estimamos que el
criterio sostenido por este Órgano Asesor en el dictamen número C-160-2010
de 6 de agosto de 2010 resulta aplicable a la legislación vigente, es decir,
aún y cuando no se estableció que
la venta al por mayor requiera de una licencia al amparo de la Ley No. 9047, si
se requiere que cuente con la licencia municipal que habilite el ejercicio de la actividad
lucrativa –artículo 79 Código Municipal- y el cumplimiento de los requisitos
que habiliten el funcionamiento del local, siendo además, que la Municipalidad
se encuentra plenamente facultada para ejercer control y fiscalización sobre la
venta de este producto conforme a las competencias que le otorga la ley.
IV. CONCLUSIÓN
De conformidad
con lo expuesto, concluye este Órgano Asesor, lo siguiente:
1.
El Reglamento a ley de Regulación y
Comercialización de bebidas con Contenido Alcohólico N° 9047 de la
Municipalidad de La Unión, No. 296, establece en el artículo 2 establece la
definición de centro comercial.
2.
La determinación de si una edificación es centro comercial o un edificio
con locales comerciales, a los efectos de lo dispuesto en el numeral 9 inciso
c) de la Ley No. 9047, deberá ser realizada por la Corporación Municipal. Para
ello, podrá considerar no solo la definición reglamentaria con que cuente,
sino, además, recurrir a normas de mayor o igual rango que el reglamento
municipal, que regulan la construcción de edificaciones, pudiendo analizar, en
cada caso, aspectos como el uso del suelo, el proyecto aprobado en su momento
por la Municipalidad, así como los permisos de construcción y licencias
concedidas a la edificación.
3.
El
Transitorio II de la Ley No. 9047 establece la obligación de las
municipalidades de reglamentar dicha ley.
4.
El numeral 11 de
la Ley No. 9047 regula los horarios para la comercialización de bebidas con contenido
alcohólico de conformidad con el tipo de licencia que ostente el local.
5.
La Ley No. 9047 regula esencialmente la venta de bebidas con contenido
alcohólico al detalle, siendo que, para la comercialización al por mayor no se regula
una licencia específica.
6.
La consideración anterior nos lleva a afirmar que la venta de bebidas
con contenido alcohólico al por mayor no requiere una licencia emitida al
amparo de la Ley No. 9047, por no estar ésta prevista en la ley. Sin embargo, como
actividad lucrativa, sí se requiere que cuente con la licencia prevista en el
artículo 79 del Código Municipal.
Atentamente,
Sandra Sánchez Hernández
Procuradora Adjunta
SSH/hsc
[1] Sobre este aspecto, debe indicarse
que la Sala Constitucional conoció sobre la
constitucionalidad de los artículos 3, 14 y el Transitorio I a la Ley No. 9047,
que establecen la imposibilidad de trasmisión de las licencias de licores. Así,
en la resolución Nº 2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013,
reiterada en la sentencia 2013-11706 de las 11:44 horas del 30 de agosto siguiente,
avaló su constitucionalidad, pero realizó un dimensionamiento respecto de las
licencias emitidas al amparo del anterior régimen, indicando que estas
deberán ajustarse a todos los extremos de la nueva regulación, una vez que haya
vencido el plazo de renovación, bienal, que disponía el numeral 12 de la Ley
No. 10 -no vigente-.
[2] ESCUDERO GOMEZ, Luis Alfonso. Los
centros comerciales, espacios posmodernos de ocio y consumo: un estudio
geográfico. Cuenca: Ediciones de la Universidad Castilla- La Mancha, 2008.
Página 25.
[3] Ibid, página 26
[4] Ibid, página 26 y
27
C-190-2017
LICORES. LEY No. 9047.
LICENCIAS. PROHIBICIONES. CENTRO COMERCIAL. HORARIOS PARA LA VENTA DE BEBIDAS
CON CONTENIDO ALCOHOLICO. POTESTAD REGLAMENTARIA. LICENCIAS MUNICIPALES.
La Auditora Interna de la
Municipalidad de la Unión, en oficio número MLU-AI-268-2016 de 22 de junio de
2016, solicita criterio respecto a varias interrogantes relacionadas con
la “Ley de Regulación y comercialización
de bebidas con contenido alcohólico”, No. 9047, concretando sus inquietudes en los siguientes
términos:
“(…) a) De conformidad con lo indicado en la
Ley 9047, ¿Podría computarse alguna diferencia en el tipo de edificación
mencionada (centro comercial y edificio con locales comerciales) a la hora de
considerar distancias para el otorgamiento de patentes de licores?
b) ¿Está autorizada la Municipalidad para
definir y regular esta materia vía reglamento de licores municipal?
c) ¿Autoriza la permanencia de clientes y
consumo de licores después de las horas de cierre establecidas en la misma,
siempre y cuando se hayan “adquirido” minutos antes de la hora de cierre según
el horario que se aplique? O más bien ¿prevalece el criterio establecido en el
artículo 13 derogado del Reglamento a la Ley 10?
d) ¿Se requiere una licencia municipal para
la comercialización de bebidas con contenido alcohólico al mayoreo, llámese
distribuidora u otra similar? En caso afirmativo, ¿Cuál sería la norma que
autoriza a la Municipalidad a emitir dicha licencia?”
De conformidad
con el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, no se aporta criterio
legal junto a la presente gestión, por tratarse de una consulta formulada de
forma directa por la Auditora municipal.
Mediante
dictamen número C-190-2017 de 21 de agosto de 2017, Sandra Sánchez Hernández,
Procuradora Adjunta, realiza el análisis de los temas consultados, arribando a
las siguientes conclusiones:
“(…) De conformidad con lo expuesto,
concluye este Órgano Asesor, lo siguiente:
1.
El Reglamento a ley de Regulación y Comercialización de bebidas con
Contenido Alcohólico N° 9047 de la Municipalidad de La Unión, No. 296,
establece en el artículo 2 establece la definición de centro comercial.
2.
La determinación de si una
edificación es centro comercial o un edificio con locales comerciales, a los
efectos de lo dispuesto en el numeral 9 inciso c) de la Ley No. 9047, deberá
ser realizada por la Corporación Municipal. Para ello, podrá considerar no solo
la definición reglamentaria con que cuente, sino, además, recurrir a normas de
mayor o igual rango que el reglamento municipal, que regulan la construcción de
edificaciones, pudiendo analizar, en cada caso, aspectos como el uso del suelo,
el proyecto aprobado en su momento por la Municipalidad, así como los permisos
de construcción y licencias concedidas a la edificación.
3.
El Transitorio II de la Ley
No. 9047 establece la obligación de las municipalidades de reglamentar dicha
ley.
4.
El numeral 11 de la Ley No. 9047 regula los horarios
para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico de conformidad con
el tipo de licencia que ostente el local.
5.
La Ley No. 9047 regula
esencialmente la venta de bebidas con contenido alcohólico al detalle, siendo
que, para la comercialización al por mayor no se regula una licencia
específica.
6.
La consideración anterior nos lleva
a afirmar que la venta de bebidas con contenido alcohólico al por mayor no
requiere una licencia emitida al amparo de la Ley No. 9047, por no estar ésta
prevista en la ley. Sin embargo, como actividad lucrativa, sí se requiere que
cuente con la licencia prevista en el artículo 79 del Código Municipal”.