Dictamen : 207 - del 12/09/2017

C-207-2017

12 de septiembre del 2017

Señor

Wilson Céspedes Sibaja

Director General

Dirección General de Aduanas

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero al oficio DN-1000-2016 de 24 de octubre del 2016 emitido por el entonces Director de Aduanas, señor Benito Coghi Morales, por medio del cual solicita criterio técnico jurídico referente a la interpretación del artículo 12 de la Ley General de Aduanas y 8 del Reglamento de esta ley, en relación con las facultades del Director General de Aduanas para delegar al Subdirector General de aduanas funciones que son propias.

Se adjunta a la consulta el criterio legal DN-549-2015 de 24 de octubre del 2016, suscrito por el director de Normativa de la Dirección General de Aduanas.

I. SOBRE EL FONDO DE LO CONSULTADO.

Mediante la presente consulta, el entonces señor Director General de Aduanas, solicita criterio técnico jurídico sobre la facultadas de delegar al Subdirector las competencias que le son propias de acuerdo a lo que establece el ordenamiento jurídico.

Es preciso comenzar señalando que los artículos 89 y 90 de la Ley General de la Administración Pública, establecen el marco general por medio del cual debe operar la delegación en la función pública. Disponen estos numerales:

“Artículo 89.-

1. Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza.

2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección.

3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo.

4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado.

Artículo 90.-La delegación tendrá siempre los siguientes límites:

a) La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido;

b)No podrán delegarse potestades delegadas;

c)No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia;

d) No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función; y

e) El órgano colegiado no podrán delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario”.

De acuerdo con lo dispuesto en estas normas, debemos entender que la delegación es un cambio de competencia, de acuerdo con el cual el superior puede transferir sus funciones en el inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza, entendiendo entonces que solo mediante una ley se puede autorizar una delegación no jerárquica o en diverso grado.

Otro aspecto importante de este instituto jurídico –la delegación- es que a diferencia de la descentralización y la desconcentración, en la delegación no se transfiere la titularidad de la competencia, por lo que el delegado ejerce la competencia que pertenece jurídicamente a otro, motivo por el cual la delegación pueda ser revocada en cualquier momento por el órgano delegante.

Así las cosas, la posibilidad de delegar una competencia es limitada, puesto que no pueden delegarse potestades delegadas, de suerte tal que solo se pueden delegar competencias propias, siempre que no se trate de la "competencia esencial” del órgano, que le da nombre o que justifique su existencia; la ley señala que el delegado debe ser el inmediato inferior, salvo disposición legal en contrario, y debe tener funciones de igual naturaleza que el delegante.

Este órgano asesor, en el dictamen C-302-2013 del 13 de diciembre del 2013, en estudio de un asunto propio de la delegación del Director de Servicio Civil a subdirector de este ente, señaló:

“A- LA DELEGACION DE COMPETENCIA ESTA SUJETA A LÍMITES

Conforme el principio de legalidad, los entes públicos y los órganos administrativos requieren habilitación legal para actuar. De este modo, su acción está determinada por el principio de competencia, la cual puede estar sujeta a cambios. La delegación es uno de ellos.

1- La competencia determina la esfera de actuación pública.

Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso.

La norma atributiva de la competencia debe ser de rango legal cuando se trate del ejercicio de potestades de imperio y en todos los casos en que se afecte el régimen de libertades y derechos fundamentales de los administrados. Procede recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de reserva de ley. La Ley General de la Administración Pública regula este punto, al disponer:

"Art. 59.-1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.

2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia".

"Art. 124.-Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas públicas".

El reglamento constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los administrados.

La asignación de fines no implica una atribución de competencias. Es decir, la Administración no está autorizada para realizar cualquier acto que en su criterio implique concreción del fin público, porque la definición de los fines a los cuales debe responder la actuación administrativa no implica autorización de emisión de actos.

La competencia está sujeta al principio de imperatividad: la competencia es un poder deber, su ejercicio es imperativo e indisponible. La competencia ha sido otorgada por el ordenamiento para ser ejercida. En consecuencia, no puede ser renunciada ni dispuesta (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida. Es, pues, irrenunciable, característica que se deriva del principio de legalidad, si el ordenamiento atribuye una competencia a un órgano administrativo, éste no puede trasladar su ejercicio a otro, a no ser que haya sido habilitado para ello por el propio ordenamiento. Pero, además, la imperatividad de la competencia deriva de su carácter funcional, en cuanto ha sido atribuida para satisfacer el interés público y no el interés particular del ente u órgano públicos. Carácter funcional que no impide, sino que en algunos casos justifica, que el ejercicio de la competencia sea trasladado a un órgano inferior.

2- Un traslado del ejercicio a favor del inferior mediante delegación:

La competencia puede, entonces, sufrir diversos cambios. Puede producirse una transferencia de competencias, de manera que el anteriormente competente devenga en incompetente o bien, su ejercicio puede ser modificado. Entre los cambios interroganticos de la competencia tenemos la delegación.

La delegación es un cambio de competencia, de acuerdo con el cual el superior puede transferir sus funciones en el inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza (artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública). Empero, la ley puede autorizar una delegación no jerárquica o en diverso grado. Dispone el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública:

“Artículo 89.-1. Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza.

2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección.

3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo.

4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado”.

A diferencia de la descentralización y la desconcentración, en la delegación no se transfiere la titularidad de la competencia. El órgano delegado no ejerce una competencia propia, sino la del órgano delegante. En ese sentido, la delegación no impone ningún cambio en el orden objetivo de competencias, sino sólo en su ejercicio. Esto explica que la delegación pueda ser revocada en cualquier momento por el órgano delegante, según lo dispone el artículo 90 de la Ley General de la Administración Pública, a cuyo tenor:

“Artículo 90.-La delegación tendrá siempre los siguientes límites:

a) La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido;

b) No podrán delegarse potestades delegadas;

c) No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia;

d) No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función; y

e) El órgano colegiado no podrán delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario”.

Empero, la posibilidad de delegar la competencia es limitada. Así, no pueden delegarse potestades delegadas. La delegación debe concernir parte de la competencia y esto en el tanto en que no se trate de la "competencia esencial del órgano, que le da nombre o que justifique su existencia”. En ese sentido, para determinar si una determinada competencia puede ser delegada, el operador jurídico debe cuestionarse si dicha competencia se encuentra dentro de ese concepto, sea es esencial, justifica la existencia del órgano de que se trata.

Impone la ley que el delegado debe ser el inmediato inferior, salvo disposición legal en contrario, y debe tener funciones de igual naturaleza que el delegante. Aspecto que cobra una particular importancia cuando la competencia que se pretende delegar es propia de un órgano colegiado; ello porque normalmente ningún otro órgano del reparto administrativo tiene funciones de igual naturaleza que el colegio. De lo que se sigue la prohibición a los órganos colegiados de delegar su competencia, independientemente de su naturaleza. La respuesta a su consulta se encuentra, precisamente, en la observancia de esos límites.” (Dictamen C-009-2009 del 22 de enero del 2009).

Ahora bien, en el caso de la Dirección General del Servicio Civil, el artículo 9 del Estatuto del Servicio Civil establece la existencia de la figura del “Subdirector” el cual se encuentra subordinado al Director General. Dispone el citado numeral:

Artículo 9º.- Para sustituir al Director en sus ausencias temporales habrá un Subdirector, subordinado al Director General, quien además tendrá las funciones específicas que señale el reglamento de esta ley. Deberá reunir los mismos requisitos que el Director General y su nombramiento se hará en igual forma que el de éste.

A partir de lo dispuesto por esta norma, es posible afirmar que el Subdirector del Servicio Civil es un órgano de igual naturaleza que el propio Director General, no obstante, existe una relación jerárquica entre ambos, siendo la subdirección el inferior jerárquico del Director del Servicio Civil quienes el jerarca máximo de la Dirección General del Servicio Civil.

En ese sentido, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública, el Director del Servicio Civil se encuentra en la facultad de delegar sus funciones en el inferior jerárquico, o sea, en quien ocupe el puesto de Subdirector. Es preciso señalar que por tratarse de órganos de igual naturaleza o sea una delegación interogánica (inciso 1 del artículo 89 LGAP), para la delegación del superior jerárquico –Director General- al inferior –Subdirector-, no es necesario que ésta se manifieste por medio de una resolución, no obstante, según se expone en la consulta planteada, la delegación del caso se realizó mediante resolución expresa y debidamente publicada. (…)”

En el caso de la Dirección General de Aduanas, el artículo 12 de la Ley General de Adunas, establece que esta dirección estará a cargo de un Director General y un subdirector, y que este último, sustituirá al primero durante sus ausencias, tendrá las mimas atribuciones y desempeñará las funciones que se le otorguen en el reglamento, así como las demás que el superior le delegue. Señala el artículo 12:

“Artículo 12.—Titular de la Dirección General de Aduanas.

La Dirección General de Aduanas estará a cargo de un director general y de un subdirector. Este último sustituirá al primero durante sus ausencias; tendrá las mismas atribuciones y desempeñará las funciones que se le otorguen por reglamento, así como las demás que el superior le delegue. El nombramiento del director general corresponderá al titular del Ministerio de Hacienda.

El director general y el subdirector de Aduanas deberán tener, por lo menos, el grado académico de licenciatura universitaria con experiencia profesional en el área aduanera y/o de comercio exterior.

A esos funcionarios se les prohíbe:

1. Ejercer profesiones liberales fuera del cargo.

2. Desempeñar otro cargo público o prestar otros servicios a los sujetos sometidos a su autoridad. De esta prohibición se exceptúa el ejercicio de la docencia universitaria.

3. Intervenir en el trámite o la resolución de asuntos sometidos a su jurisdicción, en los que, directa o indirectamente, tengan interés personal o cuando los interesados sean sus parientes por línea directa o colateral hasta el cuarto grado, por consanguinidad o afinidad.

El director general de Aduanas podrá delegar, en los órganos que él designe, el inicio y la instrucción de los procedimientos en materia técnica y administrativa.

La delegación establecida en el párrafo anterior deberá seguir todos los procedimientos que dispone la Ley de Administración Pública.”

En igual sentido, el artículo 8 del Reglamento a la Ley General de Adunas, dispone las competencias del Subdirector General de Aduanas, entre las cuales se encuentras todas aquellas funciones que le delegue el Director. Indica dicho numeral:

“Artículo 8º-Competencia del Subdirector General. El Subdirector está subordinado al Director General y lo reemplazará en sus ausencias, con sus mismas atribuciones. Para que opere dicho reemplazo bastará la actuación del Subdirector. El Subdirector es el colaborador inmediato del Director en la planificación, organización, dirección y control del Servicio Nacional de Aduanas, así como en la formulación de sus políticas y directrices que orienten las decisiones y acciones hacia su logro.

El Subdirector desempeñará, temporal o permanentemente, las funciones y tareas que le delegue el Director.”

Así las cosas, es claro que el Director General de Adunas, puede delegar las competencias que le son propias en la persona que ocupe el puesto de Subdirector General de Aduanas, en el tanto estos órganos tienen igual naturaleza, y la ley le otorga la facultad de delegar las competencias que les son propias.

II. CONCLUSIONES.

De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. La Ley establece la posibilidad de que el superior delegue en el inferior competencias que le son propias.

2. De conformidad con lo que dispone el artículo 90 de la Ley General de la Administración Publica, la posibilidad de delegar competencias se encuentra limitada.

3. El Director General de Adunas, puede delegar las competencias que le son propias en la persona que ocupe el puesto de Subdirector General de Aduanas.

Atentamente;

Esteban Alvarado Quesada

Procurador

EAQ/gcc