Opinión Jurídica : 105 - del 21/08/2017
21 de agosto
2017
OJ-105-2017
Señora
Hannia M. Durán
Jefa de Área
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me
refiero a su oficio AL-19223-OFI-0078-2017,
mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo
técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Reformas del marco
legal para la simplificación y el fortalecimiento de la gestión pública”, que
se tramita bajo el expediente legislativo N.° 20.204.
Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es
una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo
que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración
Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la
importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.
Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a
esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos
del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al
Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial
o una institución autónoma).
I.
OBJETO DEL PROYECTO
DE LEY
El
proyecto de ley que se consulta propone la eliminación de varias normas
jurídicas, así como la reforma de numerosa normativa vigente y la creación de
normas nuevas con la intención de que se adapten a la realidad y tecnología
actual.
Según
se plantea, esta iniciativa de ley pretende contribuir con el fortalecimiento
de la gestión pública, dando a los jerarcas y a los demás funcionarios del
sector público la potestad gerencial necesaria en sus entidades para la toma de
decisiones, en procura de una mayor eficiencia de los recursos públicos.
Asimismo,
se pretende deslindar competencias entre los diferentes actores, promover la
simplificación de trámites y dedicar a la Contraloría General de la República a
su función de fiscalización a través de acciones preventivas y correctivas, sin
sustituir a la Administración activa.
II.
ANÁLISIS GENERAL DEL PROYECTO PLANTEADO
Si
se analiza la exposición de motivos del proyecto de ley, puede observarse que
ésta es muy general, a pesar de que las modificaciones y derogatorias que se
plantean en el proyecto son muy extensas y variadas.
Esa
imprecisión y vaguedad al momento de plantearse la exposición de motivos, hacen
que el proyecto de ley carezca de justificación técnica o que al menos, dicha
justificación no pueda desprenderse de la propuesta que se plantea, puesto que
no existe claridad sobre la intención de cada una de las derogatorias o
modificaciones planteadas.
De
ahí que para este órgano asesor sea técnicamente complejo referirse a la
razonabilidad y proporcionalidad de la reforma propuesta, cuando no existe una
justificación individualizada de cada uno de los apartados propuestos.
Cabe
cuestionarse si lo que se pretende mediante reformas parciales a diferentes leyes,
es cambiar el sistema de fiscalización general establecido en la Constitución
en manos de la Contraloría General de la República, o si únicamente se están
derogando normas para “depurar” el ordenamiento jurídico que han perdido
interés.
Preocupa
especialmente aquellas normas que pretenden eliminar competencias en materia de
refrendo y fiscalización de los fondos públicos, pues dichas atribuciones han
sido reconocidas por el Constituyente en manos de la Contraloría, y ninguna
derogatoria o reforma a la ley ordinaria podría interpretarse en menoscabo de
dicha competencia.
Vale
cuestionarse entonces si lo que pretende el legislador con esta reforma
significa o no un detrimento a las atribuciones constitucionales de la
Contraloría, aunque dado que no existe una justificación técnica para cada una
de las reformas y derogatorias planteadas, no podríamos llegar a tal
conclusión.
Como
se analizará además, el proyecto de ley consigna en muchos casos de manera
errónea, los nombres de las leyes que se están modificando o derogando, y en
otros casos pretende derogar normativa que carece de interés actual por
tratarse de empréstitos o contratos ya ejecutados.
De
ahí que se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados
valorar la viabilidad jurídica de este proyecto de ley.
Con
la intención de colaborar en la importante labor que realizan las señoras y
señores legisladores, procederemos a realizar un análisis del articulado sobre
el cual podemos referirnos.
III.
ANÁLISIS DEL ARTICULADO
1.
CAPITULO 1: DEROGATORIAS
A)
ARTÍCULO 1 DEL PROYECTO DE LEY
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NÚMERO DE LEY |
ARTÍCULO
QUE SE PRETENDE DEROGAR |
COMENTARIO |
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6747 Empréstito Municipalidad
San Carlos |
Artículo 4°La Municipalidad atenderá el servicio de la deuda con los ingresos que obtenga de las obras enunciadas,
con las rentas que pueda destinar para este efecto y con las subvenciones que
el Estado le destine. La Contraloría General de la República no aprobará el contrato de préstamo, hasta tanto no compruebe la
capacidad de pago de la Municipalidad, de acuerdo con el plan de ingresos
que ésta presente. Igualmente, supervisará la correcta utilización del
crédito, así como la adecuada atención de las obligaciones,
de conformidad con lo que dispone el artículo 107 del Código Municipal. |
Con
esta derogatoria se pretende eliminar el requisito de que la CGR deba
comprobar la capacidad de pago de la Municipalidad
para aprobar el préstamo y la fiscalización de la utilización del crédito. Según la potestad de
vigilancia y fiscalización de la Hacienda Pública derivada del artículo 183
de la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la
República la rectoría del control en materia de contratación administrativa,
por lo que genera dudas de constitucionalidad que se elimine el poder de
fiscalización en el otorgamiento de este crédito. Debe analizarse también si este crédito se
encuentra todavía en ejecución, dado que la ley fue emitida desde el año 1982,
con lo cual se presume que fue ya aprobado por la Contraloría. Si la intención es depurar el ordenamiento
jurídico debería eliminarse la totalidad de la ley y no únicamente este
artículo. |
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7059 Convenio entre
el gobierno de
los Estados Unidos
de América
y el Gobierno
de Costa
Rica para la
venta de productos agrícolas,
de 11 de
marzo de 1987. |
Se pretende derogar el artículo 4 inciso a) |
Este artículo no existe en la Ley, pues consta de
un único artículo. Además, al tratarse de un convenio internacional,
no puede ser modificado mediante ley ordinaria. |
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4429 Destina Munic Puntarenas ingresos muellaje
INCOFER |
Artículo 2º.- La Contraloría General de la
República no aprobará ningún presupuesto del Instituto, si no se contempla en
el presupuesto ordinario, la partida correspondiente para atender el pago a
la Municipalidad antedicha, a que se refiere al artículo anterior. |
Con esta derogatoria lo que se pretende es que
sea el INCOFER el que traslade a la Municipalidad los recursos que le
corresponden de las entradas por servicios de muellaje. Al eliminarse el
artículo 2°, la Contraloría no podrá impedir la aprobación del presupuesto
del Instituto si no contempla la partida correspondiente. Dado que no se afecta la competencia constitucional
de la Contraloría en materia presupuestaria, la derogatoria planteada es un
tema de oportunidad y conveniencia. |
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6700 Ley
de Presupuesto Nacional,
Fiscal y
por Programas para
el año 1982,
de 23 de diciembre
de 1981. |
Artículo 9º.- Apruébanse las siguientes
normas de carácter general, para regular la ejecución de los presupuestos
para 1982: (…) 132.- La Caja
Costarricense de Seguro Social podrá adquirir, por compra directa, los
fármacos necesarios, en cantidades adecuadas para cubrir sus necesidades en
casos de urgencia, por causas originadas fuera del control de la Institución
(rechazos de Control de Calidad, incumplimiento de las entregas, etc.). La
Contraloría General de la República deberá resolver, en un lapso no mayor de
setenta y dos horas, el trámite de compra. |
Con esta derogatoria pareciera que se pretende
eliminar el refrendo previo de la Contraloría. Al respecto, la Sala Constitucional ha reconocido como constitucional que la propia Contraloría
establezca condiciones razonables y proporcionadas para ejercer su
competencia, cuyo ejercicio realiza con absoluta independencia
funcional y administrativa. Por ello, es constitucionalmente posible que en
atención a la naturaleza, objeto y cuantía de la
contratación de que se trate, la Contraloría establezca condiciones
razonables y proporcionadas a la facultad de refrendo. Tratándose de medicamentos y dada la
necesidad de celeridad en este trámite, pareciera que la derogatoria
planteada sí pasa el tamiz constitucional, aunque ello debe ser determinado
en definitiva por la Sala Constitucional. |
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7817 Creación de la Casa Hogar de la Tía Tere |
ARTÍCULO 6.- Son deberes y atribuciones de la Junta directiva: d) Presentar a la Contraloría General de la República la liquidación de sus presupuestos, ordinario y extraordinarios. |
La Casa Hogar Tia Tere
es un ente público no estatal de acuerdo con la Ley 7817. Con esta
derogatoria se pretende excluir el control previo de la Contraloría sobre las
liquidaciones del presupuesto de esta entidad. Al respecto, el artículo 184 de la Constitución
establece que son deberes y atribuciones de la Contraloría: 1) Fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos
ordinarios y extraordinarios de la República; Ergo, la derogatoria planteada no puede excluir
el control previo de la Contraloría en materia de aprobación de presupuesto,
ni sus competencias de fiscalización en esta materia, la cual según lo
dispuesto en el numeral 4 de su Ley Orgánica es facultativa. |
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“Artículo
2°. Mientras el citado Matadero no esté operado directamente
por la Municipalidad de Cartago, no se aplicarán para el destace de ganado,
ni la tasa que fija la tarifa municipal de esa Corporación para la matanza, ni el sistema de
cobro del impuesto de destace establecido por la ley Nº 1823 de 22 de
noviembre de 1954 para el ganado adulto, sean ¢ 5.00 por cabeza de vacuno de los cuales
corresponden ¢ 4.00 a la Municipalidad y ¢ 1.00 a la Junta de Educación respectiva; ¢ 1.25 por cabeza
de ganado cerdoso, correspondiendo de esa suma ¢ 1.00 a la Municipalidad y ¢ 0.25 a la Junta de Educación. Las sumas a pagar por el servicio de destace en el
indicado Matadero durante ese lapso, serán fijadas de común acuerdo por la Contraloría
General de la República y la Municipalidad de Cartago, debiendo incluirse en las mismas los impuestos que la referida ley Nº 1823
fija para el ganado adulto a destazar; y de igual modo se establecerá el
sistema para el pago de tal servicio, impuesto mencionado y distribución de
éste” |
En este artículo debe valorarse si se desea
derogar su totalidad, o únicamente la participación de la Contraloría en
materia de fijación de montos por servicios de destace, lo cual es una
competencia municipal de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 inciso
d) del Código Municipal, por lo que la reforma es un tema de oportunidad y
conveniencia. |
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8118 Autorización para el pago de compensación indemnizatoria a obreros
artesanales que extraían oro del Parque Nacional Piedras Blancas y reforma al
artículo 11 de la Ley N° 7012, creación de un depósito libre comercial en el
área urbana de Golfito |
Artículo 3º-Autorízase a la Contraloría General de la República para
que tramite las modificaciones presupuestarias que la Junta de Desarrollo
Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas requiera para hacer
efectivo lo dispuesto en esta Ley. |
Este artículo fue tácitamente derogado por lo
dispuesto en el artículo 16 inciso i) de la Ley N° 9356, Ley Orgánica
de la Junta de Desarrollo Regional
de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas (JUDESUR),
del 24 de mayo del 2016, al conferir a la Junta Directiva de JUDESUR la
competencia para aprobar el presupuesto y sus modificaciones. Por
tanto, la norma planteada únicamente viene a realizar una derogatoria expresa
que crearía mayor seguridad jurídica. |
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7096 Préstamos con BID y FIV para Proyecto de Riego Arenal - Tempisque |
Artículo 17. El Poder Ejecutivo, mediante decreto deberá (sic) ser sometido
previamente a un estudio jurídico contable y a la aprobación de la
Contraloría General de la República, incorporará al Presupuesto Nacional, para su aprobación por la Asamblea
Legislativa, los ingresos y gastos contenidos en esta Ley que no hayan sido
contemplados en el proyecto de ley de presupuesto para cada año.” |
El legislador debe valorar si esta derogatoria
parcial es necesaria, tomando en consideración que el préstamo ya no se
encuentra en ejecución. Si la intención es depurar el ordenamiento
jurídico debería eliminarse la totalidad de la ley y no únicamente este
artículo. |
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7138
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ARTICULO 25.- El concepto de utilidad bruta
mencionado en el artículo 1º de la ley Nº 1152 del 13 de abril de 1950 y sus
reformas, se establecerá de conformidad con los principios contables
generalmente aceptados. La Contraloría General de la República, velará por la
correcta aplicación de esos principios. Con el trece por ciento (13%) que debe
deducirse de la utilidad de la utilidad bruta a que hace mención la citada
ley Nº 1152, en su artículo 1º, en lo sucesivo se deberán financiar aquellos
gastos administrativos que no afecten directamente la producción y la venta
de las loterías nacional y popular. |
El artículo 25 que se pretende derogar ya no
cuenta con interés en la actualidad, pues la Ley 1152 que menciona, fue
derogada expresamente por Ley 8718 del 17 de febrero de 2009. Dado ello, la derogatoria propuesta sirve para
depurar el ordenamiento jurídico, aunque debe aclararse que de ninguna manera
puede entenderse que supone la renuncia de la Contraloría de sus competencias
constitucionales en materia de fiscalización los fondos públicos. |
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7782 30/04/1998 Municipalidad
de Pérez Zeledón Permuta Terreno con Particular |
Autorízase a la Municipalidad de Pérez Zeledón para permutar la finca de su
propiedad, inscrita en el tomo 1920, folio 193, asiento B) No. 186430,
ubicada en el distrito 8º, cantón XIX de la provincia de San José, por la
finca inscrita en folio real matrícula No. 375783-000, ubicada en el distrito
8º, cantón XIX de la provincia de San José y perteneciente al señor José Ramón Valverde Chaves, cédula de
identidad No. 1-324-740. La permuta se efectuará previo avalúo de la Dirección General de la
Tributación Directa, con la supervisión de la Contraloría General de la
República. |
No se evidencia el interés de esta derogatoria,
toda vez que la permuta ya fue realizada desde que entró en vigencia la ley
en 1998. Si la intención es depurar el ordenamiento
jurídico debería eliminarse la totalidad de la ley y no únicamente este
artículo. |
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6856 Empréstito Municipalidad Montes Oro para Cañería |
Artículo 3. La Municipalidad atenderá la deuda con los ingresos provenientes de las tarifas, con las
rentas que pueda destinar para ese efecto y con las subvenciones que el Estado le destine. La Contraloría General de la República supervisará la correcta utilización del crédito, así como la
adecuada atención de las obligaciones, de conformidad con lo que dispone el artículo 107 del Código Municipal. |
Según la potestad de
vigilancia y fiscalización de la Hacienda Pública derivada del artículo 183 de
la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la
República la rectoría del control en materia de contratación administrativa,
por lo que genera dudas de constitucionalidad que se elimine el poder de
fiscalización en el otorgamiento de este crédito. Debe revisarse también si se
encuentra vigente o no. |
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6840 11/01/1983 Aval Municipalidad Santa Bárbara para Cañería y Tanques Agua |
Artículo 4°- La Contraloría General de la
República vigilará el estricto cumplimiento de lo dispuesto en esta ley. |
Esta ley nació desde el año 1983 para autorizar un empréstito
destinado a financiar la construcción de una nueva cañería y de tanques de
captación de agua potable en el distrito primero del cantón de Santa Bárbara
de Heredia. Dado ello, debe revisarse si la derogatoria tiene interés o no dada la
ejecución de la obra. Si la intención es depurar el ordenamiento
jurídico debería eliminarse la totalidad de la ley y no únicamente este
artículo. En todo caso, de ninguna manera puede entenderse que esta
derogatoria supone la renuncia de la Contraloría de sus competencias
constitucionales en materia de fiscalización de los fondos públicos, pues
sería inconstitucional, por lo que debe cuestionarse su viabilidad. |
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7303
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ARTICULO 2.-
La Contraloría General de la República velará por la correcta utilización de
los fondos contemplados en esta Ley. |
Esta ley fue creada para autorizar a la JPS a girar
por una sola vez la suma de 70 millones de colones a dos orquestas y al
Ministerio de Cultura. Dada la que donación ya se realizó, no se encuentra
interés actual en la reforma. Si la intención es depurar el ordenamiento
jurídico debería eliminarse la totalidad de la ley y no únicamente este
artículo. En todo caso, la eliminación de la Contraloría de
sus potestades de fiscalización, resulta inconstitucional. |
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7471 Ley de Disolución del Banco Anglo Costarricense |
ARTICULO 9.- Pago
de obligaciones pendientes. El Banco Central de Costa Rica asumirá, en forma inmediata, a título
de préstamo y con cargo a los resultados de la liquidación, el pago de todas
las obligaciones pendientes del Banco Anglo Costarricense, enespecial las derivadas de los derechos laborales de sus
servidores, excepto el pago de las pensiones otorgadas y vigentes con cargo
al presupuesto propio de la entidad disuelta. El Estado deberá asumir estas
obligaciones en los mismos términos y las condiciones que sean concedidas y
sin modificar, en ninguna forma, los derechos de los beneficiarios. Finalizado el proceso de liquidación, de existir un saldo insoluto de
las obligaciones del Banco Anglo con el Banco Central de Costa Rica, este lo
documentará y la Contraloría General de la República lo certificará, como una
obligación a cargo del Estado, que será cancelada conforme a lo que se
disponga en el Presupuesto ordinario o extraordinario de la República. |
Al eliminarse este artículo se pretende eliminar
la potestad certificadora de la Contraloría. Sin embargo, debe tomarse en
consideración que la liquidación del extinto Banco Anglo ya feneció, por lo
que la reforma carece de interés. Si la intención es depurar el ordenamiento
jurídico debería eliminarse la totalidad de la ley y no únicamente este
artículo. |
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7683 Convenios con Instituto Crédito de España, Banco Bilbao Vizcaya y CCSS |
ARTÍCULO 8.- Refrendo de contratos Corresponderá a la Contraloría General de la
República refrendar los contratos comerciales que la Caja Costarricense de
Seguro Social suscriba con los suplidores españoles, para ejecutar el
programa que se financia con los recursos de los préstamos aprobados en esta
ley. Además, se autoriza a la Caja para abrir,
en el Banco Central de Costa Rica, dos cuentas bancarias, una en moneda de
los Estados Unidos de América y otra en colones costarricenses, en las cuales
serán acreditados los recursos provenientes de los préstamos aprobados en la
presente ley. |
La eliminación del refrendo para todos los casos
y sin considerar montos de contratación, resulta violatorio de lo dispuesto
en el numeral 184 de la Constitución. La Sala Constitucional ha aceptado que es
constitucionalmente posible que en atención a la naturaleza, objeto y cuantía de la contratación de que se trate, la
Contraloría establezca condiciones razonables y proporcionadas a la facultad
de refrendo. Sin embargo, la exclusión general de su
competencia presenta dudas de constitucionalidad. |
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7062 Aprueba Contrato Préstamo entre la República de Costa Rica y el Banco
Interamericano de Desarrollo, para financiar el Proyecto Agroindustrial de
Coto Sur |
Artículo 3°—El Poder Ejecutivo deberá enviar un presupuesto extraordinario
a la Asamblea Legislativa, para incorporar los recursos provenientes de esta
ley al Presupuesto Nacional, así como efectuar y crear los programas y subpartidas de gastos necesarios. Se autorizan traslados entre las subpartidas
que se requieran para la ejecución de los convenios de préstamo y sus
modificaciones. Para esto, las instituciones y ministerios involucrados
deberán solicitar la autorización correspondiente de la Contraloría General
de la República, la cual velará por el estricto cumplimiento de las
diferentes etapas del proyecto hasta su total conclusión. |
Se desconoce la intención de esta derogatoria,
sin embargo debe revisarse si el préstamo sigue en ejecución, pues de lo
contrario la propuesta carece de interés. Si la intención es depurar el ordenamiento
jurídico debería eliminarse la totalidad de la ley y no únicamente este
artículo. De igual forma, debe señalarse que la eliminación
de competencias de la Contraloría en materia de fiscalización de fondos
públicos resulta inconstitucional. |
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7060 Préstamo BID Programa de Desarrollo Ganadero y Sanidad Animal PROGASA(
PROGASA) |
Artículo
4°—Autorízase a la Tesorería Nacional para que
regule los desembolsos y la utilización de los recursos del Préstamo, de los
fondos del BID y del de la contrapartida, mediante los siguientes
procedimientos : 1. El
BID hará el anticipo de fondos solicitados por la Unidad Ejecutora del
PROGASA (diez por ciento según el Préstamo), del cual enviará copia a la
Tesorería. 2. Los
recursos del anticipo se depositarán en un cuenta especial de la Tesorería
Nacional .que se denominará “Fondo Revolutivo del
Programa de Desarrollo Ganadero y de Sanidad Animal (PROGASA)”. 3. La
Tesorería Nacional transferirá el anticipo, o parte de éste, a la Unidad
Ejecutora del PROGASA, mediante una cuenta bancaria especial que abrirá para
tal efecto, que será registrada a nombre de dicha Unidad y ejecutada por
ella. 4. La
Unidad Ejecutora realizará gastos y pagos contra la cuenta bancaria
mencionada, y presentará la información que se considere necesaria, a juicio
de la Contraloría General de la República y del Ministerio de Hacienda. Para
tal efecto, se autoriza al Ministerio de Hacienda a fin de que incorpore los
recursos del Préstamo al Ministerio de Agricultura y Ganadería, por medio de
una transferencia de presupuesto. Una vez hecha esta incorporación, tales
recursos no podrán ser transferidos de nuevo a otros fines ajenos al PROGASA.
El posible cambio de partidas del mismo pro-grama no podrá ser efectuado por
el Poder Ejecutivo si no es con la aprobación previa y expresa de la Junta
Administrativa, así como también de la Contraloría General de la República,
la que velará por el control del programa hasta su total tramitación,
conforme con las atribuciones que la ley le otorga. Facultase
al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio de Agricultura y
Ganadería, dicte todas aquellas medidas complementarias de carácter técnico y
administrativo que coadyuven a la ejecución del programa. |
Este programa ya se ejecutó por lo que no
se comprende el interés de derogar un único artículo. La derogatoria carece
de interés. Si la intención es depurar el ordenamiento
jurídico debería eliminarse la totalidad de la ley y no únicamente este
artículo. En todo caso, debe valorarse si la intención es
derogar la totalidad del artículo o solamente la competencia de la
Contraloría en esta materia. |
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6955 Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público |
“Artículo 55. Se autoriza a la Corporación Costarricense de Desarrollo, S. A., para que pueda vender las acciones de sus empresas, previo
acuerdo, en cada caso, del Consejo de Gobierno, en la forma y condiciones que
el mismo establezca, para lo cual se ajustará a las estipulaciones
siguientes: (…) b) La Contraloría General de la República rendirá
a la Asamblea Legislativa un informe
sobre la venta de cada empresa, a más tardar treinta días después de
realizada la misma.(…)” |
Su aprobación es de libre valoración del
legislador, pues no se trata del ejercicio de una competencia constitucional.
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8299 Ley de Restructuración de la Deuda Pública |
Artículo 2º—Autorízase a las instituciones
públicas, y los órganos públicos para que condonen una parte o la totalidad sus
inversiones en títulos valores emitidos por el Ministerio de Hacienda hasta
por el monto que recomiende la Comisión que se crea en el artículo 4 de la
presente ley. De la aplicación de este artículo se exceptúa el Instituto Nacional de
Aprendizaje, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67 de la
Constitución Política; asimismo, se exceptúa a los siguientes intermediarios
financieros que operan con recursos de terceros: a) La Caja Costarricense de Seguro Social. b) Los bancos del Estado. c) El Instituto Nacional de Seguros. d) Los entes que administren los fondos de pensiones y los
provenientes de la Ley de Protección al Trabajador, N° 7983, de 16 de febrero
de 2000. En un plazo máximo de
noventa días naturales a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, la
Contraloría General de la República condonará los títulos correspondientes a
inversiones en valores emitidos por el Ministerio de Hacienda. (Ver fe de erratas en La Gaceta N° 180 de 19 de setiembre del
2002) |
El legislador debe valorar si la derogatoria que
se plantea debe ser sobre todo el artículo, o únicamente sobre la competencia
de la Contraloría descrita en el párrafo final. |
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6660 Redistribuye Impuesto Exportación Cajas o Envases Banano |
Artículo 3° - De los recursos provenientes de la distribución que se
establece en esta ley, las municipalidades podrán emplear hasta un cincuenta
por ciento en reajustar los salarios de sus servidores, con base en los
compromisos legales adquiridos. El restante cincuenta por ciento y cualquier
otro remanente que existiere después de efectuado el aumento salarial,
únicamente podrá ser empleado por las municipalidades en la realización de
obras de infraestructura, principalmente para el impulso de programas de
desarrollo vial, y en la construcción y mejoramiento de obras públicas en
general. En ningún caso estos recursos podrán
utilizarse para crear nuevas plazas. La suma que se utilice para el aumento de
salarios, durante el año 1982, será la que se siga incorporando a los futuros
presupuestos de estas municipalidades, sin que pueda excederse de esta suma,
con el propósito de que en los años siguientes se cuente con los recursos
necesarios para atender la obligación del aumento salarial. La Contraloría General de la República
fiscalizará el uso de estos fondos, según lo dispuesto en esta ley." (Así reformado por el artículo 1° de la ley
N° 6775 del 3 de julio de 1982) |
Esta ley se refiere a los recursos que percibe directamente el Estado,
por concepto del impuesto establecido en la ley número 5515 del 16 de abril
de 1974. Por
lo anterior, debe revisarse si en la actualidad se continúa percibiendo este
impuesto para determinar el interés actual de la reforma que se plantea. De
igual forma, debe analizarse si se desea eliminar la totalidad de la norma o
únicamente la competencia de la Contraloría dispuesta en el último párrafo. |
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4286 Nombramiento Comisiones de
Festejos Populares |
Transitorio.-En el término
de dos meses, la Contraloría General de la República comunicará a la
administración y a la auditoría de las municipalidades, así como a los
concejos municipales de distrito el Manual de operaciones para las comisiones
de festejos populares, a fin de que cada vez que se nombren los miembros de
esas comisiones les sea comunicado oportunamente por la auditoría. En caso de
que no exista esa unidad, la comunicación la realizará la contaduría
municipal. (Así adicionado por el artículo 2° punto
"i" de la Ley N° 8494 del 30 de marzo de 2006) |
La aprobación de la derogatoria planteada es un
tema de oportunidad y conveniencia. |
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7171 Crea Timbre Educativo destinando parte ingreso a Timbre Rehabilitación |
ARTICULO 4.- La
Contraloría General de la República fiscalizará el cumplimiento de esta ley. |
Esta ley regula lo relativo a los fondos
recaudados por el “Timbre Educativo”. La derogatoria planteada no puede significar de
ninguna manera que la Contraloría está renunciando a sus competencias
constitucionales de fiscalización en materia de fondos públicos, por lo que
debe valorarse la oportunidad y conveniencia de la propuesta, tomando en
cuenta que lo que se deroga es precisamente su fiscalización en esta materia.
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4895 Crea la Corporación Bananera Nacional (CORBANA) |
Artículo 21.- La Contraloría General de la República realizará un auditoraje anual de la Sociedad e informará del mismo a la
Asamblea Legislativa, haciendo las recomendaciones que crea oportunas en
cuanto al manejo de los fondos del sector público. |
CORBANA es un ente público no estatal sujeto a la
fiscalización facultativa de la Contraloría General de la República (artículo
4 de su Ley Orgánica). Por tanto, esta derogatoria no podría suponer la
modificación de esa competencia legal ni del ejercicio de los poderes de
fiscalización que constitucionalmente se le han encomendado. |
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B)
ARTÍCULO
2 DEL PROYECTO
El
artículo 2 del proyecto de ley pretende derogar los artículos 0007a, 0007c, de
la Ley 4880 del 2 de noviembre de 1971 (Traspasa propiedad a
Junta Educación de Puntarenas). Sin
embargo, dichos artículos no existen por lo que debe aclararse cuáles son las
normas que se pretenden derogar.
C)
ARTÍCULO 3
Este
artículo pretende derogar los artículos 7.A.1, 7.A.3, 7.A.6 inciso b), 7.A.7,
33 Y 34 de la Ley 7952 del 7 de diciembre de 1999.
Sobre
el particular debemos señalar que en el artículo 7° de dicha Ley, se establece
que las regulaciones “Tendrán vigencia, exclusivamente, durante el ejercicio económico del
año 2000”, con lo cual las derogatorias planteadas relativas a los incisos
del artículo 7 carecen de interés actual.
En
cuanto a los artículos 33 y 34, debe señalarse que estos no existen en la ley,
por lo que se presume que se trata de los apartados 33 y 34 del artículo 7°,
que establecen la obligación de la Contraloría de “ejercer un control estricto sobre el uso de los
fondos autorizados en el Presupuesto Nacional, otorgados por medio de
transferencias giradas a entidades y organismos públicos o privados.” Asimismo su obligación de fiscalizar “Las partidas específicas, incluso durante
su ejecución efectiva”.
Dicha derogatoria además de carecer de interés actual como se indicó,
presenta dudas de constitucionalidad pues está derogando competencias de
fiscalización en materia de fondos públicos.
D)
ARTÍCULO 4
En el artículo 4 del proyecto se pretenden derogar los artículos 31 y 34
de la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura N°7384
del 16 de marzo de 1994, que establecen:.
“ARTICULO 31.- El Instituto
contará con una unidad de Auditoría Interna. Esta funcionará bajo dirección
inmediata y la responsabilidad de un Auditor, quien deberá ser contador público
autorizado.
El Auditor será nombrado por la Junta Directiva, mediante el voto favorable de
no menos de cinco de sus miembros; durará en su cargo seis años y podrá ser
reelegido. Por su actuación, será responsable ante la Junta Directiva. Para su
remoción, se requerirá del mismo número de votos necesarios para su
nombramiento, de conformidad con lo establecido por la Contraloría General de
la República.”
“ARTICULO 34.- La Unidad de Auditoría Interna es una parte integral y vital del
sistema de control interno de la Institución. Su función será la comprobación
permanente del cumplimiento, la suficiencia y la validez de dicho sistema; es
decir, evaluar, en forma oportuna, independiente y posterior, las operaciones
contables, administrativas y de otra naturaleza dentro de la organización; ello
constituye la base para prestar un servicio constructivo y de proyección a la
Administración, un control que mida y valorice la eficiencia y la eficacia de
los planes y controles establecidos por la Administración.
De existir divergencias de criterio entre la Administración y la Auditoría
Interna, corresponderá a la Contraloría General de la República, a solicitud de
las partes interesadas, dilucidar tales divergencias.”
Al
derogarse estas normas debe valorarse que no se está derogando lo dispuesto en
la Ley de Control Interno y en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República en cuanto a la existencia de los auditores internos. Sin embargo,
debe tomarse en consideración que de eliminarse la totalidad del artículo 31 se
está dejando sin efecto también la forma de elección del Auditor a lo interno
del Instituto.
De ahí
que deba valorarse si la intención es esa, o únicamente eliminar las competencias
de la Contraloría para dirimir divergencias.
E)
ARTÍCULO 5
La propuesta pretende derogar los artículos 3 y 5 de la Ley
6905 del 03 de noviembre de 1983 (Aval Municipalidad Pérez
Zeledón Asfaltado Vías Urbanas). Dichos artículos señalan:
“Artículo 3°-Para la
amortización del respectivo préstamo, la Municipalidad deberá cobrar a los
beneficiarios directos de su aplicación, una contribución especial conforme con
lo dispuesto en el artículo 90 del Código Municipal.
La Contraloría General de
la República no aprobará el o los presupuestos ordinarios de la Municipalidad
de Pérez Zeledón, si ésta no incluye las partidas necesarias a efecto de
cancelar el empréstito que por esta ley se autoriza avalar.
Artículo
5°- La Contraloría General de la República vigilará el estricto cumplimiento de
lo dispuesto en esta ley.”
La
citada ley pretende autoriza al Poder
Ejecutivo para que otorgue un aval a nombre del Estado, por medio del
Ministerio de Hacienda, en favor de la Municipalidad de Pérez Zeledón, para
financiar el mejoramiento y asfaltado de las vías urbanas que queden frente a
propiedades privadas de la ciudad de San Isidro de El General y del distrito
Daniel Flores.
Dado ello, debe determinarse si las obras fueron o no
realizadas para analizar si la derogatoria propuesta tiene interés actual. Si
el préstamo ya se canceló, la derogatoria propuesta carece de interés.
Por otro lado, si lo que se pretende es depurar el
ordenamiento jurídico debe anularse la totalidad de la ley y no sólo los
artículos propuestos, lo cuales en todo caso describen atribuciones de
fiscalización que se encuentran dentro de las competencias constitucionales de
la Contraloría.
F)
ARTÍCULO
6
Este artículo propone la derogatoria de la Ley 8525 del 20 de junio de
2006, Autorización al Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal para que done quince millones de colones a la Municipalidad de Turrubares.
Debemos
aclarar en primer lugar que el año de la Ley es 2006 y no 2016 como se
consigna.
En
cuanto al fondo, debemos señalar que el fin de la norma ya se cumplió, por lo
que la derogatoria de esta ley tendría como único objeto depurar el
ordenamiento jurídico al carecer de interés actual.
G) ARTÍCULO 7
Este
artículo pretende derogar la competencia de la Contraloría en materia de
solución de conflictos financieros. Específicamente lo dispuesto en el numeral
37 inciso 2) de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que
establece:
“Artículo 37.- Otras
potestades y facultades. La Contraloría General de la República tendrá, además
de las anteriores, las siguientes facultades y potestades:
(…)
2.- Solución de
conflictos financieros: dirimir, agotando la vía administrativa, los conflictos
financieros, surgidos entre los sujetos pasivos, con motivo de la aplicación de
normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización, cuando la ley
no le atribuya esa competencia específica a otro órgano o ente.
(…)”
Dicha competencia es de rango legal, motivo por el cual resulta una
valoración de oportunidad y conveniencia
su aprobación.
2.
CAPÍTULO II: REFORMAS
A continuación se hará un cuando comparativo entre las normas vigentes y
las reformas planteadas en el capítulo II del proyecto de ley, con un breve
comentario para cada una de ellas.
A)
ARTÍCULO 8 (Reforma al artículo 17 de la Ley 8725)
|
Artículo vigente |
Reforma propuesta |
|
ARTÍCULO 17.- Administración, operación y
mantenimiento de las obras de alcantarillado De conformidad con lo dispuesto en la Ley N.º 2726, de 14 de abril de 1961, y sus reformas, y el
convenio que deberá suscribir con el Ministerio de Hacienda, el Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) deberá administrar,
operar, mantener, fiscalizar y rendir cuentas de la totalidad de la
infraestructura a la Contraloría General de la República, y los equipos
relacionados con el componente de alcantarillado sanitario incorporado en el
Proyecto que se aprueba en esta Ley. |
“Artículo 17.Administración, operación y
mantenimiento de las obras de alcantarillado. De conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº
2726, de 14 de abril de 1961, y sus reformas, y el convenio que deberá suscribir con el Ministerio de Hacienda,
el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) deberá
administrar, operar, mantener, fiscalizar y rendir cuentas de la totalidad de
la infraestructura y los equipos relacionados con el componente de alcantarillado
sanitario incorporado en el Proyecto que se aprueba en esta Ley. La
Contraloría General de la República tendrá acceso a dicha información en el
momento que lo requiera para ejercer las labores de la fiscalización de la
Hacienda Pública”. |
El artículo da acceso a la Contraloría de la información necesaria para
hacer sus fiscalizaciones, lo cual es acorde con su competencia constitucional.
B)
ARTÍCULO 9 (Reforma al artículo7 de la Ley 7296 Préstamo BID Suministro Agua Potable
e Infraestructura Sanitaria Limón)
|
Artículo vigente |
Reforma propuesta |
|
ARTíCULO 7.- Con fondos provenientes del préstamo No. 469-OC/CR suscrito entre el
Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), se llevaron a cabo las obras de la Segunda Etapa del Alcantarillado
Sanitario Metropolitano, correspondiendo dichas obras a la empresa Etesco Sociedad Anónima, quien en la ejecución de la
misma se considera lesionada en sus intereses, interponiendo por ello un
proceso judicial ante el Juzgado Segundo de lo Contencioso Administrativo y
Civil de Hacienda; por lo que a efecto de finiquitar dicho litigio, se
autoriza al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para que
proceda a transar extrajudicialmente con la empresa Etesco
S.A. por la suma de setecientos once mil novecientos sesenta y cuatro dólares
con noventa y siete centavos ($711.964.97) sometiendo dicha transacción a la aprobación de la Contraloría
General de la República. |
“Artículo 7. Con fondos provenientes del préstamo
No. 469OC/ CR suscrito entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el
Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), se llevaron a cabo las obras de la Segunda Etapa del Alcantarillado
Sanitario Metropolitano, correspondiendo dichas obras a la empresa Etesco Sociedad Anónima, quien en la ejecución de la
misma se considere lesionada en sus intereses,
interponiendo por ello un proceso judicial ante el Juzgado Segundo de lo
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda; por lo que a efecto de
finiquitar dicho litigio, se autoriza al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados para que proceda a transar extrajudicialmente con la empresa Etesco S.A. por la suma de setecientos once mil novecientos
sesenta y cuatro dólares con noventa y siete centavos ($711.964.97)”. |
La reforma propuesta pretende eliminar la aprobación previa de la
Contraloría General de la República de una transacción extrajudicial entre el AyA y la empresa Etesco.
Dado que la Ley fue aprobada desde el año 1992 y que se trata de una
autorización para que se transe por una única vez, debe revisarse si la
transacción ya fue realizada, en cuyo caso la reforma planteada carecería de
interés actual.
C)
ARTÍCULO 10 (Reforma al artículo 7° de la Ley 9167)
|
Artículo vigente |
Reforma propuesta |
|
ARTÍCULO
7.- Rendición de informe El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
deberá remitir un informe semestral a la Contraloría General de la República,
un informe de ejecución financiera y técnica del proyecto. |
“Artículo 7.Rendición de cuentas El Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados deberá publicar semestralmente en sitios de acceso al público en general,
información relacionada con la ejecución financiera y técnica del proyecto. La Contraloría General tendrá acceso a dicha información cuando así
lo requiera para el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales
en la vigilancia de la Hacienda Pública.”. |
Esta ley aprueba la garantía estatal otorgada
mediante Contrato de Garantía Estatal entre el Gobierno de Costa Rica y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), al Contrato de Préstamo N.º
2493/OC-CR, suscrito entre el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados (AyA) y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), el 26 de setiembre del 2012, en San José, Costa Rica, por un
monto hasta de setenta y tres millones de dólares de los Estados Unidos de América
(US$73.000.000) para financiar el Programa de Agua Potable y Saneamiento. Dado
lo anterior, debe revisarse si el préstamo continúa en ejecución, para
determinar si la reforma mantiene interés actual.
En cuanto al fondo, el artículo da acceso a la Contraloría de la
información necesaria para hacer sus fiscalizaciones, lo cual es acorde con su
competencia constitucional y legal.
D)
ARTÍCULO 11 (Reforma al artículo 8 de la Ley 9218)
|
Artículo vigente |
Reforma propuesta |
|
ARTÍCULO 8.- Informe de evaluación De conformidad con lo establecido en la cláusula 4.04 de contrato, el
Estado costarricense deberá remitir copia del informe de evaluación ex post
sobre los resultados del Proyecto, a la Contraloría General de la República
y a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y del Gasto
Públicos de la Asamblea Legislativa, esto con la finalidad de ejercer una
adecuada vigilancia de los recursos utilizados en relación con el fin mismo
del préstamo. Para efectos de esta ley, los recursos provenientes de este préstamo
se considerarán fondos públicos. |
Artículo 8. Información sobre la evaluación del
proyecto De conformidad con lo establecido en la cláusula
4.04 de contrato, el Estado costarricense deberá remitir copia del informe de
evaluación ex post sobre los resultados del Proyecto, a la Comisión
Permanente Especial para el Control del Ingreso y del Gasto Públicos de la
Asamblea Legislativa. El Ministerio de Ciencia, Tecnología y
Telecomunicaciones deberá publicar en sitios de acceso público la información
relacionada con la evaluación
ex post sobre los resultados del Proyecto. Los mecanismos de control antes dispuestos serán
con la finalidad de ejercer una adecuada vigilancia de
los recursos utilizados en relación con el fin mismo del préstamo. Para efectos de esta ley, los recursos
provenientes de este préstamo se considerarán fondos públicos.” |
Este artículo elimina la obligación del Estado de remitir el informe de
evaluación sobre el proyecto a la Contraloría General de la República. Sin
embargo, no puede entenderse como la eliminación de la competencia
constitucional de la Contraloría en materia de fiscalización de los fondos
públicos.
E)
ARTÍCULOS 12, 13, 14 Y 15
Estos artículos pretenden eliminar la obligación de varios órganos y
entes públicos de solicitar autorización previa de la Contraloría para aprobar
empréstitos. No se desprende del proyecto de ley la justificación de estas
reformas, pero ellas en todo caso no pueden entenderse en perjuicio de las
competencias de la Contraloría en materia de fiscalización de los fondos
públicos y refrendo, en los términos dispuestos en el numeral 184 de la
Constitución.
Adicionalmente,
en relación con el control previo, debe atenerse el legislador a la norma
establecida en el artículo 20 de la Ley de la CGR, el cual indica, la
obligación de contar con la aprobación previa de la CGR para ciertos contratos,
que sean determinados vía reglamento por esa autoridad, artículo que no se
reforma ni se deroga con esta propuesta.
F)
ARTÍCULOS 16 a 40 del proyecto de ley
Estos artículos pretenden derogar una serie de normas de diferentes
ordenamientos que establecen atribuciones de aprobación en manos de la
Contraloría General de la República, lo cual atendiendo a la exposición de
motivos, pretende que dicho órgano constitucional no realice funciones de
Administración activa.
Si bien las derogatorias propuestas se enmarcan dentro del ámbito de
discrecionalidad del legislador, debe advertirse que las mismas no pueden
significar una eliminación del sistema de fiscalización general establecido en
la Constitución. Ergo, la Contraloría debe mantener sus funciones previas en
materia de refrendo, presupuestos públicos y sus atribuciones de fiscalización
en materia de Hacienda Pública.
Cualquier norma de naturaleza infra constitucional que pretenda la
derogatoria de esas competencias esenciales de la Contraloría, presenta dudas
de constitucionalidad, que en definitiva deben ser analizadas por la Sala
Constitucional.
Asimismo, debemos indicar que en cuanto dichos artículos obligan a las
instituciones a mantener informes de gestión en sitios de acceso público, la
reforma apunta a garantizar el principio de transparencia y rendición de
cuentas, que son de rango constitucional.
G)
ARTÍCULO 41
En este artículo se propone la reforma de 50 leyes de diferentes
ordenamientos jurídicos.
La intención de esta reforma no queda explicada en la exposición de motivos
del proyecto de ley, por lo que estamos imposibilitados para pronunciarnos
sobre su pertinencia y sus alcances.
No obstante lo anterior, debemos insistir que las modificaciones
pretendidas no pueden significar la
eliminación de las competencias constitucionales de la Contraloría en materia
de refrendo, presupuestos públicos y fiscalización en materia de Hacienda
Pública, por lo que debe valorarse la pertinencia de estas normas a la luz de
los principios establecidos en los numerales 181 y siguientes constitucionales,
así como la jurisprudencia de la Sala Constitucional en esta materia.
Tampoco podrían eliminarse con el presente proyecto de ley las
atribuciones otorgadas a la Contraloría en su Ley Orgánica, ni en la Ley de
Control Interno. Por tanto, cualquier derogatoria legal que se pretenda en ese
sentido debe ser expresa.
En cuanto al inciso 35) de este artículo debe señalarse que se consignó
erróneamente el artículo 5 de la Ley 8690, y en cuanto al inciso 32) existe un
error material al incluirse el inciso h) de la Ley 8634, pues éste no existe.
Finalmente, debe señalarse que las reformas planteadas deben realizarse
sobre las leyes actualizadas y no sobre sus reformas.
IV.
CONCLUSIÓN
De lo anterior podemos concluir que la aprobación o no del proyecto es
un tema de discrecionalidad legislativa, sin embargo, se recomienda de manera
respetuosa a las señoras y señores diputados, valorar las recomendaciones aquí
realizadas en los temas de constitucionalidad y de técnica legislativa.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
OJ-105-2017
REFORMA INTEGRAL A LAS COMPETENCIAS DE LA CGR EN DIFERENTES LEYES
La Señora Hannia
M. Durán, Jefa de Área de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de este órgano superior
consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Reformas del
marco legal para la simplificación y el fortalecimiento de la gestión pública”,
que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 20.204.
Mediante opinión jurídica OJ-105-2017 del
21 de agosto 2017, suscrita por
Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se concluyó que la aprobación o no del
proyecto es un tema de discrecionalidad legislativa, sin embargo, se recomienda
de manera respetuosa a las señoras y señores diputados, valorar las recomendaciones
aquí realizadas en los temas de constitucionalidad y de técnica legislativa.