Opinión Jurídica : 095 - del 26/07/2017

26 de julio del 2017

OJ-095-2017

Licenciada

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Ciencia, Tecnología y Educación

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a oficio número CTE-349-2017 del 19 de junio de 2017, mediante el cual, solicita criterio respecto a proyecto de ley denominado “Ley de Creación del Sistema Nacional de Formación y Educación Técnica Profesional", el cual, se tramita en expediente legislativo número 20.080.

I.- SOBRE LA NATURALEZA DEL CRITERIO QUE SE EMITE

De previo a rendir el análisis peticionado, valga aclarar que este no constituye dictamen vinculante, por cuanto, lo cuestionado no refiere a actividad de carácter administrativo desplegada por la Asamblea Legislativa, por el contrario, se relaciona con la función que le endilga la Constitución Política -emisión de leyes-.

En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, la naturaleza del órgano consultante y la materia sometida a nuestro conocimiento, lo vertido se circunscribe a opinión jurídica y se emite como colaboración institucional en la difícil labor de legislar.

Para efectos de la consulta, el proyecto se analiza y se comentan, únicamente aquellos artículos o contenidos que lo requieren.

Aunado a lo anterior y como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”.

II.- SOBRE LA PROPUESTA SOMETIDA A CRITERIO DE ESTE ÓRGANO TÉCNICO ASESOR

El diputado promovente del proyecto que nos ocupa, en la exposición de motivos indicó lo siguiente:

“...Esta iniciativa tiene por objeto crear el Sistema Nacional de Formación y Educación Técnica Profesional, en adelante denominado Sinafotep, con el fin de articular los lineamientos que deben regir para la formación y educación técnica profesional.

“…Que la educación les permita a las y los jóvenes aprovechar las oportunidades de empleo y de desarrollo empresarial, mediante un conjunto de actitudes, competencias y destrezas que los habiliten y les faciliten su inserción en el mundo laboral, un aprendizaje a lo largo de la vida y un desarrollo como personas plenas y dignas, figuran entre las aspiraciones nacionales propuestas por el Informe Estado de la Educación. (Educación técnica y formación profesional en Costa Rica: Avances y desafíos. Estado de la Nación, 2012). …

busca que nuestro país cuente con un marco normativo que articule entre las diversas instancias que forman y capacitan a estudiantes en áreas técnicas y profesionales, que logre implementar y darle seguimiento a un marco de cualificación que sea la línea de ruta para que las empresas empleadoras o instituciones empleadores cuenten con personal más cualificado...”

El proyecto está compuesto por 14 numerales que propugnan por instaurar un método que garantice, no solo, la existencia del sistema técnico- educativo, sino además, logre generar oportunidades de empleo a las personas que optan por especializarse en un área de tal naturaleza.

Tal circunstancia dice de la conformidad del proyecto con nuestra Carta Fundamental, puntualmente, con los ordinales 77, 78 y 79, resultando de relevancia para el presente asunto el segundo, que en lo conducente dispone:

“ARTÍCULO 78.- La educación preescolar, general básica y diversificada son obligatorias y, en el sistema público, gratuitas y costeadas por la Nación.

En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 84 y 85 de esta Constitución.

El Estado facilitará el acceso tecnológico a todos los niveles de la educación, así como la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos pecuniarios. La adjudicación de las becas y los auxilios estará a cargo del Ministerio del ramo, por medio del organismo que determine la ley.”

Como claramente se sigue de la norma transcrita, la educación es un derecho fundamental que detenta absoluta relevancia para un Estado, Social, Democrático y de Derecho como el que tenemos y por ende, impone deberes a la Administración Pública, tanto, en su prestación, cuanto, en la eficiencia con la que esta última se brinda.

Sobre el particular, este órgano técnico asesor, ha sostenido:

“…I. LA EDUCACIÓN EN COSTA RICA.

Es indudable que la educación es uno de los pilares del Estado Social de Derecho Costarricense. A través del tiempo, para los diferentes Gobiernos, ha sido de suma importancia el papel y la atención que nuestras autoridades han atribuido a la educación como el vehículo para consolidar la tradición civilista y democrática de nuestro país…

Si bien es cierto, la población costarricense históricamente ha reconocido el papel fundamental que la educación ha jugado en nuestra sociedad como instrumento de movilidad social, promotor de oportunidades, sustento de la paz y consolidación de la democracia que ha vivido Costa Rica, hoy en día nuestro sistema educativo enfrenta grandes retos. Un reto social para que sea un instrumento eficaz de cierre de la brecha entre clases sociales existente en todo el territorio nacional, un reto económico que supone lograr elevar la competitividad y productividad del país, y un reto ético de sentido humanista, para que la educación reproduzca un desarrollo armónico de cada persona, para nombrar algunos.

A pesar de que diversas normas del ordenamiento jurídico fomentan la educación y de los recursos asignados a este fin, es innegable que uno de los mayores problemas que afronta el país es la brecha entre la educación pública y privada e incluso las grandes diferencias al interno de la educación pública. Diferenciaciones en el acceso a la educación que pueden genera una división de Costa Rica en el plano social y económico, al punto de permitir hablar de dos Costa Rica. Asimismo, se debe enfrentar la situación de minorías étnicas y ello con el respeto a su cultura…

En cuanto al tema de la educación, esta Procuraduría ha sido enfática en la necesidad de fortalecerla por ser una de las bases del Estado Social de Derecho. …

Constituye una obligación constitucional del Estado establecer mecanismos que aseguren el acceso de todos los ciudadanos a una educación de calidad y formativa, que contribuya al pleno desarrollo de la personalidad.

Así pues, el Estado, debe garantizar la continuidad, regularidad, igualdad y universalidad de la educación en tanto Derecho Fundamental y la eficacia y la eficiencia del servicio público. Por consiguiente, debe eliminar los factores que provocan una diferenciación y discriminación en el acceso a este Derecho Fundamental.

Para cumplir dicha obligación requiere contar con recursos suficientes para dar acceso adecuado a una educación equitativa en todas las zonas del país y en los ciclos educativos que la Constitución y las leyes establecen. Esfuerzos suplementarios deben dedicarse a la educación pública impartida en las zonas rurales que, por una u otra razón, se han encontrado históricamente en una posición de desventaja con respecto a las zonas urbanas en cuanto a la calidad en la educación que reciben sus habitantes…” [1]

A partir de lo expuesto, no cabe duda que la educación constituye un pilar fundamental que sustenta las bases de nuestra democracia y, en consecuencia, es deber del Estado promoverla, garantizar su acceso y calidad a todos los miembros de la colectividad. Direccionando para tal efecto los recursos humanos y patrimoniales que ostenta, cumpliendo así con la obligación que le endilga la propia Constitución Política -tutelar el derecho fundamental a la educación-.

Bajo esta inteligencia, el proyecto en análisis, se ajusta al cumplimiento de fines que debe perseguir la Administración en materia educativa, promoviendo un sistema de enseñanza que permite generar posibilidades de empleo.

Siendo así, es claro que la iniciativa es conteste con el espíritu social que permea nuestra Carta Fundamental y, por ende, acorde con esta última.

Distinto sucede con los numerales 6 inciso d) y 10 de aquella, los cuales, por su orden, otorgan competencia al Consejo Nacional de Formación y Educación Técnica Profesional (CONAFOTEP), para “homologar programas curriculares” propios de las instituciones que se pretenden tutelar y al Instituto Nacional de Aprendizaje rectoría en adiestramiento y capacitación profesional.

Véase que, el artículo 81 de la Carta Magna crea un Consejo Superior que detenta de forma exclusiva y excluyente la regulación en materia de Educativa. Así, dispone:

“La dirección general de la enseñanza oficial corresponde a un consejo superior integrado como señale la ley, presidido por el Ministro del ramo.”

A través de la Ley 2160 denominada Ley Fundamental de Educación, se instituyó el Consejo Superior de Educación, el cual, claro está, es el órgano encargado, por imperio constitucional, para autorizar la temática curricular y sistematizar lo pertinente a la formación profesional. Consecuentemente, el ordinal que nos ocupa podría contener roces con la norma superior.

Véase que, tocante al tema en análisis esta Procuraduría ha reseñado:

“...En relación con la moción para crear el Consejo Superior de Educación como un órgano técnico encargado de dirigir de forma independiente el proceso educativo público, cabe citar la intervención del diputado constituyente LUIS DOBLES SEGREDA en la sesión de la Asamblea Constituyente del 21 de setiembre de 1949:

“Desde antes del proyecto de aquel generoso propulsor de nuestra cultura que se llamó Claudio González Rucavado, el Poder Docente, y, después de él, las gentes que aquí miran estas cuestiones con preocupación e inquietud, han creído encontrar en un cuerpo técnico, que se encargue de resolver los asuntos educacionales, la clave del complejo problema de la escuela costarricense. Ese Consejo de Educación, integrado por representantes y representativos de todas las actividades docentes del país, inamovibles por todo su período, que han de actuar con absoluta independencia del Poder Ejecutivo, presidido por el Secretario del ramo, que será su Presidente nato, estará capacitado para fijar las normas que ha de seguir nuestra enseñanza, con mayor altura, con mayor ponderación y en ritmo de estabilidad que garantiza cumplidamente los altos fines que de él esperamos. Como pensamos que tal reforma debe ser honda, para que sea seria y duradera, hemos creído necesario rebasar la simple ley, de fácil emisión, pero de fácil derogatoria también, y venimos a proponeros una Reforma Constitucional que cristaliza, aunque sólo sea en líneas generales, la aspiración del país y de esta Cámara.” (Acta 154 del 21 de setiembre de 1949)

A partir de esa competencia que constitucionalmente se reserva al Consejo Superior de Educación, la Sala Constitucional ha reconocido su potestad de autorizar y establecer los planes de estudio y programas del sistema de educación pública. Al respecto, la Sala Constitucional indicó en su voto N.° 461-1996 de las 16:30 horas del 24 de enero de 1996:

“Es evidente, que la normativa vigente en Costa Rica en lo que respecta a Educación, le otorga tanto al Ministerio de Educación Pública como al Consejo Superior de Educación, una responsabilidad compartida que ejercen a nombre del Estado, el de procurar cumplir el derecho fundamental a la educación que tienen los habitantes de la República y en este caso los estudiantes- derecho fundamental que debe entenderse por parte del Estado como la obligación de brindar la mejor calidad de ella-, de ahí que tales textos deben cumplir con los planes y programas de estudio, emanados del Consejo Superior de Educación, como órgano que le corresponde la dirección general de la enseñanza oficial, y como enseñanza oficial debe entenderse la enseñanza pública y por ende la que debe regir en los centros educativos de país...” [2]

En idéntico sentido, el cardinal 6 inciso m) del texto en análisis concede posibilidad legal al CONAFOTEP para emitir “lineamientos…a los entes integrantes del sistema”, no obstante, los primeros integran las denominadas directrices.

Véase que, desde el punto de vista doctrinario, el Doctor Ernesto Jinesta Lobo, ha conceptualizado la figura en análisis de la siguiente manera:

“La directriz es un lineamiento de política general que establece fines, objetivos y metas, como tal es un acto administrativo atípico, puesto que, carece de la eficacia inmediata y directa de éstos como veremos infra al estudiarlos. El que sea un acto administrativo –aunque atípico es un punto pacífico en doctrina-, así Ortiz Ortiz definió la directriz como "…un acto administrativo vinculante en cuanto a los fines y particularmente en cuanto a la forma y los medios de la conducta dirigida, en relación con un lapso de gestión y no con un acto determinado, dentro de una relación de confianza que supone un amplio margen de discrecionalidad en el órgano o ente dirigido…Ciertamente, su carácter no es el propio de una orden o un reglamento, puesto que, el ente dirigido goza de un margen de discrecionalidad, dirige la actividad y no un acto, y, si bien puede tener alcance general no lo tiene de carácter normativo.”

De las transcripciones realizadas, se sigue sin mayor dificultad que las directrices refieren a pautas sistematizadas, no concretas, que buscan dirigir de manera coherente la conducta administrativa desplegada por el Estado, en sentido amplio, para así evitar contraposiciones en temas específicos de política nacional.

Debiendo establecer, además que, la emisión de estas recae directamente en el Poder Ejecutivo de conformidad con el canon 140 de la Constitución Política. Siendo este último la única persona jurídica que ostenta Potestad de Dirección necesaria para conformar relación intersubjetiva con otros entes. Por lo que, la competencia otorgada, eventualmente, rosaría con la norma mencionada.

Por otra parte, el numeral sétimo del proyecto establece el pago de Dietas para los conformantes del CONAFOTEP, empero, excluye de esa cancelación a aquellos que laboran para la Administración Pública. Tal limitación, eventualmente, quebrantaría el artículo 33 de la Constitución Política, el cual, tutela el derecho fundamental a la igualdad.

Téngase en cuenta que, se restringe sin justificación alguna la posibilidad de percibir estipendio, pese a desempeñar la contraprestación requerida –sesionar-, sin que pueda pensarse que el hecho de ser funcionario público es un impedimento per se para recibir la remuneración que nos ocupa o genera diferencia de tal magnitud que fundamente la que se pretende efectuar.

Sobre el particular, se ha pronunciado la Sala Constitucional mediante voto 2017-00231 nueve horas quince minutos del trece de enero de dos mil diecisiete, al manifestar:

“el principio de igualdad, en tanto constituye un presupuesto necesario para la efectividad de las libertades públicas, obliga tanto a parificar situaciones iguales como a diversificar situaciones distintas. Esto implica que a los supuestos fácticos iguales deben ser aplicadas consecuencias jurídicas también iguales y que para introducir diferencias entre los supuestos de hecho tiene que existir una suficiente justificación de tal diferencia, que aparezca al mismo tiempo como fundada y razonable de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados…”

En todo caso, cabe mencionar que, como acertadamente lo expone la propuesta en desarrollo, no cabrá posibilidad jurídica de cancelar dieta alguna cuando se suscite superposición horaria entre sesión y jornada laboral.

Respecto a la técnica jurídica, también se evidencian inconvenientes, veamos:

La propuesta en análisis establece en el canon segundo que la norma será aplicable a Centros Educativos públicos y privados que impartan “formación y educación técnica”. Sin embargo, no hace referencia alguna a definición o características que permitan al operador jurídico determinar cuáles instituciones detentan las características supra mencionadas. Por lo que, se recomienda incluir aquellas o disponer que se regulen mediante Reglamento.

El numeral 6 determina en los incisos a) y b) facultades legales prácticamente idénticas que refieren a efectuar estudios para definir exigencias propias del mercado laboral, por lo que, podrían unificarse.

Por su parte, el inciso j) del cardinal en estudio propone que el CONAFOTEP implemente el Registro de Empresas Formadoras, el cual, será administrado por el Instituto Nacional de Aprendizaje, empero, no existe claridad respecto a funciones de cada entidad, verbigracia, requisitos para conformar el segundo o trámites compartidos. Regulaciones que pueden incluirse en la propuesta o establecer que se definirán mediante Reglamento.

El cardinal 8 de la proposición indica que el secretario técnico deberá contar con grado académico de Licenciatura, no obstante, no define profesión alguna. La omisión reseñada, eventualmente, produciría inconvenientes de gestión. Adicionalmente, determina, en términos genéricos, el tema de estructura organizativa, sin mínimamente conformarla o remitir la temática a la reglamentación correspondiente. Se recomienda, entonces, establecer los extremos supra citados.

Por su parte, el canon 9 inciso c) permite al secretario técnico “Presentar al Conafotep (sic) el proyecto del presupuesto anual, los planes estratégicos y operativos y los modelos de gestión y medición del desempeño de funcionarios…”. Sin embargo, se echa de menos la autorización normativa para que el órgano colegiado autorice tales documentos. Circunstancia que notoriamente generarían contrariedades al materializar la norma.

En esta línea, el inciso h) del numeral supra mencionado dispone que el secretario técnico deberá “Resolver aquellos asuntos no exclusivos del Conafotep (sic)”. Tal competencia es de suyo amplia y, por tanto, sujeta a múltiples interpretaciones. Consecuentemente, se aconseja concretarla de forma que no genere inconvenientes a quien aplique la ley.

Por último, el artículo 14 permite la celebración de convenios con “entes privados”, no obstante, en el sector mencionado existen empresas u organizaciones, no así entes, ya que, tal denominación está reservada para las personas públicas.

III.- CONCLUSIÓN

En los términos planteados, se observa la existencia de posibles roces de constitucionalidad y se recomienda revisar la técnica jurídica. No obstante, la aprobación final del proyecto analizado, resulta resorte exclusivo de los señores (as) diputados (as).

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

LAR

[1] Procuraduría general de la República, Opinión Jurídica OJ-189-2005 del 28 de noviembre de 2005.

[2] Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica OJ-16-2016 del 01 de marzo del 2016.