Opinión Jurídica : 084 - del 17/07/2017

OJ-084-2017

17 de julio del 2017

 

 

Señor

Javier Francisco Cambronero Arguedas

Diputado

Asamblea Legislativa

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce oficio número PAC-JFCA-0155-2017 fechado 19 de enero de 2017, a través del cual consulta sobre Directrices. Puntualmente peticiona dilucidar lo siguiente:

 

“¿Bajo qué parámetros o de qué manera debería regular el Poder Ejecutivo el contenido y la forma de las directrices, principalmente para que no riña con la autonomía administrativa de los entes públicos bajo su tutela administrativa?

 

¿La aplicación de las directrices es igual para un órgano de desconcentración máxima o mínima, una institución autónoma, una institución semi-autónoma o una entidad de derecho público no estatal?

 

¿Las directrices necesariamente son generales o pueden ser particulares o singulares dirigidas a un solo ente público. Existe contradicción entre lo expresado en los artículos 98, 99 Y 100 de la LGAP y el Voto No. 330994 (reiterado en el No. 227696 del 15 de mayo de 1996)?

 

¿Cuáles son los deberes de MIDEPLAN, de la Contraloría General y de las auditorías internas en el seguimiento del cumplimiento de las directrices emitidas por el Poder Ejecutivo y del Plan Nacional de Desarrollo, a la luz de Ley General de Control Interno, Ley de Planificación Nacional, la Ley General de Administración Pública, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y demás legislación conexa?

 

¿De conformidad con la Ley de Planificación Nacional y con el principio de seguridad jurídica, debe establecerse por decreto el Plan Nacional de Desarrollo?

 

¿Las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social pueden estar sometidas a directrices por el Poder Ejecutivo e incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo?

¿El Poder Ejecutivo puede dictar u ordenar la reglamentación de los órganos desconcentrados?

 

¿Es deber de la Administración central implicar a las municipalidades en el Plan Nacional de Desarrollo? Si es así bajo qué forma o mecanismos debería hacerlo de conformidad con el principio de coordinación administrativa y en resguardo de la autonomía territorial de las municipalidades…”

 

De previo a rendir el criterio peticionado, valga aclarar que este no constituye un dictamen vinculante, ya que, quien lo formula no conforma administración activa y su labor resulta indelegable en otro órgano del Estado.

 

En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, lo vertido se circunscribe a una opinión jurídica y se emite como una colaboración institucional.

 

Bajo esta inteligencia, se analizará los cuestionamientos que nos son sometidos, en los acápites siguientes.

 

 

I.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LO CONSULTADO

Dentro de las interrogantes formuladas se encuentran las competencias de Contraloría General de la República y Auditorías, respecto al Plan Nacional de Desarrollo. Tal cuestionamiento refiere, notoriamente, a la temática patrimonial que este engloba, su manejo y distribución. Por lo que, tratándose de fiscalización de fondos públicos aquella debe remitirse a la primera.

Véase que, lo planteado conlleva indubitablemente una inquietud respecto de la utilización del erario, materia que, por disposición constitucional y legal, le compete exclusivamente al órgano constitucional supra mencionado, denotándose un problema insalvable de admisibilidad que impide rendir el dictamen peticionado.

En este sentido se ha pronunciado este órgano técnico asesor al sostener:

“…COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL    DE LA REPÚBLICA.

 

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005)…

 

 “En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento

 

Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra incluido todo lo relativo al correcto uso y disposición de fondos públicos, que es justamente en el marco en que se ubica la consulta de mérito…”[1]

 

 

II.-SOBRE LAS DIRECTRICES

 

Tomando en consideración que la presente consulta gira, entre otros, en torno a Directrices y su regulación, valga establecer, como punto de partida, que se entiende por éstas, naturaleza jurídica y la finalidad con la que se emiten.

 

En este sentido, tenemos que aquella figura se define de forma general como “Orden o instrucción suministrada respecto de algo”[2]

 

Desde el punto de vista doctrinario, el Doctor Ernesto Jinesta Lobo, ha conceptualizado la figura en análisis de la siguiente manera:

 

“La directriz es un lineamiento de política general que establece fines, objetivos y metas, como tal es un acto administrativo atípico, puesto que, carece de la eficacia inmediata y directa de éstos como veremos infra al estudiarlos. El que sea un acto administrativo –aunque atípico es un punto pacífico en doctrina-, así Ortiz Ortiz definió la directriz como "…un acto administrativo vinculante en cuanto a los fines y particularmente en cuanto a la forma y los medios de la conducta dirigida, en relación con un lapso de gestión y no con un acto determinado, dentro de una relación de confianza que supone un amplio margen de discrecionalidad en el órgano o ente dirigido…Ciertamente, su carácter no es el propio de una orden o un reglamento, puesto que, el ente dirigido goza de un margen de discrecionalidad, dirige la actividad y no un acto, y, si bien puede tener alcance general no lo tiene de carácter normativo.”

 

De las transcripciones realizadas, se sigue sin mayor dificultad que las directrices refieren a pautas sistematizadas, no concretas, que buscan dirigir de manera coherente la conducta administrativa desplegada por el Estado, en sentido amplio, para así evitar contraposiciones en temas específicos de política nacional.

 

Tocante a su naturaleza jurídica y alcances, se impone mencionar que no constituyen órdenes, circulares o reglamentos. Empero, detentan carácter vinculante para la persona jurídica a la que se dirigen, precisamente por esto regulan temas generales, como por ejemplo el Plan Nacional de Desarrollo.

 

Sobre el particular, la jurisprudencia patria, ha dispuesto:

 

“…El poder de dirección es la facultad de orientar y guiar la acción de otro órgano, pero no sus actos, imponiéndole metas y los tipos de medios que ha de utilizar para realizarlas y así lograr la satisfacción de los intereses públicos. Cabe señalar, que este poder se ejerce a través de diversos instrumentos, como, por ejemplo, la directriz, que consiste en un acto general, destinado a regular ciertas relaciones entre la misma Administración, cuyo contenido es un conjunto de orientaciones o definiciones de política, para el cumplimiento de fines públicos. Es este el lineamiento que sigue la Ley General de la Administración Pública en sus preceptos 99 y 100…” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto número 001007-F-2006 de nueve horas del veintiuno de diciembre de dos mil seis).

 

 

III.- SOBRE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

 

En la especie, se peticiona dilucidar la constitución y desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND), por lo que, conviene, analizar aspectos relativos a su conceptualización, naturaleza jurídica y características.

 

Así tenemos que, el cardinal 4 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, define la figura en análisis, al reseñar:

 

“…Todo presupuesto público deberá responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los jerarcas respectivos, así como a los principios presupuestarios generalmente aceptados; además, deberá contener el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente, conforme a los criterios definidos en la presente Ley. El Plan Nacional de Desarrollo constituirá el marco global que orientará los planes operativos institucionales, según el nivel de autonomía que corresponda de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes.” (El énfasis nos pertenece)

 

Haciendo eco en la norma legal supra mencionada, el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018, es conteste al señalar que este se constituye como:

 

“…marco orientador del quehacer del Gobierno de la República. Es el referente para definir las políticas públicas, las prioridades, los objetivos y los programas que han sido fijados para los niveles nacional, sectorial, regional-territorial. (…) es vinculante para entidades pú­blicas, ministerios y demás órganos del Estado y constituye el marco global que orientará los Planes Estratégicos Sectoriales y Regionales, así como los Planes Operativos Institucionales (POI), según los niveles de autonomía que corresponda, de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales…”

 

Como se sigue de lo transcrito, el PND refiere a lineamientos de alcance general que incluyen políticas y programas a desarrollar en un período de tiempo determinado. Siendo su finalidad última cumplir objetivos estatales, en distintas materias, para así garantizar concordancia entre metas y gasto público, constituyendo, además, la base de los planes operativos institucionales.

 

          Sobre esta temática, la jurisprudencia administrativa, ha señalado:

“…Con el objeto de propiciar el desarrollo económico y social del país, la Ley de Planificación establece un proceso de planificación que implica el diagnóstico continuo de la economía y de las condiciones sociales, de modo que se elaboren políticas y planes de desarrollo económico y social y, en general de desarrollo sostenible. Para lo cual se considera indispensable la coordinación de los planes y programas de los distintos organismos públicos parte del sistema nacional de planificación. Se ordena la elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo, que se constituye en el marco de referencia de los planes de inversión de los distintos organismos del sistema (artículo 9).

Dicho Plan contiene los fines, objetivos que se pretende alcanzar en un período determinado por la Administración Pública y las empresas públicas. Refleja las políticas públicas consideradas indispensables para alcanzar el desarrollo social y económico y, por ende, hacer realidad el Estado Social de Derecho. En efecto, el Plan se elabora conforme los lineamientos de política general del Estado establecidos por el Poder Ejecutivo (artículos 4 y 14). En ese sentido, la planificación y el Plan Nacional son consecuencia de la potestad directiva del Estado sobre el resto de entidades públicas, potestad que es constitucional y de principio…”[3]

Corolario de lo expuesto, tenemos que, atendiendo a las características del PND, deviene palmario que este se enmarca dentro de las denominadas directrices.

 

 

IV. SOBRE EL CONTENIDO, CARACTERÍSTICAS Y ALCANCE DE LAS DIRECTRICES

 

En la especie, se cuestiona el contenido del acto de alcance general que nos ocupa para que este no genere roce con la autonomía propia de las personas jurídicas a las que se dirige. Conjuntamente, solicita aclarar a qué entidades se dirige aquel y si puede ser concreto.

Tales disyuntivas han sido evacuadas, con anterioridad, por nuestra jurisprudencia administrativa, la cual de forma pormenorizada y exhaustiva, ha concluido lo siguiente:

 “… XII.- ÓRGANO DEL ENTE PÚBLICO MAYOR (ESTADO) COMPETENTE PARA DICTAR LAS DIRECTRICES Y SUJETOS JURÍDICO-PÚBLICOS DESTINATARIOS.  El ordinal 26, inciso a), de la Ley General de la Administración Pública, le asigna al Presidente de la República la atribución de “Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada (...)”, potestad que, luego, el artículo 27, párrafo 1°, del mismo cuerpo normativo le vuelve a fijar al Poder Ejecutivo en sentido estricto. Este Tribunal Constitucional, desde el Voto No. 6345-97 ha sostenido que le compete al Poder Ejecutivo en sentido estricto, esto es, al Presidente de la República conjuntamente con el Ministro del sector o ramo. En el referido Voto No. 6345-97 de las 8:33 hrs. del 3 de octubre de 1997 consideró lo siguiente:…

 

Por su parte, en cuanto al sujeto jurídico-público destinatario de la directriz, este Tribunal Constitucional desde el Voto No. 3309-94 -reiterado en el No. 2276-96 del 15 de mayo de 1996- ha señalado que el Poder Ejecutivo solo puede dictar directrices generales a todas las instituciones autónomas, a conjuntos de éstas o en áreas de acción generales. Con esta postura, evidentemente, esta Sala excluye las directrices particulares o singulares dirigidas a un solo ente público.”(El subrayado no es del original).

 

En consonancia con la línea jurisprudencial anterior, la Procuraduría en el pronunciamiento OJ-139-2014, del 27 de octubre de 2014, consideró:

 

“… Respecto de la autonomía y sus consecuencias, ha manifestado la Sala Constitucional en su resolución 12461-2001 del 11 de diciembre de 2001 lo siguiente:

 

“(…) En cuanto al fondo. La jurisprudencia de la Sala también ha sido conteste en cuanto a reafirmar el principio de que el Poder Ejecutivo tiene el poder –deber de dirigir y coordinar a la Administración Pública en su conjunto, mediante directrices de alcance general, incluso en materia salarial y presupuestaria…

 

Este órgano asesor también se ha referido en diversas oportunidades a las implicaciones de la autonomía administrativa:

 

“(…)" EL ESTABLECIMIENTO DE LIMITES VIOLENTA LA AUTONOMIA

 

La circunstancia de que la autonomía política esté sujeta a la ley no permite afirmar que ésta sea simplemente formal. A pesar de la sujeción a las directrices, el ente autónomo conserva una garantía que actúa como un contenido esencial que no puede ser desconocido ni por el Legislador al regular la potestad de dirección, ni por el Poder Ejecutivo al ejercitar esa potestad dictando las directrices.

 

El desarrollo jurisprudencial de este aspecto se ha originado en el control de las directrices emitidas en materia presupuestaria y de empleo público. Es reiterada la posición de la Sala en cuanto que la autonomía no impide que el Ejecutivo emita directrices. Resulta empero, inconstitucional no sólo que se dicten directrices respecto de un ente específico, sino fundamentalmente que la directriz impida al ente la satisfacción del fin público para el cual fue creado. Así como también lo es el que se establezca un límite cuantitativo expreso al ente en orden a gastos. De dicha jurisprudencia se derivan los siguientes principios:

 

· La potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, "más o menos discrecionales".

 

· Por el contrario, la administración implica la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando los medios que el ordenamiento atribuye.

 

· La autonomía es una garantía esencialmente frente al Poder Ejecutivo.

 

· Esta garantía comprende la posibilidad de ejecutar las tareas asignadas por la ley y dar cumplimiento a las obligaciones legales.

 

· No obstante, la Asamblea Legislativa está imposibilitada para disponer que otros órganos, incluyendo el Poder Ejecutivo, intervengan o afecten la independencia administrativa.

 

· Resulta inconstitucional el control del ente por razones de oportunidad, o la pretensión del Poder Ejecutivo para actuar como director de la gestión del ente autónomo.

 

· El establecimiento de controles (autorización) al ejercicio de la actuación administrativa por parte del Ente, es inconstitucional.

 

· El contenido propio de la dirección es fijar las condiciones generales de actuación, que excedan del ámbito singular de actuación de cada Ente. La directriz tiene carácter normativo, por lo que debe ser general en su contenido y ámbito.

 

· De lo que se deriva que las directrices no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente consideradas, sino a todas las entidades autónomas o a categorías genéricas de ellas.

 

· No obstante que la emisión de directrices deriva del poder de dirección, su cumplimiento es materia de administración, por lo que es responsabilidad exclusiva del ente dirigido.

 

· En consecuencia, pueden existir directrices sobre materia presupuestaria, a condición de que sean generales

 

Conforme a nuestra Constitución, y como está Procuraduría lo ha señalado, según posteriormente se verá, es obligación del Poder Ejecutivo mantener la unidad de la acción estatal, y por ello, tiene la facultad de dirigir y coordinar dicha acción, independientemente de quién sea el sujeto dirigido…

 

Dicha competencia no se limita constitucionalmente a los órganos del Poder Ejecutivo, sino que abarca todo el sector estatal, máxime si se relaciona lo anteriormente señalado con los principios contenidos en los artículos 1 y 9 constitucionales, de los que se desprende el principio de unidad estatal.

 

Como complemento de los textos constitucionales citados, se debe señalar que la potestad de dirección va implícita en la relación Estado–entes descentralizados, y está inspirada en los principios de unidad e integridad del Estado costarricense, y como parte de las funciones de orientación política asignadas al Poder Ejecutivo…

 

En torno a la naturaleza de la potestad, debe indicarse que se trata de un poder discrecional, por el cual el Poder Ejecutivo, orienta y coordina las acciones de los distintos órganos y entes públicos…

 

Así, puede decirse que la potestad de dirección, que lleva necesariamente también la de coordinación, es la facultad de orientar y guiar la acción de todos los órganos y entes públicos que conforman la administración central y descentralizada, para lograr la mejor satisfacción de los intereses y fines públicos, aprovechando eficientemente los recursos y bienes de cada uno, armonizando los esfuerzos y encaminando la acción a dichas metas, garantizando la unidad e integridad del Estado. A manera de comparación, puede decirse que el Poder Ejecutivo es el director de una gran orquesta que es el Estado, en donde la mezcla de sonidos e instrumentos da lugar a una armoniosa sinfonía…

 

Ahora bien, esa potestad de dirección, en relación con las instituciones autónomas, tiene su límite en el concepto de autonomía…

 

Pero, además, en razón precisamente de su fundamento constitucional, la dirección es una potestad predicable en relación con todos los entes autónomos cubiertos por el numeral 188 de la Carta Magna. De manera que la circunstancia de que un determinado ente constituya una institución autónoma o bien, tenga una competencia específica sobre determinado campo, no excluye, per se, la potestad de dirección en los términos constitucionalmente consagrados:

 

"...todos los órganos que forman el aparato estatal, como Estado Constitucional de Derecho, deben someterse a los criterios de "planificación nacional" y en particular a las directrices de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo –Gobierno– (arts. 140,3, 8 C.P.), para cumplir, entre otros, con los mandatos constitucionales de procurar el mayor bienestar para todos los habitantes del país organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza (art. 50 C. P.)...El Poder Ejecutivo –Gobierno–, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social...", (Sala Constitucional, resolución Nº 3089-98 del 12 de mayo de 1998) (Lo resaltado no es del original)

 

Se observa, al efecto, que la sujeción de todos los órganos que conforman el aparato estatal –"todo" es comprensivo también de los entes autónomos– a la potestad de dirección se hace descansar en la propia Constitución Política y en los fines propios del Estado. Además, la sentencia transcrita reconoce en términos generales el poder de orientación política, que se manifiesta fundamentalmente en el plan de gobierno y en los planes y programas de desarrollo, consubstancial al Poder Ejecutivo actual y cuyo destinatario no es sólo el Estado, sino toda la sociedad.

 

Como consecuencia de tal potestad de dirección debe señalarse que, como expresión del poder directivo, la directriz es un medio de ordenar la actuación de diversos organismos en forma racional y coherente, con el objeto de orientar el cumplimiento de los fines públicos que deben perseguir, y lograr de esa forma la realización de los planes, programas y políticas definidos por el Poder Ejecutivo. Esa ordenación implica la orientación en la forma de alcanzar los fines y metas de la actividad del organismo dirigido y, eventualmente, de los medios para lograrlos, estableciéndose la coordinación entre los distintos órganos y entes. De esta forma se permite el cumplimiento del principio de la unidad estatal…”[4] (El resaltado nos es propio).

 

Consecuentemente, no existiendo motivo para variar el criterio, se mantiene lo indicado a la sazón, en cuanto se determina que las Directrices no atentan contra la autonomía de las entidades reguladas, en tanto no impidan la consecución del fin público que les fue encomendado. Se dirigen a todo el aparato estatal, siempre y cuando la institución esté sujeta a este tipo de actos y por su naturaleza únicamente, pueden ser generales y no dirigidos a una entidad en particular. 

 

 

V.  SOBRE LOS DEBERES DEL MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN RESPECTO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

 

En este asunto, se cuestionan las obligaciones del órgano dicho, en lo referente al seguimiento del PND, tal tópico ha sido estudiado por esta Procuraduría y después de un profundo análisis, se arribó a lo siguiente:

 

“…La competencia de MIDEPLAN para evaluar organismos públicos se origina en la Ley de Planificación. En efecto, dicha Ley establece como una de las funciones del Sistema de Planificación la evaluación de “modo sistemático y permanente los resultados que se obtengan de la ejecución de planes y política, lo mismo que de los programas respectivos”. Una labor que debe ser realizada en forma permanente por las distintas oficinas institucionales de planificación, pero también por el Ministerio dada la posición directora y coordinadora que asume dentro del proceso de planificación, y en concreto en la elaboración y modificación del Plan Nacional de Desarrollo. 

 

Congruente con esa posición, el artículo 4 del Reglamento a la Ley de Planificación, atribuyó a ese Ministerio, el: 

 

“g) Promover una permanente evaluación y renovación de los servicios que presta el Estado, de manera que efectivamente orienten su servicio hacia los usuarios. Para ello velará por la definición permanente de lineamientos dirigidos a mejorar la eficiencia del Sector Público, entendida no sólo en el sentido estricto de la reducción de sus costos unitarios, sino también en el mejoramiento de la calidad de sus bienes y servicios, y en el mantenimiento de una adecuada cobertura. El aumento de la eficiencia debe ir aparejado por un esfuerzo constante por eliminar los privilegios y el uso indebido de los recursos públicos”. 

 

Una evaluación dirigida a asegurar el mejor servicio público en términos de eficiencia y calidad del servicio para la mayor parte de la población. Todo con el objeto de asegurar el desarrollo económico dentro del objetivo de redistribución de la riqueza que funda el Sistema de Planificación.

 

La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos postula una administración financiera fundada, entre otros, en los principios de programación, eficacia y eficiencia. Cobra, entonces, una particular importancia la actividad destinada a verificar que dicha gestión se dirija a alcanzar los fines, objetivos y metas como medio de satisfacer el interés general. En ese sentido, pilar fundamental del Sistema que se crea es la programación y la evaluación. En orden a la primera se ha previsto una relación concreta entre el presupuesto público y el Plan Nacional de Desarrollo: El presupuesto debe ser un plan, y reflejar “con claridad” los objetivos, metas y productos que se pretende alcanzar, los recursos para obtenerlos y los costos de esos productos.  Como plan parcial, el presupuesto debe enmarcarse dentro del Plan Nacional de Desarrollo. Se establece una relación entre el presupuesto, los planes operativos institucionales y entre estos y el Plan Nacional de Desarrollo. El presupuesto de los entes descentralizados debe responder a los planes operativos institucionales que a su turno deben ser orientados por el Plan Nacional de Desarrollo, así como por la programación macroeconómica que realiza el Poder Ejecutivo con la colaboración del Banco Central. En ese sentido debe tomarse en consideración que las directrices de la Autoridad Presupuestaria deben tomar en consideración el Plan de Desarrollo. Dispone el artículo 4 de la Ley: 

 

“ARTÍCULO 4.- Sujeción al Plan Nacional de Desarrollo 

 

Todo presupuesto público deberá responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los jerarcas respectivos, así como a los principios presupuestarios generalmente aceptados; además, deberá contener el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente, conforme a los criterios definidos en la presente Ley. El Plan Nacional de Desarrollo constituirá el marco global que orientará los planes operativos institucionales, según el nivel de autonomía que corresponda de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes”. 

 

Observamos que el Plan Nacional de Desarrollo se establece como orientador de los planes operativos institucionales y que esa “capacidad de orientación” está determinada por el nivel de autonomía del organismo de que se trate. Lo cual implica que la capacidad de orientar debe establecerse a partir del régimen jurídico de cada organismo a que se dirige la Ley. 

 

Dado que en materia de aplicación de la Ley N° 8131 por los organismos públicos, el principio no es la uniformidad, por lo que no todas sus disposiciones se aplican a todos los órganos y entes administradores o custodios de fondos públicos, se sigue que para que sean aplicables sus disposiciones en orden a la sujeción presupuesto-Plan Nacional de Desarrollo es indispensable que el organismo esté sujeto, conforme a la Ley de Planificación o en virtud de otra disposición, al Plan Nacional de Desarrollo. 

 

En lo que se refiere a la evaluación, debe tomarse en cuenta que la Ley establece la necesidad de suministro de información. Una información que deviene indispensable para que los Ministerios de Hacienda y de Planificación elaboren los informes que deben rendir y en su caso, evalúen la ejecución presupuestaria. La función de MIDEPLAN está en orden a los resultados que la gestión presupuestaria produce en relación con el contenido del Plan de Desarrollo. Dispone el artículo 52 de la Ley: 

 

“ARTÍCULO 52.- Envío de informes a la Contraloría General de la República 

 

A más tardar el 1° de marzo, el Ministerio de Hacienda deberá remitir a la Contraloría General de la República los siguientes informes: el resultado contable del período, el estado de tesorería, el estado de la deuda pública interna y externa, los estados financieros consolidados de los entes y órganos incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1, la liquidación de ingresos y egresos del presupuesto nacional, el informe de resultados físicos de los programas ejecutados durante el ejercicio económico respectivo y el informe anual sobre la administración de bienes. 

 

También, a más tardar en esa misma fecha, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica remitirá, a la Contraloría General de la República, el informe final sobre los resultados de la ejecución del presupuesto, el cumplimiento de las metas, los objetivos, las prioridades y acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo y su aporte al desarrollo económico-social del país. 

 

Tanto el informe de resultados físicos de los programas como el informe sobre el cumplimiento de las acciones estratégicas que elaborarán el Ministerio de Hacienda y el de Planificación Nacional y Política Económica respectivamente, incluirán los elementos explicativos necesarios para medir la efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos públicos. De conformidad con las disposiciones constitucionales, la Contraloría deberá remitir estos informes y su dictamen a la Asamblea Legislativa”. La cursiva no es general. 

 

Se establece, así, la competencia de MIDEPLAN respecto de la evaluación de los presupuestos públicos en relación con el Plan Nacional. El punto es ¿a qué organismos puede pedir información MIDEPLAN? 

 

El artículo 1 de la Ley N. 8131 señala cuáles órganos y entes públicos resultan concernidos por la ejecución de la Ley. En ese sentido y en virtud de lo manifestado por la Sala Constitucional al conocer de la primera consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de ley que dio origen a la N. 8131, la Ley de Administración Financiera diferencia entre la Administración Central referida al Poder Ejecutivo y los otros órganos constitucionales. Estos últimos no integran, para efectos de la ley, la Administración Central del Estado, aún cuando no exista duda que la actividad financiera es parte de la actividad administrativa de esos órganos. En la medida en que esos órganos constitucionales no integran la Administración Central, no le rigen las disposiciones referidas a ésta, pero podrían resultarles aplicables las disposiciones que cuya aplicación no se circunscribe a la Administración Central, entendida en los términos indicados. Lo anterior es importante por lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley: 

 

“ARTÍCULO 55.- Informes sobre evaluación 

 

Las entidades y los órganos indicados en los incisos a), b), c) y d) del artículo 1 de esta Ley, presentarán los informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, así como los informes de gestión, resultados y rendimiento de cuentas, conforme a las disposiciones tanto del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica como de la Contraloría General de la República, para los efectos de evaluar el sector público. Las fechas para presentar los informes periódicos serán fijadas por el Reglamento de esta Ley. Sin embargo, los informes finales deberán presentarse a más tardar el 1° de marzo de cada año. 

 

Estos órganos establecerán la coordinación necesaria a fin de que los requerimientos de información sean lo más uniformes posible y consistentes con las necesidades de cada uno, sin que esto implique duplicidad de funciones”. 

 

Están obligados a presentar informes los órganos del inciso b), artículo 1 de la Ley, que dispone: 

 

“b) los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política”.

 

Si los órganos del inciso b), artículo 1, deben presentar informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, se sigue que el Poder Legislativo, el Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones tendrían que presentar los informes que allí se indica. Lo que nos llevaría a considerar que MIDEPLAN puede evaluar su gestión, máxime por lo dispuesto por el artículo 56: 

 

“ARTÍCULO 56.- Resultados de la evaluación 

 

El Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, deberán evaluar los resultados de la gestión institucional para garantizar tanto el cumplimiento de objetivos y metas como el uso racional de los recursos públicos. Asimismo, elaborarán y presentarán, a las instancias correspondientes del Poder Ejecutivo y a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa, informes periódicos sobre los resultados de la evaluación realizada según el artículo anterior, de conformidad con la materia de su competencia; todo sin perjuicio de las atribuciones correspondientes a la Contraloría General de la República, en materia de fiscalización superior de la Hacienda Pública. 

 

Además, ambos Ministerios elaborarán conjuntamente un informe de cierre del ejercicio presupuestario y lo presentarán a la Autoridad Presupuestaria para que lo conozca y proponga recomendaciones al Presidente de la República. Todos los informes de evaluación generados por la Administración estarán a disposición de la Contraloría para los efectos del cumplimiento de sus atribuciones”. 

 

Pero MIDEPLAN evalúa, como claramente lo dice el artículo 52 antes transcrito, tomando como parámetro el Plan Nacional de Desarrollo y ya se señaló que dicho Plan no se aplica a los Poderes Legislativo y Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a la Contraloría. Podría estimarse que aun cuando la Ley de Planificación no prevea la sujeción de dichos órganos al Plan de Desarrollo, en la medida en que la Ley de Administración Financiera prevé respecto de ellos la obligación de informar para fines de evaluar y que esta evaluación tiene como objeto determinar el cumplimiento de las metas, objetivos, programas del Plan Nacional, se sigue como lógica consecuencia que la evaluación no sólo comprende a los órganos en cuestión sino también que pueden ser evaluados a partir del Plan Nacional. Lo que implicaría reconocer una modificación tácita de la Ley de Planificación en relación con esos órganos constitucionales…” [5]

 

Encontrándose conforme a derecho lo expuesto, estese el consultando a lo establecido en el criterio transcrito.

 

VI.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE EMITIR EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO MEDIANTE DECRETO

 

Tomando en consideración que lo planteado busca dilucidar si es viable, legamente, emitir el Plan Nacional de Desarrollo mediante Decreto, se impone, como punto de partida, reseñar que en nuestro ordenamiento jurídico se definen dos tipos de reglamentos los ejecutivos y los autónomos, los cuales a su vez se subdividen en los denominados de organización y servicio.

 

Sobre el particular, tenemos que, los Reglamentos Ejecutivos se dictan para desarrollar, complementar y ejecutar la Ley.

 

En este sentido, la doctrina patria, ha sostenido:

 

“…El reglamento ejecutivo responde al principio secundum legen, puesto que la desarrolla, complementa y ejecuta dentro de los parámetros y límites fijados por la propia ley. El reglamento ejecutivo regula las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para hacer posible la ejecución de la ley dentro del margen de los presupuestos y condiciones que ella fija…su objeto es aclarar, precisar o complementar la ley. Mediante el reglamento ejecutivo se da una suerte de interpretación y precisión de la ley…” [6]

 

Tocante al órgano competente para emitir los Reglamentos Ejecutivos, el cardinal 140 inciso 3) de la Constitución Pública, dispone:

 

“…Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

 

(…)

 

3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento…”   

 

De la norma citada se desprende con absoluta claridad que la facultad legal de dictar Reglamentos Ejecutivos, recae de forma exclusiva y excluyente en el Poder Ejecutivo.

 

En este sentido, nuestra jurisprudencia, ha determinado:

 

“…Tal y como se expuso mediante la sentencia Nº0243-93 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres de este Tribunal, dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones…" [7]

 

Por su parte, los Reglamentos Autónomos de Organización y Servicio, regulan la estructura interna de las entidades y la relación con sus empleados, respectivamente.

 

En esta línea se ha decantado la doctrina, al indicar:

 

“…Los reglamentos autónomos de organización… sus características principales consisten en que emanan del titular del órgano y no fundamentan en una ley previa. Su objeto general es la organización administrativa interna y la distribución de competencias entre los diversos órganos que conforman el ente… Se trata de normas de carácter interno que no tienen valor normativo fuera del ámbito en que fueron dictadas…  

 

Los Reglamentos autónomos de servicio…tienen dos campos, el del servicio público, prestado por las Administraciones Públicas y el de la relación de servicio (o estatutaria) entre la Administración Pública respectiva y sus funcionarios y servidores…” [8]

 

Ahora bien, respecto a la categorización de los Reglamentos, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, señaló:

 

“…es menester traer a colación lo expresado por esta Sala en la sentencia no. 749 de 9 horas 30 minutos del 10 de setiembre del 2004, respecto a la clasificación que de los reglamentos ha hecho la doctrina ius publicista, la cual se comparte, pues sus características contribuirán a definir si procede o no el trámite de audiencia previa: “...1) reglamentos autónomos, subdivididos, a su vez en a) de organización y b) de servicio; 2) ejecutivos y 3) delegados. Los primeros, revisten la característica de no necesitar una ley previa para ser dictados y promulgados (praetern legem). De ahí, su denominación de autónomos o independientes. Tienen dos ámbitos de regulación: la organización interna y servicios. Los primeros –de organización- son aquellos referidos a la organización interna de los despachos, oficinas y la distribución de las competencias entre los diversos órganos que conforman el ente. Específicamente, se ocupan de la creación de órganos internos, sin potestades de imperio. Por regla, su destinatario es un órgano interno sin relación directa con los administrados en general o, en particular, con los usuarios de los servicios, pues en caso contrario existe reserva legal. En suma, se trata de normas de carácter interno sin incidencia fuera del ámbito en que fueron dictadas. Por su parte, los segundos –de servicio- se refieren a dos aspectos: i) el servicio público prestado por la administración pública respectiva (competencia del jerarca para regular la organización en la prestación del servicio público a su cargo, aún sin necesidad de ley previa) y ii) la relación de servicio o estatutaria entre la administración pública respectiva y sus funcionarios o servidores (puede regular diversos aspectos, v.gr., régimen disciplinario, permisos, vacaciones, licencias, becas capacitación, entre otros). Por su parte, los reglamentos ejecutivos (secundum legem –de acuerdo con la ley-), desarrollan (aclaran o precisan), complementan y ejecutan la ley dentro de los parámetros y límites fijados por ésta. La ley puede dejar muchos o algunos aspectos de su aplicación en blanco, lo cual puede ser complementado mediante reglamento ejecutivo. Este tipo de reglamentación norma las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para posibilitar la ejecución de la ley dentro de los presupuestos y condiciones que ella fija…” [9]

 

Clarificado que fuere lo anterior, corresponde retomar la naturaleza jurídica del PND, el cual, como se expuso supra, constituye un lineamiento de alcance general que define políticas y programas necesarios para que el aparato estatal como un todo cumpla objetivos relevantes en materia de regencia nacional.  

 

Contrastada que fuere la materia regulada vía Decreto con la naturaleza jurídica propia del PND, resulta notaria la imposibilidad legal de tutelar este último mediante el primero, ya que, el tópico desarrollado en el PND no se subsume en los supuestos que el ordenamiento jurídico dispone son normados a través del Decreto.

 

 

VII.- SOBRE LAS INSTITUCIONES SUJETAS A LA PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

 

El planteamiento que nos ocupa ya ha sido evacuado por este órgano técnico asesor y por medio de Dictamen número C-125-2003 del 6 de mayo de 2003 determinó que, como regla general las instituciones autónomas están sujetas al Plan que nos ocupa, empero, al igual que cualquier otra máxima admite excepciones, en este caso en razón del grado de autonomía que cada una detenta. Así se sostuvo:

 

“… LA SUJECIÓN AL PLAN Y A SU EVALUACIÓN POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADA Y LAS EMPRESAS PÚBLICAS 

 

(…) En relación con la planificación no puede existir duda de que los entes autónomos están sujetos a dicha planificación, así como al Plan Nacional de Desarrollo. Como es sabido, el artículo 188 de la Constitución Política fue modificado para permitir un proceso de planificación que abarcara a los entes autónomos. La Sala Constitucional ha evidenciado esa consecuencia, al señalar:

 

“Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia, .... 

 

Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general) ...” Sala Constitucional, resolución N° 3309-94 de 15:00 hrs. de 5 de julio de 1994. 

 

Luego, la sentencia de dicha Sala N° 6577-95 de 28 de noviembre de 1995 señala que la sujeción o no de los bancos estatales, en razón de su autonomía, es un asunto de legalidad. Corresponde al legislador determinar el grado de aplicación de la ley a un ente específico. En ese sentido, debe tomarse en cuenta que diversas disposiciones de la Ley de Planificación y Política Económica expresamente hacen referencia a las instituciones autónomas. Esta mención se encuentra en los artículos 3, b), 10, 12, 13, 16, 18 y 19 de la Ley de Planificación. Por lo que no existe duda de que las instituciones autónomas a que se refieren los artículos 188 y 189 de la Constitución Política integran el Sistema de Planificación y están sujetos al Plan Nacional de Desarrollo. 

 

Empero, debe tomarse en cuenta la particularidad de ciertas entidades autónomas. En concreto, la situación de la Caja Costarricense de Seguro Social y de las universidades estatales. 

 

Al referirse a la autonomía de la CCSS, la Sala Constitucional ha indicado: 

VI.- La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades: a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem;..”. Sala Constitucional, resolución N° 6256-94 de 9:00 hrs. de 25 de octubre de 1994. 

 

Lo que significa que, en aspectos cubiertos por la autonomía de gobierno, el legislador no puede darle el mismo trato que al resto de entidades autónomas. La necesidad de diferenciar la CCSS del resto de entidades autónomas condujo a la Sala a censurar el proyecto de ley que dio origen a la Ley de la Administración Financiera: 

 

“IX.- En cuanto a autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Por haber sido tratado este punto en forma especial por parte de los consultantes, cabe a este Tribunal hacer una separada referencia al mismo, a pesar de que en buena medida comparta con las otras instituciones autónomas una parcela importante de su régimen jurídico. Extrañan los Diputados consultantes que en el proyecto no haya sido dado un trato diferenciado a la Caja Costarricense de Seguro Social en relación con las otras instituciones autónomas. Sobre este punto, debe la Sala expresar que la autonomía reconocida en el artículo 73 en relación con el 177 de la Constitución Política a la Caja no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno, como ha reiterado este tribunal en sentencias precedentes (ver por ejemplo: 3403-94, 6256-94, 6524-94, entre otras) El constituyente expresamente instituyó un ente encargado de la administración de la seguridad social dotado de máxima autonomía para el desempeño de su importante función; razón por la cual la reforma al numeral 188 constitucional que instituyó la dirección administrativa no modificó su régimen jurídico. Así las cosas, como la preocupación de los consultantes estriba en la exclusión de dicha institución de la lista presentada en el inciso d) del artículo 1 del proyecto, y su consecuente inclusión en el concepto genérico de "Administración descentralizada" del inciso c), debe esta Sala declarar que es inconstitucional la no exclusión de la Caja Costarricense de Seguro Social del concepto de "Administración descentralizada" contenido en el inciso c) del artículo 1 del proyecto en consulta, razón por la cual ninguna de las normas que remitan a tal inciso ni ninguna que se refiere a la dirección administrativa del Poder Ejecutivo en materia presupuestaria puede entenderse aplicable a dicha entidad”. Sala Constitucional, resolución N° 7379-99 de 24 de setiembre de 1999. 

 

Puesto que la autonomía de gobierno de la CCSS no está sujeta a la ley, se sigue que no le resulta aplicable lo dispuesto por la Ley de Planificación Nacional. Consecuentemente, puede considerarse contrario a esa autonomía de gobierno la pretensión de sujetarla al Plan Nacional de Desarrollo.

 

(…)

De lo anterior se desprende que la Ley no se aplica en forma uniforme a todas las instituciones autónomas. A este efecto, del conjunto de entidades autónomas se diferencia la Caja Costarricense de Seguro Social, las universidades estatales y los bancos. Para estos últimos la ley sólo se aplica en lo relativo a la aprobación de sus presupuestos y lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley. Para la Caja de Seguro Social, la ley se aplica en relación con los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y en cuanto al deber de proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. Igual situación se presenta respecto de las universidades públicas y las municipalidades. Conforme esas disposiciones, los entes autónomos que ostentan un régimen de autonomía particular resultan obligados a suministrar la información que se le requiera para efectos de la competencia del Ministerio de Hacienda. Dicho artículo no impone esa obligación en orden al Ministerio de Planificación Nacional. No obstante, el artículo 55 expresamente señala que las entidades del inciso d) deben presentar informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de presupuesto e informes de gestión, resultados y rendimientos de cuenta, de lo que pareciera desprenderse que existe el deber de suministrar documentos. Empero, estima la Procuraduría que ese deber de informar no puede significar que esos entes estén sujetos a la evaluación de MIDEPLAN en orden al cumplimiento del Plan de Desarrollo. Esos entes gozan de una autonomía de gobierno plena. La Constitución no ha sometido esa autonomía a la ley y, en consecuencia, no puede el legislador sujetar dichos entes a los planes o lineamientos elaborados por el Poder Ejecutivo. Por ello estima la Procuraduría que el deber de informar tiene el carácter correspondiente, pero en modo alguno significa una sujeción a la evaluación realizada por MIDEPLAN respecto al cumplimiento de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. 

 

Criterio que debe mantenerse en orden a las universidades estatales. En efecto, resultaría contrario a la amplia autonomía que la Constitución les garantiza el que la Ley atribuyese a un órgano del Poder Ejecutivo la facultad de evaluar las universidades públicas. Conforme el artículo 85 constitucional esos entes están sujetos a un proceso de planificación, pero no una planificación que les sea impuesta. Luego, si bien deben tomar “en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo”, en forma alguna puede considerarse que éste los vincula. No puede olvidarse que el plan nacional para la educación superior tiene vigencia por cinco años, en tanto que el Plan Nacional de Desarrollo se emite para el período de gobierno de que se trate. 

 

Una última precisión respecto de los bancos del Estado. El artículo 6 de la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República sólo las excluye de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional. De lo que se sigue que están sujetos al resto del articulado de la Ley y, por ende, al Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, en virtud del artículo 1 de la Ley de Administración Financiera de la República no están sujetos a evaluación por parte de MIDEPLAN. 

 

2.-  La sujeción de las municipalidades 

 

En igual forma, se presenta una situación particular con las municipalidades. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en razón de su autonomía constitucionalmente garantizada, las municipalidades están sujetas al Plan Nacional de Desarrollo a condición de que éste sea aprobado por ley…

 

Dispuso la Sala en su resolución N° 5445-99 de 14: 30 hrs. de 14 de julio de 1999:

 

“En este programa, obviamente, tienen participación las municipalidades, en tanto forman parte del Estado costarricense, pues, según se dijo antes, los gobiernos locales tienen plena autonomía en lo que corresponde a sus cometidos (estrictamente referidos a "lo local"), pero -como se indicó también-, no puede crearse un antagonismo entre los intereses y servicios locales con los nacionales, puesto que ambos están llamados a coexistir. De modo que, al estar las municipalidades integradas al Estado, su accionar puede ser encauzado en los lineamientos generales del país en un gran Plan Nacional de Desarrollo que abarque los aspectos económicos, productivos y de organización más importantes para la Nación -como lo ha dicho en forma reiterada la jurisprudencia constitucional en la materia de planificación urbana-; y en el caso en estudio, nótese que la norma trata de objetivos generales, "aumentar la productividad nacional", "mejorar los servicios sociales que presta el Estado", "propiciar la participación ciudadana" y no de planes concretos y específicos como argumenta la promovente. Sí debe hacerse la advertencia, de que, a juicio de la Sala, únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una ley, no las originadas directamente de la Presidencia de la República, de Ministerios u organismos estatales, y en este caso, tampoco de la antes llamada Oficina de Planificación Nacional y Política Económica. Por ello es que la normativa en cuestión no es inconstitucional según lo dicho en esta sentencia…”.  

 

Por considerarse que lo analizado sigue estando acorde con el bloque de legalidad, no existe motivo para modificar el criterio y, en consecuencia, se mantienen los argumentos esgrimidos por este órgano asesor.

 

 

VIII.- SOBRE EL SUJETO COMPETENTE PARA EMITIR REGLAMENTO EN LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS

 

Tomando en cuenta que, el tema propio de este acápite se relaciona directamente con la potestad reglamentaria de la Administración, se impone determinar en qué consiste esta y a que órgano le fue encomendada.

 

En este sentido, la potestad de imperio que nos ocupa conlleva la posibilidad jurídica de emitir cuerpos normativos, con rango inferior a la Ley, la cual, es otorgada a través de distintas regulaciones al Estado en sentido amplio.

En esta línea se ha decantado la jurisprudencia administrativa, al indicar:

“…Sobre la potestad reglamentaria. -

Respecto de la potestad reglamentaria, ha señalado este órgano asesor en su Dictamen C-77-2015 del 13 de abril de 2015:

“(…) La potestad reglamentaria es la competencia atribuida por el ordenamiento jurídico a la Administración para dictar normas jurídicas escritas subordinadas a la ley. En el caso del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y respectivo Ministro), dicha competencia se encuentra prevista en el artículo 140, incisos 3) y 18), de la Constitución Política, (…)

 

(…) Sobre la potestad en comentario, la Sala Constitucional, en sentencia n.° 243-93 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993, señaló:

 

“PRIMERO: La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta...”                                                       

     

Como se determinó supra, la viabilidad de autoreglamentarse deriva de norma habilitante para ese efecto y, en consecuencia, el sujeto competente para ejercerla, en los órganos desconcentrados, debe estar expresamente señalada en el cuerpo legal que los crea. Así las cosas, no cabe duda que determinar aquel conlleva un análisis casuístico que excede la competencia de este órgano técnico asesor, por lo que, tal definición le compete de forma exclusiva y excluyente a la Administración activa.

 

 

IX.- CONCLUSIONES:

A.- Las competencias de Contraloría General de la República y Auditorías, respecto al Plan Nacional de Desarrollo, refieren, notoriamente, a la temática patrimonial que este engloba, su manejo y distribución. Por lo que, tratándose de fiscalización de fondos públicos aquellas deben remitirse ante la primera.

B.- Las directrices refieren a pautas sistematizadas, no concretas, que buscan dirigir de manera coherente la conducta administrativa desplegada por el Estado en sentido amplio, para así evitar contraposiciones en temas específicos de política nacional.

Tocante a su naturaleza jurídica y alcances, se impone mencionar que no constituyen órdenes, circulares o reglamentos.

C.- El Plan Nacional de Desarrollo refiere a lineamientos de alcance general que incluyen políticas y programas a desarrollar en un período de tiempo determinado. Siendo su finalidad última cumplir objetivos estatales, en distintas materias, para así garantizar concordancia entre metas y gasto público, constituyendo, además, la base de los planes operativos institucionales. 

Corolario de lo expuesto, tenemos que, atendiendo a las características del PND, deviene palmario que este se enmarca dentro de las denominadas directrices.

D.- Las Directrices no atentan contra la autonomía de las entidades reguladas, en tanto no impidan la consecución del fin público que les fue encomendado. Se dirigen a todo el aparato estatal, siempre y cuando la institución esté sujeta a este tipo de actos y por su naturaleza únicamente pueden ser generales y no dirigidos a una entidad en particular. 

E.- Como claramente se sigue del Dictamen número C-125-2003 del 6 de mayo de 2003 “…La competencia de MIDEPLAN para evaluar organismos públicos se origina en la Ley de Planificación. En efecto, dicha Ley establece como una de las funciones del Sistema de Planificación la evaluación de “modo sistemático y permanente los resultados que se obtengan de la ejecución de planes y política, lo mismo que de los programas respectivos”. Una labor que debe ser realizada en forma permanente por las distintas oficinas institucionales de planificación, pero también por el Ministerio dada la posición directora y coordinadora que asume dentro del proceso de planificación, y en concreto en la elaboración y modificación del Plan Nacional de Desarrollo…” 

F.- Contrastada que fuere la materia regulada vía Decreto, con la naturaleza jurídica propia del Plan Nacional de Desarrollo, resulta notaria la imposibilidad legal de tutelar este último mediante el primero, ya que, el tópico desarrollado en aquel no se subsume en los supuestos que el ordenamiento jurídico dispone sean normados a través de Decreto.

 

G.- Como acertadamente señaló el criterio número C-125-2003 del 6 de mayo de 2003:

 

  “…Puesto que la autonomía de gobierno de la CCSS no está sujeta a la ley, se sigue que no le resulta aplicable lo dispuesto por la Ley de Planificación Nacional. Consecuentemente, puede considerarse contrario a esa autonomía de gobierno la pretensión de sujetarla al Plan Nacional de Desarrollo….

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en razón de su autonomía constitucionalmente garantizada, las municipalidades están sujetas al Plan Nacional de Desarrollo a condición de que éste sea aprobado por ley…”

H.- La viabilidad de autoreglamentarse deriva de norma habilitante para ese efecto y, en consecuencia, el sujeto competente para ejercerla, en los órganos desconcentrados, debe estar expresamente señalada en el cuerpo legal que los crea.

 

Así las cosas, no cabe duda que determinar aquel conlleva un análisis casuístico que excede la competencia de este órgano técnico asesor, por lo que, tal definición le compete de forma exclusiva y excluyente a la Administración activa.

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

 

 

 

 

Laura Araya Rojas                                                             Adriana Fallas Martínez

Procuradora                                                                           Abogada

Área Derecho Público                                                           Área Derecho Público

 

                                                      

LAR/AFM/jlh

                                                                       

      

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

OJ-084-2017

 

SOBRE LAS DIRECTRICES

 

El señor Diputado Javier Francisco Cambronero Arguedas, remite oficio número  PAC-JFCA-0155-2017 fechado 19 de enero de 2017, a través del cual consulta sobre Directrices. Puntualmente peticiona dilucidar lo siguiente:

 

“¿Bajo qué parámetros o de qué manera debería regular el Poder Ejecutivo el contenido y la forma de las directrices, principalmente para que no riña con la autonomía administrativa de los entes públicos bajo su tutela administrativa?

 

¿La aplicación de las directrices es igual para un órgano de desconcentración máxima o mínima, una institución autónoma, una institución semi-autónoma o una entidad de derecho público no estatal?

 

¿Las directrices necesariamente son generales o pueden ser particulares o singulares dirigidas a un solo ente público. Existe contradicción entre lo expresado en los artículos 98, 99 Y 100 de la LGAP y el Voto No. 330994 (reiterado en el No. 227696 del 15 de mayo de 1996) ?

 

¿Cuáles son los deberes de MIDEPLAN, de la Contraloría General y de las auditorías internas en el seguimiento del cumplimiento de las directrices emitidas por el Poder Ejecutivo y del Plan Nacional de Desarrollo, a la luz de Ley General de Control Interno, Ley de Planificación Nacional, la Ley General de Administración Pública, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y demás legislación conexa?

 

¿De conformidad con la Ley de Planificación Nacional y con el principio de seguridad jurídica, debe establecerse por decreto el Plan Nacional de Desarrollo?

 

¿Las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social pueden estar sometidas a directrices por el Poder Ejecutivo e incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo?

¿El Poder Ejecutivo puede dictar u ordenar la reglamentación de los órganos desconcentrados?

 

¿Es deber de la Administración central implicar a las municipalidades en el Plan Nacional de Desarrollo? Si es así bajo qué forma o mecanismos debería hacerlo de conformidad con el principio de coordinación administrativa y en resguardo de la autonomía territorial de las municipalidades…”

 

Analizado que fuere el tópico sometido a consideración de este órgano técnico asesor, mediante Opinión Jurídica número OJ-084-2017 del 17 de julio del 2017, suscrita por Laura Araya Rojas y Adriana Fallas Martínez, se concluyó lo siguiente:

A.- Las competencias de Contraloría General de la República y Auditorías, respecto al Plan Nacional de Desarrollo, refieren, notoriamente, a la temática patrimonial que este engloba, su manejo y distribución. Por lo que, tratándose de fiscalización de fondos públicos aquellas deben remitirse ante la primera.

B.- Las directrices refieren a pautas sistematizadas, no concretas, que buscan dirigir de manera coherente la conducta administrativa desplegada por el Estado en sentido amplio, para así evitar contraposiciones en temas específicos de política nacional.

Tocante a su naturaleza jurídica y alcances, se impone mencionar que no constituyen órdenes, circulares o reglamentos.

C.- El Plan Nacional de Desarrollo refiere a lineamientos de alcance general que incluyen políticas y programas a desarrollar en un período de tiempo determinado. Siendo su finalidad última cumplir objetivos estatales, en distintas materias, para así garantizar concordancia entre metas y gasto público, constituyendo, además, la base de los planes operativos institucionales. 

Corolario de lo expuesto, tenemos que, atendiendo a las características del PND, deviene palmario que este se enmarca dentro de las denominadas directrices.

D.- Las Directrices no atentan contra la autonomía de las entidades reguladas, en tanto no impidan la consecución del fin público que les fue encomendado. Se dirigen a todo el aparato estatal, siempre y cuando la institución esté sujeta a este tipo de actos y por su naturaleza únicamente pueden ser generales y no dirigidos a una entidad en particular. 

E.- Como claramente se sigue del Dictamen número C-125-2003 del 6 de mayo de 2003 “…La competencia de MIDEPLAN para evaluar organismos públicos se origina en la Ley de Planificación. En efecto, dicha Ley establece como una de las funciones del Sistema de Planificación la evaluación de “modo sistemático y permanente los resultados que se obtengan de la ejecución de planes y política, lo mismo que de los programas respectivos”. Una labor que debe ser realizada en forma permanente por las distintas oficinas institucionales de planificación, pero también por el Ministerio dada la posición directora y coordinadora que asume dentro del proceso de planificación, y en concreto en la elaboración y modificación del Plan Nacional de Desarrollo…” 

F.- Contrastada que fuere la materia regulada vía Decreto, con la naturaleza jurídica propia del Plan Nacional de Desarrollo, resulta notaria la imposibilidad legal de tutelar este último mediante el primero, ya que, el tópico desarrollado en aquel no se subsume en los supuestos que el ordenamiento jurídico dispone sean normados a través de Decreto.

 

G.- Como acertadamente señaló el criterio número C-125-2003 del 6 de mayo de 2003:

 

  “…Puesto que la autonomía de gobierno de la CCSS no está sujeta a la ley, se sigue que no le resulta aplicable lo dispuesto por la Ley de Planificación Nacional. Consecuentemente, puede considerarse contrario a esa autonomía de gobierno la pretensión de sujetarla al Plan Nacional de Desarrollo….

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en razón de su autonomía constitucionalmente garantizada, las municipalidades están sujetas al Plan Nacional de Desarrollo a condición de que éste sea aprobado por ley…”

 

H.- La viabilidad de autoreglamentarse deriva de norma habilitante para ese efecto y, en consecuencia, el sujeto competente para ejercerla, en los órganos desconcentrados, debe estar expresamente señalada en el cuerpo legal que los crea.

 

            Así las cosas, no cabe duda que determinar aquel conlleva un análisis casuístico que excede la competencia de este órgano técnico asesor, por lo que, tal definición le compete de forma exclusiva y excluyente a la Administración activa.