Opinión Jurídica : 089 - del 18/07/2017

18 de julio de 2017

OJ-089-2017

Señora

Erika Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CG-032-2017 del 16 de junio de 2017, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Reforma del inciso g del artículo 13 del Código Municipal”, que se tramita bajo el expediente legislativo N° 20.182.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del proyecto de ley se desprende que su intención es darle la potestad a los consejos de profesores, de enviar ternas para integrar las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y las Juntas de Educación, cuyo nombramiento en la actualidad corresponde de manera exclusiva a los Concejos Municipales.

Lo anterior, con el fin de que sea la comunidad educativa y no los partidos políticos los que decidan esta integración según las necesidades de los estudiantes.

II. PROYECTO DE LEY SIMILAR

Previamente a analizar el fondo de la propuesta planteada, debemos señalar que en la corriente legislativa se tramita el expediente N° 19.925, “Ley para promover la participación de las Juntas Administrativas y Juntas de Educación. Reforma del inciso g del artículo 13 del Código Municipal”.

En dicho proyecto de ley, se plantea la reforma del inciso g) del artículo 13 del Código Municipal en condiciones similares a las contenidas en la presente iniciativa, por lo que se hace la advertencia a las señoras y señores diputados para la valoración respectiva.

III. SOBRE LO CONSULTADO

En el dictamen C-158-2001 del 30 de mayo de 2001, esta Procuraduría se refirió al mecanismo de nombramiento de los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación. Específicamente se consultaba si el Concejo Municipal debe nombrar a los candidatos propuestos por los Asesores Supervisores y Consejos de Profesores, o bien, si puede nombrar directamente a quien considere apropiado.

En dicho criterio se determinó que existe una antinomia normativa entre lo dispuesto por la Ley Fundamental de Educación y el artículo 13 inciso g) del Código Municipal, que debe resolverse dando preferencia a éste último, por ser una norma más reciente y dirigida fundamentalmente a regular la competencia de los órganos municipales. Por tanto, al disponer el Código Municipal que el Concejo Municipal nombrará dichos miembros "directamente", significa que el Concejo no debe sujetarse a ninguna propuesta de ningún órgano y, por consiguiente, su competencia no está restringida a la selección dentro de ternas.

Esa posición fue reiterada en los dictámenes C-386-2003 del 9 de diciembre del 2003, C-027-2004 del 22 de enero del 2004, C-138-2012 del 04 de junio del 2012, C-154-20 del 13 del 9 de agosto de 2013 y en la opinión jurídica OJ-087-2016 del 3 de agosto de 2016.

Es precisamente a partir de dicha interpretación, que el legislador pretende con la presente iniciativa, modificar lo señalado en el artículo 13 inciso g) del Código Municipal para que, en adelante, el nombramiento de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y las Juntas de Educación, se realice a partir de ternas remitidas por los consejos de profesores.

A continuación se realiza la comparación entre la norma actual y la norma propuesta:

Norma actual

Norma propuesta

“Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:

(…)

g) Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar, por igual mayoría, a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.

(Así reformado el inciso anterior por aparte c) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre de 2008).

(…)”

“Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:

(…)

g) Nombrar de acuerdo con las ternas enviadas por los consejos de profesores, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar, por igual mayoría, a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.”

La reforma planteada pretende delimitar el poder de decisión de los Concejos Municipales en el proceso de nombramiento de los miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y juntas de educación, dejando de ser una atribución exclusiva, para sujetarlos a una terna previamente enviada por los consejos de profesores. Cabe preguntarse si tal limitación constituye o no una violación a la autonomía municipal.

Al respecto, debemos indicar que el artículo 169 de la norma fundamental dispone que:"La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, ..." Por su parte, el artículo 170 de dicho cuerpo normativo señala que: “las corporaciones municipales son autónomas”

Aun cuando la Constitución Política no establece un listado de materias que son resorte exclusivo y excluyente de las municipalidades, sí define un ámbito competencial de dichos entes, al reservarles el ejercicio de lo “local”. Precisamente en desarrollo de lo anterior, el Código Municipal dispone en su artículo 4 lo siguiente:

"ARTÍCULO 4.-

La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

(…)”

Sobre esta autonomía reconocida constitucionalmente, la Sala Constitucional ha señalado que:

“(…) Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio ); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de decisiones fundamentales para el ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política ( artículo 170), y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente ) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se elige cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política.(…)” ( Sala Constitucional Voto N° 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).

De lo anterior se desprende que existen varias vertientes o manifestaciones de la autonomía municipal, específicamente la posibilidad de dichos entes de autogobernarse (autonomía política), de dictar los reglamentos autónomos de organización y servicio (autonomía normativa), de ejercer potestad impositiva (autonomía tributaria), y la potestad de autoadministración (autonomía administrativa), lo cual en principio le otorga libertad o independencia frente al Estado para la adopción de todas sus decisiones en materia administrativa.

No pareciera entonces que el sometimiento del Consejo Municipal a una terna previamente remitida por los consejos de profesores para nombrar a los miembros de las Juntas Administrativas y Juntas de Educación, resulte violatorio de dicha autonomía municipal, pues no constituye una limitación al núcleo duro de sus atribuciones constitucionales.

La autonomía municipal abarca únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que pueden ser ejercidas por los demás órganos y entes dentro de la circunscripción territorial de las municipalidades, entre ellas las competencias educativas.

En el caso de Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas de las instituciones educativas, tienen su fundamento jurídico tanto en el Código de Educación, Ley N° 1811, del 18 de agosto de 1944 y sus reformas, como en la Ley Fundamental de Educación, Ley N° 21602, del 25 de setiembre de 1957 y sus reformas. Se tratan de organismos a quienes se encargan cometidos públicos en materia de educación, y como tales constituyen entes públicos con personalidad jurídica, patrimonio propio y capacidad de derecho público y privado sólo que descentralizados, por lo que, si bien entre esas juntas y el Ministerio de Educación Pública no hay relación jerárquica, sí están sometidas a tutela administrativa del Poder Ejecutivo, lo que se conoce como una relación de dirección.

Consecuentemente, que sus miembros sean nombrados a partir de una terna remitida por el consejo de profesores al Concejo Municipal, no parece violentar la autonomía municipal, pues dicha materia no queda comprendida estrictamente dentro del concepto de “lo local”. Esto sin embargo, deberá ser determinado en definitiva por la Sala Constitucional.

IV. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, debe concluirse que la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa, sin perjuicio de lo que en definitiva disponga la Sala Constitucional en cuanto a su constitucionalidad.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta