Opinión Jurídica : 094 - del 26/07/2017

OJ 094 -2017

San José, 26 de julio de 2017

 

 

Señora

Licda. Nery Agüero Montero

Jefatura

Comisión de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

S. D.

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Dr. Julio Jurado Fernández, procedemos a dar respuesta a su oficio CJ-133-2016 de 8 de agosto de 2016, en el que consulta a esta representación jurídica su opinión sobre el proyecto de ley número 19.652 denominado “Ley de Creación del Digesto Legislativo”.

 

I.                   Observaciones previas.

 

Tal y como se ha indicado en otras oportunidades previas en que se solicita el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República acerca de un proyecto de ley por parte de la Asamblea Legislativa, este órgano consultivo se abstendrá en lo posible de pronunciarse sobre la bondad u oportunidad de la intención de crear (como en el presente caso) un digesto legislativo pues en realidad tal decisión será resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa. Así las cosas, este órgano consultivo emitirá una opinión jurídica de carácter no vinculante, como una forma de colaboración con las delicadas funciones que desempeña la Asamblea Legislativa y la enorme variedad de temas con los que debe tratar  y analizar cotidianamente.

 

II.                Breve reseña de los intentos de sistematización de la legislación nacional.

 

En el caso concreto, debe tenerse en cuenta además que la Procuraduría General de la República es el órgano que ha diseñado, elaborado, brindado contenido y mantenido durante más de dos décadas al Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI), sistema que ha dado respuesta a la evidente necesidad de los operadores jurídicos y del público en general, nacional e internacional, de contar  con una herramienta de consulta legislativa sobre el estado de las normas jurídicas de todo tipo y de todo rango, todo ello de manera gratuita.

 

Los intentos de sistematización de la legislación en Costa Rica han sido variados y algunos de ellos vienen casi desde el inicio de nuestra vida republicana. No en balde se creó, desde 1824, la Colección de Leyes y Decretos, publicaciones que perduraron hasta 1990 pero que, junto con el Diario Oficial La Gaceta, dieron pie a la posibilidad de intentar sistematizar y ordenar la legislación nacional. Esta circunstancia, poco común en otros países que igualmente han intentado llevar adelante planes de sistematización legislativa, es lo que podríamos considerar una historia de éxito y de visión de nuestros antepasados, pues la legislación y los sistemas jurídicos que hemos tenido en nuestro país han sido reflejo de su vida democrática a lo largo de casi doscientos años de independencia.

 

Uno de estos planes ejecutados hace varias décadas (pero no el único, pues desde tiempos del expresidente don Braulio Carrillo se llevaron a cabo diversos intentos infructuosos), quizás el más exitoso en su momento, fue el trabajo realizado por el reconocido abogado e historiador Octavio Beeche Argüello, quien procuró sistematizar la legislación de Costa Rica hasta el año 1948 inclusive.

 

 Posteriormente, se emitió la ley No.5059 de 22 de agosto de 1972, que aprobó el contrato entre la Asamblea Legislativa y la empresa Equity Publishing Corporation de los Estados Unidos, cuyo objetivo fue “la publicación del Índice de Legislación promulgada en Costa Rica entre los años 1948 y 1970, y para la preparación editorial e impresión de la compilación de la leyes vigentes en Costa Rica, que se denominará "Leyes de Costa Rica Anotadas", según se estableció en su artículo 1. Conviene hacer hincapié en este acontecimiento pues la propia empresa contratada, en su momento, dio por válida la obra de Octavio Beeche hasta 1948, y arrancó con las publicaciones estipuladas en el contrato a partir de ese año y hasta 1976 inclusive, todo lo cual fue cumplido a cabalidad.

 

Es importante mencionar esos proyectos exitosos en materia de sistematización legislativa pues sería una actitud muy mezquina no dar el reconocimiento que merecen las personas e instituciones que han tenido la visión de solventar este problema de acceso a la legislación vigente.

 

Una década después, mediante decreto ejecutivo No.16.991 de 05 de mayo de 1986, se crea una Comisión Interinstitucional Coordinadora del Proyecto de Sistematización de la Legislación Vigente, cuyo objetivo era “canalizar la cooperación técnica especializada en informática jurídica que brinden al país gobiernos amigos y organismos internacionales.”  Se establecía que esta comisión funcionaría en coordinación con las respectivas entidades de la Corte Suprema de Justicia, Ministerio de Justicia y Gracia y, claro está, con la Asamblea Legislativa, todos ellos encargados de desarrollar programas de sistematización jurídica. Nótese que la Asamblea Legislativa siempre ha estado involucrada o ha sido llamada a participar en cualquier esfuerzo destinado a sistematizar y ordenar la legislación nacional, situación que resulta lógica en virtud de los cometidos señalados para el Parlamento precisamente desde el articulado de la propia Carta Magna.

 

A raíz de esos intentos de diversas instituciones por tener un sistema de legislación que brindara seguridad y acceso a la ciudadanía a la legislación nacional según hubiera sido promulgada, se crea el Sistema Nacional de Legislación Vigente (Sinalevi) desde el año 1988, en que fue declarada de interés público mediante decreto ejecutivo No.17.843 de 27 de octubre de 1987. Antes de la promulgación de este decreto, el Sinalevi era parte de la Asamblea Legislativa, y estuvo ubicado dentro de la División Legislativa, con una jerarca también funcionaria de la Asamblea Legislativa. No obstante, por razones que desconocemos, la Asamblea Legislativa nunca dio la importancia necesaria a este esfuerzo de sistematización de la legislación nacional, por lo cual fue trasladado a la Procuraduría General de la República, donde se ubica actualmente.

 

Con posteridad, en el año 1997, nace el proyecto del Sistema Costarricense de Información Jurídica, del cual el Sinalevi constituye la columna vertebral, pues las demás entidades que de él forman parte, tal como el Centro Electrónico de Información Jurisprudencial (Digesto de Jurisprudencia), la Sala Constitucional, las resoluciones del Ministerio de Hacienda, de la Contraloría General y eventualmente del Tribunal Supremo de Elecciones u otras instituciones que brinden información útil para el operador jurídico y la ciudadanía en general, están vinculadas necesaria y técnicamente con las bases de datos de normativa de este Departamento.

 

Es necesario tener en cuenta que el Sinalevi es la primera base de datos moderna creada con la ayuda de las actuales tecnologías de información y telecomunicaciones, antes de la llegada de la Internet. Ha tenido reconocimientos importantes, tal como el Premio a la Tecnologías de la Información para el Mejoramiento del Sector Público, otorgado por el Gobierno de la República en el año 2000. Igualmente, mantiene nexos constantes con otras entidades internacionales, tales como la Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos y la propia Asamblea Legislativa, considerada como uno de sus principales usuarios. Desde 1990 se había firmado un acuerdo de cooperación interinstitucional con la Asamblea Legislativa para que hiciera sus aportes al Sinalevi y, para no duplicar esfuerzos, se había acordado que el Parlamento sistematizaría la legislación desde el momento en que un proyecto llegase a convertirse en ley y, a partir de su publicación, el Sinalevi le seguiría dando tratamiento con todas las modificaciones que sufriera la norma.

 

A la fecha, el Sinalevi mantiene una excelente relación de consultas y colaboración con la Asamblea Legislativa. De hecho, en los proyectos de ley que se mencionan en la exposición de motivos referentes a la derogación de normas obsoletas o caducas que culminaron en siete diferentes extensos planes de derogación de más de diez mil leyes, ha sido el Sinalevi el órgano que ha proveído todos los insumos materiales y humanos, textos e información completa para que tales proyectos se hayan cristalizado, todo ello mediante el estudio y levantamiento de los archivos con los datos almacenados durante décadas por este Departamento, y el traslado incondicional de esa información a la Asamblea Legislativa, misma que fue revisada minuciosamente en varias ocasiones por nuestros funcionarios antes de ser incluida en los proyectos de ley que allí se mencionan.

 

Esta breve reseña muestra la importancia que ha tenido el Sistema Nacional de Legislación Vigente dentro de los sistemas de consulta jurídica que hay en el país, situación que extrañamente no se menciona para nada en la exposición de motivos del presente proyecto.

 

 

III.             Finalidad del proyecto de ley.

 

Según se concluye de la exposición de motivos y de su artículo primero, este proyecto de ley tiene tres grandes objetivos, cuales son, la regulación de la legislación costarricense en distintas categorías, la creación de un digesto legislativo, y, subsecuentemente, controlar la calidad de las leyes.

 

IV.             Comentarios y observaciones generales sobre el proyecto de ley.

 

ARTÍCULO 1.- El numeral 1 del proyecto trata del ordenamiento de la legislación costarricense en categorías, la creación del digesto y control de la “calidad de las leyes”.

 

“ARTÍCULO 1.- Objeto

 

La presente ley regula el ordenamiento de la legislación costarricense en categorías, la creación del digesto legislativo y el control de la calidad de las leyes.”

 

Sobre el tema de la calidad de las leyes, consideramos que se plantea como un objetivo poco claro pues es esta una labor que se supone es ejecutada actualmente tanto por el Departamento de Servicios Parlamentarios como por el Departamento de Servicios Técnicos, ambas entidades pertenecientes a la Asamblea Legislativa. En este caso, habría que definir qué entenderemos por una ley “de calidad”, pues tal concepto parece ser poco acertado para definir la labor de un departamento.

 

Si por “calidad” entendemos los aspectos referidos a los contenidos de la norma, los temas que busca regular o lagunas jurídicas que pretenda llenar, el impacto que sus decisiones puedan tener en el entorno social o en el grupo humano al cual se dirigen, si se busca seguridad jurídica o justicia, libertad o cualquier otro valor social necesario y quizás inexistente en el contexto nacional, todo ello será una labor que corresponderá definir exclusivamente al legislador, de acuerdo con su voluntad, experiencia, mejores prácticas y necesidades cuyo conocimiento nace del  estudio de insuficiencias que pueden estar ocurriendo en la realidad nacional. Una ley de calidad será entonces aquella que resuelva un problema concreto de urgente necesidad. Tal descripción no parece corresponder a las funciones estructuradas de un departamento legislativo, sino a las grandes decisiones estratégicas de la Asamblea Legislativa.

 

Por otra parte, si tal concepto se refiere a la forma en que ley está siendo redactada, respetando las reglas de ortografía, gramática, sintaxis, lógica y redacción, parece que se estará aplicando un criterio eminentemente formal, lo cual por cierto no ayuda a garantizar realmente la calidad intrínseca de una ley. Además, es una labor que ya de por sí es llevada a cabo por los profesionales en filología que laboran en la Asamblea Legislativa, en el propio departamento de Servicios Parlamentarios.

 

Finalmente, una de las malas prácticas parlamentarias que es necesario reseñar es en las que el legislador olvida indicar con claridad cuáles son las leyes que se están afectando a la hora de emitir una nueva normativa, y que usualmente rellena con la frase “esta ley deroga a toda la que se le oponga”. Esta mala técnica sí puede considerarse atentatoria contra la calidad de las normas pues provoca las llamadas derogaciones tácitas ante las cuales el operador jurídico puede tener problemas a la hora de aplicar la disposición legislativa dado que no es conveniente interpretar o distinguir donde la propia ley no distingue.

 

Como una primera conclusión, encontramos que dicho objetivo es opaco y no se explica su significado en el contexto de la creación de un departamento. Nuestra recomendación es que se incluya un numeral con las definiciones correspondientes, de manera que los términos empleados queden suficientemente explicados e interpretados.

 

ARTÍCULO 2.- El numeral 2 trata propiamente de la creación del digesto legislativo “dentro de la estructura orgánica de la Asamblea Legislativa”, adscrita a la División Legislativa. Se le visualiza como un área especializada que se dedicará a la “ordenación oficial” de la legislación costarricense, incluyendo un análisis jurídico de las normas. De inmediato, se indica que estará ubicado en el Departamento de Servicios Parlamentarios. 

 

“ARTÍCULO 2.- Creación del Digesto Legislativo

 

Créase el Área Digesto Legislativo dentro de la estructura orgánica de la Asamblea Legislativa, que estará adscrita a la División Legislativa de este Poder de la República, como área especializada en materia de técnica legislativa que estará dedicada a realizar la ordenación oficial de la legislación costarricense.

 

Esta labor incluirá el análisis jurídico así como el buen manejo de los aspectos lingüísticos indispensables para los operadores de las leyes y estará apoyado por el Área de Filología.

 

El digesto estará ubicado en el Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa.”

 

Como observación básica que acotamos en este proyecto de ley, se indica el deseo de crear, mediante una norma de rango de ley, de un digesto legislativo. Llama la atención el por qué se pretende crear mediante ley (que es mucho más complicado pues requiere de la aprobación del cuerpo de legisladores) y no simplemente a través de un reglamento o modificación de una disposición ya existente, como sería el Manual Descriptivo de Clases de Puestos de la Asamblea Legislativa (Acuerdo 13 de 20 de mayo de 2009). Allí se señala que el Departamento de Servicios Parlamentarios es parte de la División Legislativa como trabajadores especializados, junto con otras secciones más que allí se señalan. Además, el cambio o modificación estructural sólo debe ser aprobado por el Directorio Legislativo en tanto instancia administrativa, de manera mucho más ágil, expedita y sin necesidad de transitar el engorroso procedimiento de aprobación de una ley, que bien puede llevar varios años de tramitación.

 

ARTÍCULO 3.- El literal 3 trata de las funciones de la eventual área de Digesto Legislativo. Así, mediante el inciso a), se busca que tal entidad se dedique a la compilación, ordenación y clasificación de la legislación nacional, en diferentes categorías, tales como leyes no vigentes, en desuso u obsoletas, además de una categoría de leyes vigentes o legislación positiva.

 

ARTÍCULO 3.- Funciones del Área Digesto Legislativo

 

Corresponde al Área del Digesto Legislativo las siguientes funciones:

 

a)      Compilar, ordenar y clasificar la legislación nacional oficial conforme a la categoría de leyes no vigentes, en desuso u obsoletas; y la categoría de leyes vigentes o legislación positiva.

 

Como primer Poder de la República, la Asamblea Legislativa tiene toda la potestad para crear los departamentos que considere necesarios para llevar adelante los cometidos que le exigen la Constitución Política y su Reglamento. No obstante, conviene no perder de vista la razonabilidad que debe privar en todas sus decisiones. En este caso, las funciones de compilar, ordenar y clasificar la legislación nacional en diversas categorías es una labor que también se efectúa en el Sistema Nacional de Legislación Vigente, mediante las herramientas informáticas que ya se han diseñado para esos efectos, y por las cuales se puede llevar obtener esa información. La diferencia estriba en que el Sinalevi no sólo recopila, sistematiza, ordena y muestra las leyes vigentes, sino en general todas las categorías de normas que son emitidas por los diferentes entes públicos (decretos ejecutivos, reglamentos, directrices, etc.) y consecuentemente publicadas en el Diario Oficial La Gaceta. Es decir, la labor del Sinalevi no se agota en las leyes emitidas por la Asamblea Legislativa.

 

Ahora bien, esa categorización de normas podría estar invadiendo competencias que no le corresponden a un departamento legislativo sino al propio legislador (ya sea mediante interpretación auténtica, reformas, abrogaciones o derogaciones) o al Poder Judicial. En este sentido, es riesgoso que un departamento se aboque tal función de determinar la vigencia, obsolescencia o caducidad de una ley sin tener las competencias necesarias para ello pues podríamos estar ante un roce con las normas constitucionales pertinentes, especialmente el artículo 121, inciso 1), que claramente establece dichas labores en exclusiva para la Asamblea Legislativa:

 

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

 

 1) Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas, y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones; (…) “

 

Huelga decir además que, para estos efectos, no se menciona en el proyecto la necesidad de contar con el equipo y programas informáticos diseñados al efecto, de complejidad considerable, amén de un equipo de trabajo que debería estar conformado principalmente por juristas quienes, además de conocer con precisión las respectivas normas del Ordenamiento Jurídico, deberán dominar también diferentes instrumentos informáticos, tales como sistemas operativos, navegadores de Internet, programas informáticos de bases de datos específicas, etc.

 

b)      Publicar en medios electrónicos los textos jurídicos, tanto históricos como vigentes, conforme se haya dictado y publicado en el diario oficial La Gaceta.

 

La labor de divulgación de las normas jurídicas (ya sea leyes, decretos o reglamentos de todo tipo, según indicamos) es una labor que ejecuta el Diario Oficial La Gaceta en su página electrónica. También es una función que el Sinalevi ha venido cumpliendo desde hace unos dieciocho años, mediante el Convenio de Cooperación Interinstitucional que mantiene con la Imprenta Nacional. No sólo se publican las normas jurídicas indicadas, sino también un Boletín Informativo con la jurisprudencia administrativa. Estaríamos, pues, ante una duplicación de funciones.

 

El proyecto de ley en comentario no explica de qué manera se dará a conocer esa información (es decir, en un sitio Web propio o de la propia Asamblea Legislativa, o simplemente en soportes electrónicos) ni tampoco, más importante aún, si el público en general tendrá acceso a esa información, o también ciertos funcionarios públicos (jueces, fiscales, defensores públicos, procuradores, asistentes, estudiantes) o si será de uso exclusivo para los funcionarios de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de sus funciones. Sería una duplicación de las labores que la Imprenta Nacional realiza a través de La Gaceta o ya publicadas en la Colección de Leyes y Decretos. No se ve en esta pretensión legislativa que se genere un aporte adicional a la información que ya de por sí brindan otros entes públicos.

 

c)      Mantener actualizado el digestivo legislativo, conforme la categorización necesaria y con las reformas vigentes que afecten la legislación nacional. Para ello se otorga rango de técnica legislativa la labor de actualización normativa, como derivación sustantiva del derecho parlamentario.

 

Ídem de lo dicho en comentario anterior. No se indica tampoco a qué se refiere con la frase “categorización necesaria”, que parece tener una carga discrecional fuerte.

 

d) Evacuar las consultas acerca de la legislación vigente que tengan las instituciones públicas, privadas, los ciudadanos y los operadores del derecho que requieran dicha información, según las fuentes ordinarias de información.

 

Esta labor ya es llevada a cabo por el Sinalevi, de manera bastante exitosa durante sus casi tres décadas de existencia. Crear un nuevo departamento para brindar esa misma información constituye una duplicación de esfuerzos, e implica también poner a disposición del público una plataforma que deberá ser consultada por vías remotas o presenciales, utilizando las modernas tecnologías de información y comunicación.

 

e) Definir las pautas fundamentales de la técnica legislativa en su vertiente jurídica, según la doctrina nacional e internacional.

 

También, corresponde a esta Área la función de actualización de las leyes cuando sufrieren modificación, reforma, derogatoria total o parcial, adición o cualesquiera de las potestades que otorga la Constitución Política a este Poder de la República; inclusive la inclusión de sentencias constitucionales que interpreten, anulan total o parcialmente una ley, un artículo, inciso o subinciso de un artículo.

 

Será responsabilidad de esta Área presentar informes a la Dirección del Departamento de Servicios Parlamentarios sobre los posibles casos irregulares en la aplicación de la técnica legislativa, en la vertiente jurídica, para los fines que corresponda.

 

Una vez más, nos encontramos ante una labor que ha ejecutado el Sistema Nacional de Legislación Vigente desde hace casi treinta años. Por experiencia, sabemos que el mantenimiento de una base de datos normativa, por la dinámica que implica,  es una tarea bastante dificultosa. Debe comenzar por incluir en un programa de base de datos los textos en formato digital de todas las leyes que han sido promulgadas en Costa Rica desde su independencia en 1821, e incluir todas las reformas que hayan sufrido a lo largo de casi doscientos años de vida independiente. A esto, debe sumarse el hecho histórico de que, de 1821 a 1898, nuestros estadistas no hacían distinción entre leyes (emitidas por el Congreso) y decretos ejecutivos (emanados de ese otro Poder) por lo que era común encontrar modificaciones de unas sobre otros y viceversa.

 

Trasladar los textos de normas a un formato electrónico (que se supone que debe ser de tipo abierto para que pueda ser leído por cualquier programa, navegador de Internet o procesador de palabras) es una labor no sólo muy extensa (que puede llevar años, pues sus contenidos deben no sólo digitalizarse sino también revisarse manualmente para corroborar que el texto publicado y el electrónico sean idénticos) sino también muy onerosa. Esa labor podría consistir en contratar a un empresa para que digitalice toda la información que obre en la Colección de Leyes y Decretos o en La Gaceta, o bien, que sean los personeros de la Asamblea Legislativa los que se dediquen a esa labor en exclusivo. Nótese cuán poco razonable e innecesario sería ese esfuerzo que no solo duplica, reiteramos, las labores que ya se llevan a cabo en el Sinalevi, sino que entraría casi en franca competencia con otro sistema de información más antiguo, extenso y completo, por motivos obviamente ignorados.

 

Además, tal contenido colisiona con las funciones que actualmente desempeña el Sistema Nacional de Legislación Vigente de la Procuraduría General de la República, creado mediante reforma a la Ley Orgánica por la ley No.7666 de 14 de abril de 1997, aunque su función no sea oficial, sino eminentemente informativa.

 

 “Del Sistema Nacional de Legislación Vigente

 

Artículo 41.- Definición

 

El Sistema Nacional de Legislación Vigente, en adelante, el Sistema, es el sistema informático-jurídico de la Procuraduría General de la República. En él se recopila, utilizando los medios tecnológicos adecuados, la legislación promulgada y vigente y se mantiene siempre actualizada. Además, se incorporan la jurisprudencia pertinente y cualquier otra información que precise y aclare el sentido de la legislación, con el objeto de que sirvan para desarrollar la labor consultiva y de abogado del Estado.

 

La Procuraduría está obligada a brindar gratuitamente a las instituciones públicas del Estado, los servicios de información contenidos en el Sistema.”

 

            ARTÍCULO 4.- El numeral 4 trata de las funciones del Área de Filología. No tenemos mayores comentarios al respecto.

 

ARTÍCULO 4.- Funciones del Área de Filología

 

Corresponde al Área de Filología brindar asesoría especializada en aspectos lingüísticos y filológicos a la Comisión de Redacción de la Asamblea Legislativa, en la compilación y publicación de las voces y estilos de ley que la técnica legislativa, reconocidos universalmente como adecuadas para la correcta redacción de los proyectos de ley en nuestro país.

Asimismo, corresponde a esta Área del Departamento de Servicios Parlamentarios detectar, preventivamente, la utilización sesgada de usos del lenguaje y sintaxis que puedan provocar falta de precisión, claridad, concisión u cualesquiera confusiones en los proyectos de ley, durante el proceso de formación de la ley.

 

            ARTÍCULO 5.- Este artículo especifica la ubicación administrativa del eventual Digesto Legislativo y ciertos recursos básicos para desarrollar sus labores.

 

ARTÍCULO 5.- Recursos humanos y técnicos

 

Para el cumplimiento de sus funciones el digesto legislativo será un área administrativa del Departamento de Servicios Parlamentarios y el Directorio legislativo dispondrá los recursos humanos y técnicos necesarios para desarrollar las funciones que aquí se encomienda.

 

            Es aquí donde debería mencionarse los recursos tecnológicos con los que debería contar esta unidad administrativa, apelando a la utilización de las mejores tecnologías de información y telecomunicaciones, la necesidad de contar con la ventana de Internet en que se dará a conocer (pues implica al menos un sitio Web), los recursos económicos para acometer una empresa de tal magnitud (programas de cómputo, licencias, equipos que soporten el cúmulo de datos e información presente y futura, procedimiento para transformar los textos de los diarios oficiales en formatos electrónicos, personal técnico capacitado, etc.).

 

            ARTÍCULO 6.- Este artículo modificaría el actual numeral 41 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, añadido por la ley No.7666 ya citada.

 

ARTÍCULO 6.- Reforma a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N.º 6815, de 27 de setiembre de 1982

 

Refórmese el artículo 41 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N.º 6815, de 27 de setiembre de 1982, para que en adelante se lea de la siguiente manera:

 

“Artículo 41.- Definición

 

El Sistema Nacional de Legislación Vigente, en adelante, el Sistema, es el sistema informático-jurídico de la Procuraduría General de la República. En él se recopila, utilizando los medios tecnológicos adecuados, la legislación y demás normativa promulgada y vigente por parte de los Poderes del Estado. En relación con la legislación deberá coordinar e incorporar la información oficial que disponga el Área Digesto Legislativo de la Asamblea Legislativa para la ordenación. Además, se incorporan la jurisprudencia pertinente y cualquier otra información que precise y aclare el sentido de la legislación, con el objeto de que sirvan para desarrollar la labor consultiva y de abogado del Estado.

La Procuraduría está obligada a brindar gratuitamente a las instituciones públicas del Estado, los servicios de información contenidos en el Sistema.”

 

            La modificación consistiría en cambiar la frase vigente actual “En él se recopila, utilizando los medios tecnológicos adecuados, la legislación promulgada y vigente y se mantiene siempre actualizada.”; por la siguiente expresión: “En él se recopila, utilizando los medios tecnológicos adecuados, la legislación y demás normativa promulgada y vigente por parte de los Poderes del Estado. En relación con la legislación deberá coordinar e incorporar la información oficial que disponga el Área Digesto Legislativo de la Asamblea Legislativa para la ordenación.” (El subrayado no es del original)

 

Obsérvese que tal reforma afectaría seriamente las labores del Sistema Nacional de Legislación Vigente. En la actualidad, el módulo de normas del Sinalevi consulta y obtiene los datos y textos sobre la leyes directamente del Diario Oficial La Gaceta, los cual agiliza muchísimo la puesta a disposición de los usuarios de la información que allí se publica. Con esta reforma se pretende que el Sinalevi “coordine” antes con el Digesto Legislativo acerca de cuál será la legislación que podría incorporar a sus bases de datos. Ello sería un trámite no sólo engorroso e innecesario, sino que implicaría un atraso importante en la incorporación de las normas que apruebe la Asamblea Legislativa, pues habría que esperar a que el Digesto Legislativo incluya y sistematice tal información antes de dar su visto bueno para que el Sinalevi posteriormente procese tales datos. En la actualidad, la base de datos del Sinalevi se actualiza dos veces al día (a mediodía y por la noche) de manera que la información incluida esté a disposición del público lo más pronto posible y sin mayores dilaciones, pues recordemos que usualmente las leyes entran a regir a partir de su publicación en La Gaceta. Sería absurdo tener que esperar un tiempo indeterminado para poder publicar una norma, hasta que el Digesto dé su autorización. Recordemos también que la Asamblea Legislativa sólo labora de lunes a jueves en jornada completa, y los viernes la salida es a mediodía. Dependiendo de sus cargas laborales, la espera por tal coordinación y disposición podría ser de varios días, situación totalmente inconveniente para el acceso a los productos que el Sinalevi brinda a sus múltiples usuarios, donde la cantidad de accesos puede ser de más de un millón de usuarios por mes, incluyendo a los funcionarios de la propia Asamblea Legislativa, quienes se encuentran entre los grandes “clientes” del sistema.

 

Además, de la lectura de este artículo se extrae que no sería toda la legislación a la que el Sinalevi tendrá autorización para incluir en sus bases de datos, sino solamente “la información oficial que disponga el Área Digesto Legislativo de la Asamblea Legislativa para la ordenación.”; lo que significaría que habría también que esperar a que el Digesto indique cuál es la legislación que autorizaría a que se incorpore al Sinalevi. La Asamblea Legislativa no sólo promulga las leyes propiamente dichas, sino también las reformas constitucionales, tratados internacionales y acuerdos legislativos. El Sinalevi depende del conocimiento expedito de esta producción legislativa para vincular los datos de los hipervínculos y concordancias correspondientes a otras normas, tales como reglamentos, reglamentos municipales, acuerdos de otras instituciones y directrices, además de la jurisprudencia judicial, jurisprudencia administrativa y jurisprudencia constitucional. Mal sería que los procesos que actualmente se ejecutan sin mayor dilación vayan a burocratizarse innecesariamente al depender de la eficacia de un departamento nuevo que aún debería sufrir una curva de aprendizaje que puede llevar años alcanzar.

 

En conclusión, el Sinalevi y, en general, las demás instituciones que conforman el Sistema Costarricense de Información Jurídica, no pueden estar supeditadas a la coordinación con un departamento, dentro de otro Poder de la República, con el cual hasta la fecha nunca han tenido la menor vinculación y que evidentemente carece de la experticia necesaria para llevar adelante un proyecto de tal envergadura.

 

 

IV.- CONCLUSIONES: 

 

Del análisis del proyecto de ley número 19.652 denominado “Ley de Creación del Digesto Legislativo”, arribamos a las siguientes conclusiones:

 

1.- Sobre el tema de la calidad de las leyes, consideramos que se plantea como un objetivo poco claro. En este caso, habría que definir qué entenderemos por una ley “de calidad”, pues tal concepto parece ser poco acertado para definir la labor de un departamento. Esperemos que la norma de calidad implique erradicar definitivamente la práctica legislativa de indicar que la ley promulgada deroga a toda otra que se le oponga, y más bien se indique con claridad cuáles son las leyes anteriores que se están afectando y de qué manera.

 

2.- Encontramos innecesario que el departamento llamado Digesto Legislativo deba ser aprobado por una ley, puesto que es más sencillo y expedito que se efectúe mediante una simple reforma al Manual Descriptivo de Clases de Puestos de la Asamblea Legislativa (Acuerdo 13 de 20 de mayo de 2009).

 

3.- Las funciones que se le asignan al eventual Digesto Legislativo, según su artículo 3, implican una duplicación de funciones con las labores que ejecuta el Sistema Nacional de Legislación Vigente desde hace casi tres décadas. Resulta innecesario dar labores de sistematización legislativa, publicación de textos jurídicos, evacuar consultas de las instituciones públicas o de ciudadanos, actualización de normas, inclusión de sentencias constitucionales, etc. pues tales tareas ya son ejecutadas por el Sinalevi.

 

4.- El proyecto de creación del Digesto Legislativo implicaría comenzar a transcribir y convertir a formato electrónico todas las leyes que se han publicado desde 1821 hasta la fecha, con recursos propios, contar con los programas informáticos necesarios, creados al efecto, para manejar toda esa información (que resulta sumamente oneroso), y que incluya los  vínculos automáticos necesarios con otras normas de carácter inferior, tales como decretos ejecutivos, reglamentos, acuerdos, directrices, etc., y los vínculos con la jurisprudencia, tanto constitucional como judicial, que puede interpretar o anular el sentido de una ley. Nótese cuán poco razonable e innecesario sería ese esfuerzo que no solo duplica, reiteramos, las labores que ya se llevan a cabo en el Sinalevi, sino que entraría casi en franca competencia con otro sistema de información más antiguo, extenso y completo, y que se encuentra en pleno funcionamiento, con acceso 24 horas al día, siete días por semana.

 

5.- Finalmente, encontramos contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como al principio de seguridad jurídica, la reforma que se pretende efectuar sobre el artículo 41 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No.6815 de 27 de setiembre de 1982, dado que afectaría seriamente las labores del Sistema Nacional de Legislación Vigente y, en general, a las demás instituciones que conforman el Sistema Costarricense de Información Jurídica, pues la agilidad y acceso a la información legislativa vigente quedaría supeditada al accionar y la autorización de un departamento legislativo con el cual habría que coordinar para tener la posibilidad de actualizar las bases de datos normativas, según la disposición del nuevo departamento legislativo. Así las cosas, el Digesto Legislativo se convertiría en un obstáculo y no en una ayuda para los operadores jurídicos y ciudadanía en general que requiera de conocer en forma ágil y expedita la legislación vigente.

 

- * -

 

Esperando que estos aportes sean de utilidad al momento de discutir este proyecto de ley en las instancias correspondientes, nos suscribimos atentos.

 

 

 

   José Francisco Salas Ruiz

    Área de Derecho Informático

Procuraduría General de la República

 

OJ-094 -2017

 

DIGESTO LEGISLATIVO, SISTEMATIZACIÓN DE NORMAS JURÍDICAS, SISTEMA NACIONAL DE LEGISLACIÓN VIGENTE.

 

            La Sra. Nery Agüero Montero, de la Jefatura de la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, consulta a esta representación técnico-jurídica acerca del proyecto de ley No.19.652, denominado “Ley de Creación del Digesto Legislativo”.

 

            El Sr. José Francisco Salas Ruiz, procurador del área de Derecho Informático y Director del Sistema Nacional de Legislación Vigente, luego del análisis del texto, explica las inconveniencias de aprobar este proyecto, según se expone en las siguientes conclusiones:

 

1.- Sobre el tema de la calidad de las leyes, consideramos que se plantea como un objetivo poco claro. En este caso, habría que definir qué entenderemos por una ley “de calidad”, pues tal concepto parece ser poco acertado para definir la labor de un departamento. Esperemos que la norma de calidad implique erradicar definitivamente la práctica legislativa de indicar que la ley promulgada deroga a toda otra que se le oponga, y más bien se indique con claridad cuáles son las leyes anteriores que se están afectando y de qué manera.

 

2.- Encontramos innecesario que el departamento llamado Digesto Legislativo deba ser aprobado por una ley, puesto que es más sencillo y expedito que se efectúe mediante una simple reforma al Manual Descriptivo de Clases de Puestos de la Asamblea Legislativa (Acuerdo 13 de 20 de mayo de 2009).

 

3.- Las funciones que se le asignan al eventual Digesto Legislativo, según su artículo 3, implican una duplicación de funciones con las labores que ejecuta el Sistema Nacional de Legislación Vigente desde hace casi tres décadas. Resulta innecesario dar labores de sistematización legislativa, publicación de textos jurídicos, evacuar consultas de las instituciones públicas o de ciudadanos, actualización de normas, inclusión de sentencias constitucionales, etc. pues tales tareas ya son ejecutadas por el Sinalevi.

 

4.- El proyecto de creación del Digesto Legislativo implicaría comenzar a transcribir y convertir a formato electrónico todas las leyes que se han publicado desde 1821 hasta la fecha, con recursos propios, contar con los programas informáticos necesarios, creados al efecto, para manejar toda esa información (que resulta sumamente oneroso), y que incluya los  vínculos automáticos necesarios con otras normas de carácter inferior, tales como decretos ejecutivos, reglamentos, acuerdos, directrices, etc., y los vínculos con la jurisprudencia, tanto constitucional como judicial, que puede interpretar o anular el sentido de una ley. Nótese cuán poco razonable e innecesario sería ese esfuerzo que no solo duplica, reiteramos, las labores que ya se llevan a cabo en el Sinalevi, sino que entraría casi en franca competencia con otro sistema de información más antiguo, extenso y completo, y que se encuentra en pleno funcionamiento, con acceso 24 horas al día, siete días por semana.

 

5.- Finalmente, encontramos contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como al principio de seguridad jurídica, la reforma que se pretende efectuar sobre el artículo 41 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No.6815 de 27 de setiembre de 1982, dado que afectaría seriamente las labores del Sistema Nacional de Legislación Vigente y, en general, a las demás instituciones que conforman el Sistema Costarricense de Información Jurídica, pues la agilidad y acceso a la información legislativa vigente quedaría supeditada al accionar y la autorización de un departamento legislativo con el cual habría que coordinar para tener la posibilidad de actualizar las bases de datos normativas, según la disposición del nuevo departamento legislativo. Así las cosas, el Digesto Legislativo se convertiría en un obstáculo y no en una ayuda para los operadores jurídicos y ciudadanía en general que requiera de conocer en forma ágil y expedita la legislación vigente.