Opinión Jurídica : 100 - del 28/07/2017

OJ-100-2017

28 de julio de 2017

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Área de Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

S.O.

Estimada señora:

Con la aprobación del Sr. Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPJN-260-2017 de 20 de julio de 2017.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

La consultante solicita nuestra opinión en torno al proyecto de Ley tramitado bajo el expediente legislativo No. 20.271, denominado “LEY PARA ABARATAR, PROMOVER Y POTENCIAR LA LECTURA EN LA JUVENTUD COSTARRICENSE”.

De previo a considerar el punto consultado, procede aclarar que la opinión que se emite no posee carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por una comisión de la Asamblea Legislativa, y no por la Administración Pública, de conformidad con lo estipulado en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), por ende, se conoce su solicitud como una colaboración de éste Órgano Asesor a la importante labor que desempeña ese Órgano Legislativo.

II. SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO

De previo, resulta importante referirnos a la potestad legislativa que posee el Primer Poder la República. Al respecto, éste Órgano Asesor, en la Opinión Jurídica número OJ-033-2013 del 4 de julio de 2013, indicó lo siguiente:

“Indudablemente la ley es un acto político, cuya emisión le compete exclusivamente a los diputados como representantes de la soberanía popular (artículo 105 constitucional); quienes de acuerdo con su ideología, sus compromisos políticos y sociales, con su promulgación buscan satisfacer una necesidad social imperiosa o un interés público imperativo (Al respecto véanse las sentencias Nºs 3550-92, 6273-96, 4205-96 y 4857-96, de la Sala Constitucional). Por ello, siempre hemos reconocido que la Asamblea en el ejercicio de su potestad legislativa, goza de una discrecionalidad amplia pero no absoluta –pues está inexorablemente sometida a la Constitución, según lo expuesto-que le permite adoptar, dentro del marco constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado costarricense.

Así las cosas, por ser la creación de la ley una decisión eminentemente política, ninguna autoridad –incluso este Órgano Superior Consultivo-, puede examinar, a partir de criterios políticos, la valoración política que el legislador intente plasmar o plasme en la ley. En consecuencia, si el legislador considera que debe o no ampliar los plazos de la prescripción del derecho que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador moroso, porque estima que los actuales son poco satisfactorios, esa es una valoración estrictamente política que no nos concierne discutir ni cuestionar; a fin de cuentas, la aprobación o no de los presentes proyectos de ley, es un asunto de política legislativa.

En todo caso, consideramos que no puede desconocer el legislador que en cuando un erro en la ley es conceptual o de sentido, y afecta la voluntad del órgano legislativo, la corrección del mismo sólo puede darse como resultado de una reforma legislativa o dictando una ley de interpretación auténtica (Dictamen C-444-2005 de 23 de diciembre de 2005 y pronunciamiento OJ-099-2008 de 3 de octubre de 2008).” (El resaltado no es del original)

Así las cosas, la creación de una ley es un acto eminentemente político y discrecional. En consecuencia, este órgano asesor brinda únicamente una opinión técnico-jurídico (según el artículo 4 de su ley orgánica Ley N°6815), dando un enfoque estrictamente jurídico y no de oportunidad y conveniencia, por quedar esta valoración dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Ahora bien, sobre el proyecto de ley objeto de consulta, debemos indicar que es tramitado bajo el expediente legislativo No. 20.271, denominado “LEY PARA ABARATAR, PROMOVER Y POTENCIAR LA LECTURA EN LA JUVENTUD COSTARRICENSE” y consta de un artículo único que crea una exoneración. Indica el artículo propuesto lo siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO.- Exonérese de todo tributo y de derechos arancelarios de importación a los libros, obras literarias y similares.

Rige a partir de su publicación”.

El proyecto de ley objeto de consulta, como se desprende de su único artículo, pretende exonerar del pago de todo impuesto y arancel la importación de libros, obras literarias y similares.

El objetivo de esta propuesta, según se aprecia de la exposición de motivos del proyecto, se dirige a incentivar la lectura en los costarricenses:

“(…) La lectura enriquece la cultura de los pueblos. Bajo esta premisa es preciso generar oportunidades en la dirección de ampliar y ensanchar las posibilidades para que la población costarricense tenga acceso a la mayor diversidad de lecturas.

Según la Encuesta latinoamericana de hábitos y prácticas culturales del 2013, en América Latina el promedio anual de libros leídos ronda la media de los 3,6 libros por habitante cada año, donde los países con mayor lectura son México con 6 libros por habitante cada año y Uruguay con 5,4 por habitante cada año y entre los países que le siguen están Argentina, Colombia y Brasil con un promedio de poco más de 4 por habitante cada año.

En consonancia, la misma encuesta proyecta que en la región centroamericana Costa Rica ostenta el porcentaje más bajo de lectura por año, alcanzando apenas 2,7 libros leídos por habitante cada año, mientras que en Honduras se leen 3,5 libros por habitante cada año, en Nicaragua con 3,7 libros por habitante cada año y El Salvador con 3,9 por habitante cada año.

Por lo tanto, lamentablemente, es posible afirmar que en Costa Rica se lee menos que en el resto de Centroamérica.

En el siguiente gráfico perteneciente a la Encuesta latinoamericana de hábitos y prácticas culturales podemos comparar más claramente la posición de Costa Rica con respecto al resto de los países latinoamericanos encuestados. El gráfico nos ubica como el país que menos libros lee por año en toda la región. (…)

Lo cual es preocupante si lo comparamos con los niveles de analfabetismo que poseen los países centroamericanos. Según el Banco Centroamericano de Integración Económica en Honduras un 11% de la población no sabe leer ni escribir, en Nicaragua la población analfabeta es de 7,5%, mientras que en El Salvador 16%. Costa Rica es el único país centroamericano que está libre de analfabetismo con menos del 3% de la población.

Al mismo tiempo, Costa Rica es el país que menos tiempo de lectura dedica en la región latinoamericana. Si bien el 97% de la población costarricense sabe leer, solo el 20% hace lectura por gusto, como lo indica la encuesta sobre prácticas culturales en Costa Rica, encuesta realizada por el Ministerio de Cultura y Juventud en conjunto con el INEC, en el intervalo de tiempo comprendido entre el año 2010 y el año 2011. Esta indica que el 59% de los costarricenses no habían comprado libros durante el año anterior a la encuesta.

A pesar de que en Costa Rica los libros se encuentran exentos del impuesto general sobre las ventas existe un mecanismo que puede contribuir a promover la lectura entre los habitantes de nuestro país y que, al mismo tiempo, motive la compra de libros, en concreto, nos referimos a la modificación del impuesto arancelario de importación, el cual grava el 1% del valor del libro.

Este alto porcentaje de costarricenses (59%) que pasan durante todo el año sin comprar un solo libro podría recibir con esta iniciativa un incentivo y motivar el hábito de la lectura.

Exonerar del impuesto arancelario de importación los libros abrirá una ventana de oportunidad para promover el abaratamiento de la importación y con ello la disminución en el valor de venta en territorio nacional; por ello, consideramos esta medida como afirmativa en la dirección correcta para revertir los bajos índices de lectura que posee en este momento nuestro país”.

Según el texto supra transcrito, el proyecto de ley objeto de consulta, pretende incentivar la lectura a través de la exoneración de todo impuesto y derechos arancelarios de importación a los libros, obras literarias y similares, lo que supondría, según la exposición de motivos, un abaratamiento en los precios de éstos que podría revertir los bajos índices de lectura en el país. No obstante, a pesar del objetivo loable que se propone en la motivación del proyecto, no se advierte con claridad el nexo entre la exoneración propuesta y la finalidad de aumentar el índice de lectura en nuestro país, máxime si se considera, como se dirá más adelante, que ya el legislador ha previsto algunas exoneraciones dentro de ordenamiento jurídico que cubre a los libros.

Como indicamos, el núcleo central de la propuesta es crear una exoneración de todo impuesto y derechos arancelarios de importación a los libros, obras literarias y similares.

Al efecto, debemos señalar que el poder tributario del Estado, como potestad, permite exigir contribuciones de naturaleza tributaria o bien conceder exenciones dentro de su jurisdicción.

Así, con base en el principio de legalidad tributaria contenido en los artículos 121, inc. 13, de la Constitución y 5, incisos a y b, del Código de Normas y Procedimientos, es potestad del legislador, crear, modificar o suprimir tributos, y otorgar exenciones, reducciones o beneficios fiscales.

Propiamente sobre las exenciones o exoneraciones, en el dictamen número C-040-2013 de 12 de marzo del 2013, éste Órgano Asesor indicó lo siguiente:

“(…) LA RESERVA DE LEY EN MATERIA DE EXENCIONES Y BENEFICIOS FISCALES COMO EXIGENCIA LÓGICA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA

La reserva de ley en materia de exenciones, reducciones o beneficios fiscales es una exigencia lógica del principio de legalidad tributaria. Esto en virtud de que la exención afecta uno de sus elementos esenciales, de regulación legal. (HERRERA, Pedro Manuel. Ob. cit. Código Tributario, art. 5, inc. b. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 580-F-2007, 5-2000 y 91-2011, entre otros. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 182/2012). Al verificarse el presupuesto de hecho de la exención, hace inexigible la obligación tributaria. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011).

La exención tiene lugar cuando una norma contempla que en los casos expresamente fijados en ella, no obstante realizarse el hecho imponible, no se desarrolla –en todo o en parte- el deber de pagar el tributo. (STERLING, Ana y HERRERA, Pedro. La Protección Fiscal del Medio Ambiente. Aspectos económicos y jurídicos. Edit. Marcial Pons. Madrid. 2002, pgs 343-347, 381 y 395). Es la dispensa legal de la obligación tributaria (art 61 Código de Normas y Procedimientos Tributarios), que “enerva los efectos derivados del cumplimiento del hecho imponible en los supuestos específicos que prevé”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 603-F-2007).

El mismo voto explica la exención por la concurrencia de dos normas legales en sentido contrario: Una, define el hecho imponible y apareja el surgimiento del deber impositivo. En tanto la otra enerva sus efectos. “Puede ser subjetiva, en la circunstancia de que determinados sujetos que realicen el hecho imponible se vean exentos de pago, o bien, objetiva, que impide se aplique a ciertos supuestos incluidos en éste, y que la norma exoneradora precisa”.

Además del elemento subjetivo u objetivo del hecho imponible, las normas de las exenciones tributarias afectan “los elementos de cuantificación del tributo, sea, en la base imponible (deducciones y reducciones) o en el tipo de gravamen”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, voto No. 24-2007).

La exoneración tributaria puede tener dos efectos jurídicos: impedir el nacimiento de la obligación tributaria (exención total) o reducir la cuantía del tributo (exención parcial), a través de bonificaciones o deducciones, "por ciertos actos, hechos o negocios, o a ciertos sujetos pasivos”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, voto No. 24-2007. También se aplica esa técnica a actividades. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 17/2006). Sobre la dispensa total, si exonera por completo de la obligación tributaria, o parcial, si ésta surge con un monto más reducido, cfr.: SALA CONSTITUCIONAL 5282-04. SALA PRIMERA DE LA CORTE, 399-2006, 580-F-2007 y 711-F-SI-2008. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, sentencia 232/2011). (Lo resaltado no es del original).

Así, la exoneración, como dispensa del pago de la obligación tributaria, solo puede ser creada por ley y además debe cumplir requisitos establecidos en el artículo 62 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en cuanto a la especificación de “las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, (…)”, aspecto que debe revisarse en la norma propuesta.

En ese sentido, se advierte que el artículo único propuesto refiere a la exoneración “de todo tributos y de derechos arancelarios de importación a libros, obras literarias y similares”.

La redacción del artículo es poco precisa. Se recomienda aclarar si la exoneración cubre a todo tipo de libro –independientemente de su contenido- o si se pretende exonerar únicamente libros con relevancia para el interés público por su contenido en materia educativa, cultural, esparcimiento, etc.

Luego, debe aclararse el término “similares” que utiliza la norma, toda vez que, la exoneración debe ser específica y cumplir con los requisitos que determina el numeral 62 del CNPT, siendo la palabra “similares” un término amplio y abierto que puede generar problemas de interpretación al operador jurídico.

Asimismo, es conveniente, a fin de no incurrir en duplicidades normativas, que el texto del proyecto sea revisado a la luz del contenido de dos leyes vigentes que plantean exoneraciones a libros, estas son, la “Ley de Impuesto General sobre las Ventas”, N° 6826 de 8 de noviembre de 1982, y la Ley de “Exoneración de Impuestos y Control de Precios a Producciones Literarias Educativas Científicas Tecnológicas Artísticas Deportivas y Culturales” No. 7874, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 87 del 6 de mayo de 1999.

En el caso del Ley de Impuesto General sobre las Ventas, su artículo 9 párrafo primero contempla la exención del pago del impuesto de ventas, a una serie de artículos, entre los que se enumera los libros.

Por su parte, la Ley No. 7874 establece un régimen de exoneración a las producciones nacionales e importadas, siempre que sean literarias, educativas, tecnológicas artísticas, científicas, deportivas, religiosas o culturales y hayan sido calificadas como "Producción de interés público" por el órgano competente, así como a las materias primas, la maquinaria y el equipo de impresión y edición que el reglamento a la ley determine (artículos 1 y 2 de la referida ley).

Esa exoneración alcanza las obras literarias, toda vez que en el numeral 3 de la referida ley se señala que el fomento de los hábitos de lectura y la adquisición de libros y materiales educativos es uno de los objetivos prioritarios del Estado. Indica el artículo 3 lo siguiente:

“ARTÍCULO 3.- Fomentar los hábitos de lectura y la adquisición de libros y materiales educativos en general, constituye uno de los objetivos prioritarios del Estado y recibirá, por tanto, tratamiento preferencial en los planes y programas de inversión pública, social y económica.

El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Educación Pública y el de Cultura, Juventud y Deportes, fomentará y estimulará la adquisición de material documental, mediante el desarrollo de campañas de divulgación, educativas e informativas dirigidas a toda la sociedad. Con tal propósito, utilizará los medios de comunicación colectiva existentes, promoverá e impulsará certámenes para difundir obras inéditas, creará estímulos para los productores nacionales de los bienes indicados en el artículo 1 de esta ley, sean bolsas de estudio u otros incentivos; además, facilitará y promoverá la organización periódica, en todo el país, de exposiciones y ferias de las producciones supracitadas. Tales funciones serán definidas en el reglamento de esta ley, previa evaluación de las necesidades y los recursos disponibles.

Por lo menos ocho meses antes de iniciar el curso lectivo, el Ministerio de Educación Pública y el Consejo Superior de Educación publicarán las listas de los temas por desarrollar en los programas de ese curso lectivo, para las materias básicas y otras que así lo ameriten. El propósito es que los escritores y las casas editoras cuenten con el tiempo necesario para preparar su material. Se publicará en La Gaceta la invitación correspondiente a los escritores y las casas editoras interesadas en participar en el proceso. (…)”

Como indicamos, al establecer las normas supra indicadas exoneraciones para libros, resulta oportuna su revisión a los efectos de fijar el contenido preciso del artículo propuesto en este proyecto de ley.

No obstante, reiteramos que corresponde a los señores diputados y diputadas, en uso de las atribuciones que les han sido concedidas, emitir las normas exoneratorias que estimen pertinentes, como se pretende en el presente proyecto de ley.

III. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que, el texto del proyecto de Ley tramitado bajo el expediente No. 20.271 presenta problemas de técnica legislativa. Su aprobación o no es un asunto de resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa.”

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora Adjunta

SSH/hsc