Opinión Jurídica : 076 - del 21/06/2017

OJ-076-2017

21 de junio de 2017

Señores Diputados

Plenario Legislativo

Asamblea Legislativa

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos al oficio N° CJ-043-2016 del 8 de julio del 2016, suscrito por la Licenciada Ericka Ugalde Camacho, Jefa de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, en el cual se requiere el criterio de este Órgano Asesor sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley tramitado bajo el expediente legislativo N° 18.171 “Reforma de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas, N° 4420, de 22 de setiembre de 1969 y sus reformas”, que actualmente se encuentra en el Plenario.

Como es de su conocimiento, el documento que a continuación se expone constituye una opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que no resulta de acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública.

Asimismo, se aclara que el plazo de ocho días otorgado para evacuar la consulta no es vinculante para esta Procuraduría, en razón de no corresponder a ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. RESUMEN DE LAS MODIFICACIONES REALIZADAS AL PROYECTO DE LEY ORIGINAL

En relación con el proyecto de ley original, las reformas introducidas en el texto sustitutivo se resumen de la siguiente manera:

a) Artículo 4: Exceptúa a “quienes ejercen el periodismo en medios de comunicación colectiva en labores de búsqueda, recepción o difusión informaciones” de la obligación a incorporarse al Colegio.

b) Artículo 7: Introduce el criterio de equidad de género en la integración de la Junta Directiva del Colegio.

c) Artículo 8: Establece el mecanismo para proceder en caso de empate en las votaciones para sustituir a un miembro de la Junta Directiva. Además, reitera el deber de aplicar el criterio de equidad de género en el nombramiento del reemplazante.

d) Artículo 12: Dispone que los acuerdos de Asamblea General se toman por mayoría absoluta.

e) Artículos 18 y 19: Introduce el criterio de equidad de género en la integración del Tribunal de Honor.

Se aclara que en la Opinión Jurídica N° OJ-090-2013 del 15 de noviembre del 2013, este Órgano Asesor ya se había pronunciado en relación al proyecto de ley original, por lo que ahora se hará referencia principalmente respecto a las modificaciones realizadas.

II. ANÁLISIS DEL TEXTO SUSTITUTIVO

El primer aspecto a examinar corresponde al contenido en el numeral 4. En el proyecto de ley original este artículo imponía la obligación de encontrarse incorporado al Colegio para poder ejercer las funciones propias de las ciencias de la comunicación o periodismo, relaciones públicas, publicidad y producción audiovisual.

Sobre este punto, en la Opinión Jurídica N° OJ-090-2013 se cuestionó que se promoviera la reinstauración de la colegiatura obligatoria en relación con el ejercicio del periodismo, lo cual es contrario al derecho a la libertad de expresión (artículos 29 de la Constitución Política y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).

Adicionalmente, se indicó que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el voto N° 2313-95 de las 16:18 horas del 9 de mayo de 1995 expresamente se pronunció en ese sentido, declarando inconstitucional el artículo 22 de la ley N° 4420 en cuanto exigía encontrarse incorporado al Colegio para ejercer las funciones propias del periodista.

Siendo así, esta Procuraduría advirtió los roces constitucionales que esa disposición suponía.

Ahora bien, en su nueva redacción, el artículo de cita dispone:

“De la colegiación. Las funciones propias de las profesiones mencionadas en el artículo dos solo podrán ser realizadas por miembros inscritos en el Colegio. A excepción de quienes ejercen el periodismo en medios de comunicación colectiva en labores de búsqueda, recepción o difusión de informaciones. Los graduados en periodismo podrán afiliarse al colegio, así como separarse de él de forma temporal o definitiva, sin que ello le impida el libre ejercicio de su profesión en los medios de comunicación”

Por lo tanto, incorporan los señores legisladores una excepción a la colegiatura obligatoria: ejercer el periodismo en medios de comunicación colectiva en labores de búsqueda, recepción o difusión de informaciones.

Con fundamento en los antecedentes jurisprudenciales emanados por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, este Órgano Asesor ha señalado que las labores citadas son las que se encuentran protegidas por el derecho a la libertad de expresión. A contrario sensu, si la persona que se desempeña en el ámbito de las ciencias de la comunicación no las ejerce, es posible requerir su incorporación al Colegio.

En esa línea, en el dictamen N° C-198-2003 del 25 de junio del 2003, se indicó:

“De modo que si los puestos de que trata la consulta no conciernen la búsqueda y recepción de información y la posibilidad de informar en los medios de publicación, escrita, de radio y televisión, no podría considerarse que la colegiatura obligatoria conlleve una limitación al derecho consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en cuanto dispone en lo conducente:

"Libertad de Pensamiento y de Expresión

1.- Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

En la resolución N° 3074-2002 de 15:24 hrs. del 2 de abril de 2002, dictada respecto del acceso al informe preparado por el Fondo Monetario Internacional sobre la situación económica del país, la Sala precisó algunos extremos del contenido de la libertad de información a que se refiere el artículo 13 de la Convención Americana. En efecto, en dicha resolución se hace énfasis en que el ejercicio de este derecho está en relación directa con la conformación de la opinión pública libre y como tal su pleno ejercicio condiciona el derecho a la participación en la adopción de las decisiones políticas y el ejercicio de otros derechos inherentes al funcionamiento de un sistema democrático. Para que ello sea así es necesario que todo individuo tenga el derecho de ejercer tres facultades esenciales: "la facultad de recibir, la facultad de investigar y la facultad de difundir informaciones". El contenido esencial de la facultad de recibir información consiste en la obtención, recepción y difusión de noticias o informaciones de trascendencia pública, susceptibles de formar opinión. La facultad de investigar implica el libre y directo acceso a las fuentes de información. En tanto que la facultad de difundir implica el derecho del ciudadano a la libre difusión de opiniones e informaciones. Estas facultades pertenecen a todo ser humano, por lo que para su ejercicio no puede exigirse la colegiatura obligatoria en los términos indicados” (la negrita no es del original).

Ergo, al excluir el proyecto de ley la obligación de incorporación para quienes realicen labores de búsqueda, recepción o difusión de informaciones, estima este Órgano Asesor que se subsana el posible vicio de constitucionalidad expuesto en la opinión jurídica N° OJ-090-2013.

Por otra parte, se resalta que de forma expresa el proyecto integra como miembros del Colegio a otros profesionales de la comunicación además de los periodistas (ordinal 2), pues a la fecha se ha admitido su incorporación con base en la interpretación dada por esta Procuraduría de la ley N° 4420 en el dictamen N° C-063-91 del 24 de abril de 1991.

En ese orden de ideas, de la última oración del artículo se recomienda sustituir la frase “Los graduados en periodismo podrán afiliarse al colegio, (…)”, por “los graduados en las profesiones indicadas en el artículo dos podrán afiliarse al colegio, (…)”, debido a que en los términos que está planteado excluye a los restantes profesionales de la comunicación, lo cual con base en la exposición de motivos y el resto del articulado del proyecto, pareciera no ser congruente con el espíritu del legislador.

En cuanto a la implementación del criterio de equidad de género en la integración de la Junta Directiva y el Tribunal de Honor del Colegio (artículos 7, 8 y 19), consideramos esta medida plenamente conforme con la línea jurisprudencial reiterada de la Sala Constitucional según la cual en los órganos colegiados debe existir paridad entre hombres y mujeres (al efecto ver votos N° 2015-9885 de las 9:20 horas del 3 de julio del 2015, 2014-14522 de las 11:16 horas del 29 de agosto del 2014, 2003-4819 de las 10:52 horas del 30 de mayo del 2003, y 716-98 de las 11:51 horas del 6 de febrero de 1998).

Se ha comprobado históricamente que las mujeres se encuentran en una situación de desventaja en relación con los hombres en el ámbito laboral, político, económico, y social, por lo que no solo se justifica una especial protección hacia ellas, sino que se impone el establecimiento de medidas que afirmen de manera real el ejercicio de sus derechos.

Siendo así, este Órgano Asesor considera que en términos generales constituye esta una medida afirmativa (entendida como aquella dirigida a eliminar obstáculos y dar oportunidades de igualdad reales y efectivas) adecuada para lograr el acceso de las mujeres a los puestos de decisión del Colegio.

En cuanto al nombramiento de la Junta Directiva (artículo 8), se resalta que no regula la forma en que se debe proceder en caso de que se presente un empate en la votación.

No se desconoce que más adelante el artículo de cita dispone un mecanismo de desempate; no obstante, en vista de la forma en que se encuentra redactada la norma, se entiende que resulta aplicable solo en las votaciones para sustituir a un miembro de la Junta Directiva.

En virtud de lo expuesto, se sugiere subsanar la omisión señalada.

El artículo 20 del proyecto incorpora la posibilidad del tribunal de honor de conocer denuncias “contra periodistas que no sean miembros del Colegio”.

Valga apuntar que en el proyecto de ley N° 15.764 “Reforma de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas y Comunicadores de Costa Rica” (el cual fue archivado), se había propuesto una medida similar (artículos 35, 42 y 49).

Al ser estudiada esa disposición por parte de este órgano superior consultivo, se consideró que podría ser contraria a lo establecido por la Sala Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, salvo que se demuestre que constituye un medio necesario, razonable y proporcional para asegurar el respeto a los derechos, la reputación de los demás, a la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o moral pública, pues de no ser así, podría constituir una limitación innecesaria, irrazonable, desproporcionada y amedrentadora para quienes ejercen una libertad fundamental. En ese sentido, se recomendó a los señores legisladores hacer un “test de razonabilidad” sobre los preceptos mencionados, donde quede claramente establecido la necesidad, razonabilidad y proporcionalidad de estos (Opinión Jurídica N° OJ-139-2005).

Lo expuesto resulta aplicable en la especie, por lo que se exhorta efectuar el análisis señalado.

Se sugiere también revisar la redacción del referido artículo 20. Nótese que en lo conducente indica:

“(…)

El tribunal también podrá conocer de denuncias, por los mismos motivos mencionados en el artículo anterior, contra periodistas que no sean miembros del Colegio (…)” El subrayado no es del original.

El artículo al que remite (es decir, el 19) trata sobre los requisitos exigidos para nombrar al Tribunal de Honor, no a motivos por los cuales sería posible conocer una denuncia. Pareciera lo correcto en su lugar remitir al primer párrafo del artículo 20, que dispone: “El tribunal de honor conocerá de las denuncias que se presenten contra los miembros del Colegio, por infracciones al Código de Ética para las profesiones mencionadas en el artículo 2 de esta ley. (…)”

Asimismo, de la lectura del texto transcrito se entiende que el tribunal de honor puede conocer denuncias contra periodistas no agremiados, pero se reitera que el Colegio se encuentra conformado por otros profesionales de la comunicación además de los periodistas. En esa línea, se recomienda valorar si debe incluirse a los demás profesionales.

Por otra parte, el ordinal 20 de cita dispone una serie de sanciones que serán recomendadas por el tribunal de honor por infracciones al Código de Etica. Sin embargo, el ordinal es omiso en relación con el órgano que debe imponer las mismas una vez efectuada la recomendación por parte del tribunal de honor, y tampoco se dispone el derecho de apelación y ante quien debe interponerse. Se sugiere solventar esos vacíos normativos, en aras del respeto al debido proceso que debe tener cualquier persona investigada, máxime cuando se le puede suspender en el ejercicio de un derecho fundamental.

Finalmente, se aconseja incluir un transitorio en el que se disponga que el criterio de igualdad de género en la composición de la Junta Directiva y el Tribunal de Honor será aplicable luego de que venza el periodo de nombramiento de los órganos que estén integrados al momento de entrar en vigencia la ley, o cuando deba llenarse una vacante en éstos. Lo anterior con la finalidad de evitar una afectación al funcionamiento del Colegio.

III. CONCLUSIÓN

Se recomienda realizar un “test de razonabilidad” sobre la necesidad de otorgar la potestad de imponer sanciones a personas no agremiadas al Colegio con el fin de evitar un posible vicio de constitucionalidad. Se sugiere además valorar las restantes observaciones realizadas en este pronunciamiento. Su aprobación o no es de resorte exclusivo de los señores diputados.

Atentamente,

MSc. Maureen Medrano Brenes Lic. Edgar Valverde Segura

Procuradora Adjunta Abogado de Procuraduría

MMB/EVS/jlh