Dictamen : 160 - del 06/07/2017

C-160-2017

6 de julio de 2017

Licenciada

Marta Eugenia Solano Zapata

Auditora General

Editorial Costa Rica

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio ECR AU N° 009-16, por medio de la cual nos plantea una consulta relacionada con el desuso de un reglamento interno.

I. ALCANCES DE LA CONSULTA

En la gestión que nos ocupa se nos consulta si puede ser decretado el desuso de un reglamento interno aprobado por el órgano competente y debidamente publicado. De ser viable, requiere saber la consultante, quién es el competente para decretarlo y cuál es el procedimiento que debe seguir, para lo cual menciona el artículo 180 de la Ley General de la Administración Pública. Finalmente, se nos consulta si el desuso de un reglamento está regulado en nuestro ordenamiento jurídico. De seguido, transcribo los cuestionamientos de la Administración:

1.- ¿Un Reglamento Interno debidamente aprobado por el Órgano facultado para ello y publicado, puede ser decretado en desuso?

2.- De ser así, ¿a quién corresponde decretar el desuso?

3.- ¿Puede un titular subordinado administrativo (Jefatura o Gerencia), a quienes corresponde únicamente aplicar el Reglamento, decretar su desuso?

4.- Al ser la formulación del Reglamento un acto administrativo (Inciso 3 del artículo 6 de las fuentes del ordenamiento jurídico), ¿para decretar el desuso debe aplicarse lo que establece la Ley General de la Administración Pública en cuanto a la nulidad de los actos administrativos, concretamente en lo que señala el artículo 180, a saber: “Artículo 180. Será competente, en la vía administrativa, para anular o declarar la nulidad de un acto el órgano que lo dictó, el superior jerárquico del mismo, actuando de oficio o en virtud de recurso administrativo, o el contralor no jerárquico, en la forma y con los alcances que señale esta ley.”

5.- De estar facultado jurídicamente el decreto del desuso de un reglamento, ¿cuál sería el procedimiento recomendado a seguir?

Y finalmente, ¿El desuso de un reglamento está debidamente normado en la Legislación que regula a la Administración Pública Costarricense?

Siendo que, con base en la facultad conferida a las auditorías internas institucionales en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no se exige que la consulta deba acompañarse de un criterio legal –como ocurrió en este caso–, de seguido procederemos a dar respuesta a las interrogantes que se nos plantean.

II. IMPOSIBILIDAD DE DECRETAR EL DESUSO DE UN REGLAMENTO

Define el autor Guillermo Cabanellas el desuso como la “falta de uso, práctica o ejercicio de algo”, así también como la “inobservancia de una ley por olvido o carencia de aplicación, sin que ello implique su derogación ni impida invocar el precepto legal”. (Cabanellas, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editorial Heliasta, 28° Edición, 2003, p.219).

Por su parte, el autor Diez-Picazo refiere al desuetudo como la “pérdida de vigencia de una ley por obra del desuso o de una costumbre en contrario”. En lo que al desuso se refiere, señala que “…están todos aquellos casos en que, por desconocimiento, obsolescencia o sentimiento generalizado de que es injusta, existe una práctica consolidada de inobservancia de una norma legal”. (Diez-Picazo, Luis María, La derogación de las leyes, Editorial Civitas, S.A., 1990, 42 y 48pp.).

Entonces, se trata de la mera inobservancia o incumplimiento de una norma, la cual, pese a estar vigente, no es aplicada, ya sea porque se desconoce su existencia, o bien, se considera obsoleta o injusta. Bajo ese concepto, el desuso no debe confundirse con el proceso intelectivo de interpretación –que exige utilizar una norma sobre otra–, ni tampoco con la negativa a emplear una norma que se encuentra derogada.

Ahora bien, sea cual sea la razón que conduzca al no uso de una norma, lo cierto es que el ordenamiento patrio no consiente esa práctica. Así, los numerales 129 de la Constitución Política y 8 del Código Civil establecen de manera palmaria que, no es posible inobservar la norma, salvo que haya sido derogada o abrogada, a saber:

“ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.

Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.” (Lo subrayado no es del original).

“ARTÍCULO 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.” (Lo subrayado no es del original).

Tal y como se desprende del tenor literal tanto de la propia norma constitucional, como de la legal, en tesis de principio, no puede alegarse ignorancia de la ley, ni desatender un mandato legal bajo el pretexto de que no se comparte o que se catalogue como antiguo. De modo que, no es posible el desuso de una disposición normativa que se encuentra vigente.

Aunado a lo expuesto, a nivel de doctrina, el autor Fernando Castillo –citando a Scrutton– al analizar el tema de la derogatoria de las normas, considera inviable que estas pierdan la vigencia producto de su inobservancia, recalcando que:

“Lo que sí no admite el ordenamiento jurídico es que las normas jurídicas pierdan su vigencia por el desuso. “La doctrina que, si a cierto número de gentes no les gusta una ley y muchas personas la desobedecen, la ley es, por tanto, anticuada y nadie necesita prestarle atención, es una afirmación de defensa muy peligrosa en cualquier país constitucional. En tanto en cuanto una ley figura en una colección legislativa, el camino de librarse de ella es derogarla o modificarla en el Parlamento, y los cuerpos subordinados, que están obligados a obedecer la ley, no pueden comprometerse a desobedecer una ley del Parlamento.” (SCRUTTON citado por Castillo Víquez, Fernando. Temas Controversiales del Derecho Constitucional. Editorial Juricentro, 2011, 130p.)

En el mismo sentido, para el autor Diez-Picazo no existe justificante para el desuso de una norma:

“Es sin duda cierto, en este orden de ideas, que “la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento” (…) Del mismo modo, no parece que pueda afirmarse que el paso del tiempo o el sentimiento colectivo de lo justo pueda, en rigor de conceptos, afectar la vigor de las leyes. (…) Es claro que para quienes practican una estricta observancia normativa no hay justificación posible para esa limitación, ya que las leyes sólo pierden su vigencia por obra de otras posteriores.” (Diez-Picazo, Luis María, La derogación de las leyes, Editorial Civitas, S.A., 1990, 49-50pp.).

Partiendo de lo anterior, en lo que al proceder de la Administración Pública se refiere, desconocer una norma o estimarla obsoleta o injusta, no es razón suficiente para que el operador jurídico la desatienda. Significa que toda conducta administrativa debe estar amparada en la ley, sin que sea posible –en un principio– ignorar las normas vigentes al conocer de una situación en particular.

Esto responde al principio de legalidad, que debe ser entendido de la siguiente manera:

“VI- El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 3410-1992 de las 14:45 horas del 10 de noviembre de 1992).

Se trata entonces, en palabras de autor Eduardo Ortiz, que el “principio de legalidad impone a la Administración el respeto de ordenamiento jurídico en su totalidad.” (Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Stradtmann, 2002, p.76). En este mismo sentido, el autor García de Enterría dispone que la Administración “…está sometida, como sujeto de Derecho que es, a todo el ordenamiento, y por lo tanto, también a sus propios Reglamentos.” (García de Enterría, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, décimo tercera edición, Editorial Azanzadi S.A., 2006, p.210).

Desde esa perspectiva, mientras una norma –sea legal o reglamentaria– se encuentre vigente, es parte del ordenamiento jurídico, y con ello, del bloque de legalidad al cual debe sujetarse toda la actividad administrativa.

Pero además, en lo que al tema de la consulta se refiere, nos permite comprender que las razones para no atender a la práctica del desuso de una ley, se aplican sin miramientos cuando se trata de un reglamento. En ese orden de ideas, el operador jurídico debe actuar sometido al ordenamiento jurídico, lo que implica que deberá acatar los reglamentos vigentes.

Esta Procuraduría General ha sido conteste con ese razonamiento al indicar que la Administración Pública no tiene competencia para desaplicar las normas, sean esas legales o infralegales. (Ver Procuraduría General de la República, dictámenes C-246-1998 del 18 de noviembre de 1998, C-81-2005 del 24 de febrero de 2005, C-372-2007 del 18 de octubre de 2007, C-170-2008 del 20 de mayo de 2008, C-120-2011 del 1° de junio de 2011 y C-126-2011 del 10 de junio de 2011).

Así las cosas, en atención de los cuestionamientos planteados en la consulta, interesa advertir que no es posible decretar el desuso de un reglamento interno debidamente aprobado y publicado (se da respuesta a la pregunta n.°1), se trata de una práctica que no está regulada en nuestro ordenamiento (se atiende la pregunta n.°6), por lo que –en un principio– nadie puede inobservar una norma vigente (se evacua la pregunta n.°2) y no existe un procedimiento para tal efecto (se contesta la pregunta n.°5).

Interesa hacer un par de precisiones en cuanto a la tercera y cuarta interrogante comprendida en la consulta.

Primero, un titular subordinado administrativo, a quien le corresponde únicamente aplicar el Reglamento, no puede decretar su desuso. Esto se infiere de todo lo expuesto, pero además, responde al principio de inderogabilidad singular del reglamento, según el cual, la Administración Pública se encuentra vinculada a las normas reglamentarias, por lo que, las conductas que emita, deben ajustarse a sus disposiciones.

Ese principio se encuentra consagrado en el numeral 13 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone, en lo que nos interesa, que:

“1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, (…) sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos. 2. La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente.”

Hay que destacar que esta Procuraduría General concluyó, acorde al principio de la inderogabilidad singular del reglamento, que si bien la Administración puede derogar o reformar un reglamento, no puede excepcionar para uno o varios casos su aplicación mientras se encuentre vigente. (En ese sentido ver de la Procuraduría General de la República los dictámenes C-133-2001 del 4 de junio de 2002, C-216-2005 del 10 de junio de 2005, C-358-2005 del 18 de octubre de 2005, C-65-2006 del 17 de febrero de 2006, C-304-2006 del 1° de agosto de 2006, C-389-2006 del 4 de octubre de 2006 y C-250-2007 del 25 de julio de 2007).

Segundo, el artículo 180 de la Ley General de la Administración Pública establece quien es el competente, en la vía administrativa, para declarar la nulidad de un acto administrativo, no así para decretar el desuso de un reglamento. En este sentido, no debe confundirse la técnica de anular un acto administrativo –sea porque tiene vicios– con el desuso de un reglamento.

Ahora bien, a pesar de lo indicado, no resulta del todo extraño que una norma deja de aplicarse, pese a no haber sido desplazada o derogada. En doctrina se habla de una evolución del ordenamiento como conjunto que ha desconectado de él la norma –García de Enterría– o bien, de ciertas normas que han quedado marginadas a la realidad social –Diez-Picazo–.

En tal hipótesis, una posible solución sería, por ejemplo, que la Administración gestione los procedimientos necesarios para una eventual derogatoria o reforma de la disposición aludida. (En ese sentido ver de la Procuraduría General de la República el dictamen C-170-2008 del 20 de mayo de 2008).

III. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

A. No es posible decretar el desuso de un reglamento interno debidamente aprobado y publicado, se trata de una práctica que no está regulada en nuestro ordenamiento, por lo que –en un principio– nadie puede inobservar una norma vigente y no existe un procedimiento para tal efecto.

B. En caso que no se utilice un reglamento, pese a estar vigente, la Administración puede realizar los procedimientos necesarios para que sea derogado o reformado, pero no puede excepcionar su aplicación.

Cordialmente,

Ricardo Jiménez Bonilla

Procurador

RJB/Kjm