Opinión Jurídica : 065 - del 01/06/2017

OJ-65-2017

01 de junio, 2017

Licda. Nery Agüero Montero

Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio AL-CPSN-OFI-279-2017 de 25 de abril de 2017.

Mediante oficio AL-CPSN-OFI-279-2017 de 25 de abril de 2017 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico mediante el cual se resolvió someter a consulta de la Procuraduría General de la República, el proyecto de Ley N.° 20.303 “Ley de creación de la Academia Nacional de Policía”.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo Técnico Jurídico de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

Así las cosas, y con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. El adiestramiento y profesionalización de los miembros de los cuerpos de policía es parte de la función de la Fuerza Pública, b. En relación con el proyecto de Ley, y c. En orden a aspectos puntuales del proyecto de Ley.

A. EL ADIESTRAMIENTO Y PROFESIONALIZACIÓN DE LOS MIEMBROS DE LOS CUERPOS DE POLICÍA ES PARTE DE LA FUNCIÓN DE LA FUERZA PÚBLICA

El proyecto de Ley N.° 20.303 “Ley de creación de la Academia Nacional de Policía” tiene por objeto dar un nuevo marco legal a la institución encargada del adiestramiento y formación profesional de los miembros de la Fuerza Pública.

Luego, debe indicarse que el adiestramiento y profesionalización de los miembros de los cuerpos de policía es parte de la función de la Fuerza Pública.

En este sentido, conviene advertir, en primer lugar, que desde la abolición del ejército como institución permanente, ha existido un interés en que los miembros de la Fuerza Pública – a la cual el artículo 12 de la Constitución le encomienda el resguardo de la seguridad y el orden públicos - reciban una formación idónea y cívica que les permita cumplir sus tareas de forma adecuada y dentro del marco del Estado de Derecho. Al respecto, importa destacar que luego de la abolición del Ejército, la antigua Escuela Militar fue transformada para brindar adiestramiento a los miembros de la Fuerza Pública. (Ver: ARCE NAVARRO, MARIA GABRIELA. LA PROFESIONALIZACIÓN DEL RECURSO HUMANO POLICIAL. ASPECTOS CURRICULARES QUE SE DEBEN CONTEMPLAR. En: Revista Educación 32(1), 27-44, ISSN: 0379-7082, 2008)

De seguido, debe notarse que la denominada Escuela Nacional de Policía, históricamente ha sido objeto de sucesivas reformas y reorganizaciones, las cuales fueron implementadas, en su momento, a través de sendos Decretos Ejecutivos - a saber el Decreto N. 1116 de 27 de julio de 1970, N.° 14330 de 23 de febrero de 1983, Nº 22204-SP del 21 de abril de 1993 y N.° 23880 de 6 de diciembre de 1994 -.

Asimismo, se impone subrayar que la Ley General de Policía, N.° 7410 de 26 de mayo de 1994, incorporó, de su parte, importantes disposiciones innovadoras en relación con la Escuela Nacional de Policía.

En este orden de ideas, es pertinente acotar que el artículo 93 de la Ley General de Policía ha prescrito que el adiestramiento y capacitación policial es una función que se encuentra bajo el ámbito de competencias del Consejo Nacional de Seguridad Pública, órgano colegiado - integrado por varios Ministros de Gobierno - al cual se le ha encomendado la tarea de definir las políticas generales de los diversos cuerpos de policía, de conformidad con las directrices del Presidente de la República. El mismo artículo 93, sin embargo, le otorga también competencias en la materia al Ministerio de Educación, pues dicha norma establece que las labores de adiestramiento y capacitación policial que realice la Escuela Nacional de Policía o cualquier institución pública, deben estar autorizadas previamente por el Ministerio de Educación Pública. (Sobre las competencias del Ministerio de Educación en la materia, ver el dictamen C-113-2014 de 31 de marzo de 2014)

Igualmente, es oportuno destacar que el artículo 94 de la misma Ley, ha establecido los criterios curriculares que deben informar el adiestramiento y capacitación de la Fuerza Pública, los cuales se pueden enunciar de la siguiente forma: a. Debe ser una formación de carácter profesional y permanente, b. Los cursos deben ser convalidados por el Ministerio de Educación y c. La formación debe tener un carácter civilista y democrático con exclusión de cualquier tipo de doctrina militar.

En relación con las regulaciones de la Ley General de Policía también se debe mencionar que el artículo 95, expresamente excluye la posibilidad de que el Estado acepte la colaboración internacional, en orden a capacitar a sus policías, de países regidos por gobiernos de facto, o cuestionados por violaciones graves de Derechos Humanos.

Se transcriben los artículos de la Ley General de Policía recién comentados:

Artículo 93°-Entes encargados de brindarlos

Las labores de adiestramiento y capacitación policial estarán a cargo de la Escuela Nacional de Policía Francisco J. Orlich y de cualquier entidad pública, autorizada para ese fin por el Ministerio de Educación Pública y por el Consejo de Seguridad Nacional.

Artículo 94°-Criterios

El adiestramiento y la capacitación policial se fundamentarán en los siguientes criterios:

a) Tendrán carácter profesional y permanente.

b) Serán convalidados por el Ministerio de Educación Pública.

c) No tendrán carácter militar y, en consecuencia, su orientación será civilista, democrática y defensora de los derechos humanos.

Artículo 95°-Requisitos para becas

Para aprobar becas en el extranjero, deberá comprobarse que:

a) El país oferente no esté regido por un gobierno de facto o que no se encuentre seriamente cuestionado, por violaciones graves de los derechos humanos, denunciadas o en trámite de denuncia, ante los organismos competentes, regionales o mundiales.

b) Se trata de cursos de formación eminentemente policial.

c) Se aportan los programas con sus objetivos y contenidos.

Es decir que la regulación actual de la Ley General de Policía ha ordenado el adiestramiento y formación de la Fuerza Pública alrededor de dos principios fundamentales:

A. El carácter civil de la formación, lo cual enfatiza el principio de subordinación de la fuerza pública en relación con las autoridades civiles, y

B. El carácter profesional de la formación que debe ser idónea para que los policías puedan cumplir su misión de forma conforme con el interés público.

En consecuencia, es claro que el marco actual que regula el adiestramiento y profesionalización de los miembros de la Fuerza Pública tiene por objeto garantizar que la formación de éstos no sólo sea idónea técnicamente sino que además tenga un carácter civilista. (En relación con el carácter civilista de la Fuerza Pública, ver las sentencias de la Sala Constitucional, N° 15245-2006 de las 9:07 horas del 18 de Octubre de 2006 y N.° 5115-17 de las 11:00 horas del 04 de abril, amén de la sentencia de la antigua Sala de Casación de las 10:30 horas del 22 de enero de 1952)

Finalmente, es digno de mención que, al margen de la Escuela Nacional de Policía, mediante Ley N.° 7752 de 23 de febrero de 1998, se creó el Instituto Policial Parauniversitario como una institución de educación superior parauniversitaria.

B. EN RELACIÓN CON EL PROYECTO DE LEY.

El proyecto de Ley N.° 20.303 que aquí nos ocupa tiene por objeto una reforma general del régimen que regula actualmente el adiestramiento y profesionalización de la Fuerza Pública. Sin embargo, el proyecto de Ley conservaría vigentes los principios fundamentales que actualmente informan el régimen de adiestramiento y formación de la Fuerza Pública.

En este sentido, debe notarse que el proyecto de Ley, específicamente en su artículo 8, modificaría sustancialmente la estructura orgánica de lo que ahora se conoce como Escuela Nacional de Policía – que adelante sería conocida como Academia Nacional de Policía -, pues ésta dejaría de ser una competencia del Consejo Nacional de Seguridad para transformarse en una Dirección adscrita de forma inmediata y directa del Ministro de Seguridad Pública. A este efecto, el proyecto de Ley, en su artículo 28, derogaría el numeral 93 de la Ley General de Policía.

En todo caso es importante notar que el proyecto de Ley aseguraría que, en efecto, la Academia Nacional de Policía estaría sometida al poder civil tal y como lo exige el artículo 12 constitucional. Al respecto, es relevante notar que el mismo artículo 28 del proyecto, derogaría la Ley N.° 7752 de 23 de febrero de 1998, que creó el Instituto Policial Parauniversitario como una institución de educación superior parauniversitaria, el cual actualmente es una persona de Derecho Público distinto e independiente del Estado, y particularmente del Ministerio de Seguridad Pública.

Luego, conviene notar que, de acuerdo con el artículo 1, la Academia Nacional de Policía tendría una naturaleza estrictamente policial, es decir que su función, y así se prescribe expresamente en el proyecto, sería la impartición del denominado proceso educativo policial el cual tiene buscaría esencialmente la formación de los policías en materia de seguridad ciudadana. Así, el proyecto de Ley suprimiría las competencias del Ministerio de Educación en relación con la Academia Nacional de Policía, de hecho el artículo 28 del proyecto, eliminaría dichas competencias de forma expresa al derogar el artículo 94 de la Ley General de Policía.

En este punto, es importante reiterar en lo dicho en el dictamen C-113-2014 en el sentido de que el otorgar al Ministerio de Educación Pública funciones en materia de adiestramiento y capacitación policial, es un tema de discrecionalidad y oportunidad legislativa. Es decir que corresponde al Legislador ponderar el mérito de suprimir o mantener dichas competencias.

Por supuesto, no debe dejar de notarse que el proyecto, específicamente en su artículo 2, retomaría lo que actualmente se encuentra regulado en la Ley General de Policía en el sentido que la formación de la Fuerza Pública debe responder a un principio civilista y una orientación profesional.

C. EN RELACION CON ASPECTOS PUNTUALES DEL PROYECTO DE LEY.

De seguido, conviene referirse a puntuales aspectos del proyecto de Ley.

En primer lugar, es oportuno notar que el artículo 13 del proyecto de Ley, le otorgaría a la Academia Nacional de Policía, una personalidad presupuestaria, sea una personalidad jurídica instrumental, para administrar un presupuesto propio, formado por los recursos provenientes de la venta de servicios, con independencia del presupuesto del Ministerio de Seguridad Pública. Sobre el concepto de personalidad jurídica instrumental, conviene citar el dictamen C-152-2002 de 12 de junio de 2002 – criterio reiterado en C-93-2016 de 23 de agosto de 2016 y OJ-71-2013 de 3 de octubre de 2013:

Con lo cual se viene a considerar que la personalidad jurídica instrumental constituye una personalidad presupuestaria, que permite administrar un propio presupuesto y, por ende, recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece el órgano desconcentrado. La personalidad instrumental permitiría al órgano disponer de determinados bienes en forma separada del ente al que pertenece.

Concretamente, el artículo 13 del proyecto de Ley, le permitiría a la Academia Nacional de Policía administrar los recursos que obtenga, al amparo del artículo 3.c de la misma propuesta de Ley, por la venta de servicios de capacitación en materia de seguridad a otras instituciones del Estado u entes privados dedicados a la seguridad privada.

Luego, debe indicarse que, si bien la jurisprudencia constitucional ha venido aceptando la posibilidad del Legislador de otorgar personalidad jurídica instrumental a determinados órganos del Estado, este Órgano Superior Consultivo considera que esta práctica de política legislativa menoscaba el principio de universalidad presupuestaria y de unidad del Estado, por lo que estima que conviene al interés público que el Legislador pondere, con base en los mejores criterios técnicos, la oportunidad y conveniencia de crear, como se propone en este caso, nuevos órganos con personalidad jurídica instrumental. Sobre este punto, conviene citar la Opinión Jurídica OJ-137-2014 de 27 de octubre de 2014:

En criterio de la Procuraduría, dado que la personalidad del Estado es única (sobre este punto, confróntese la Opinión de esta Procuraduría N. OJ-007-2000 de 25 de enero del 2000) y en virtud de los esfuerzos que se han dado para modernizar la administración financiera del país, es conveniente que esta posición legislativa se consolide, de manera de eliminar la práctica de otorgar personalidad jurídica instrumental a cualquier órgano administrativo y como una forma de modernizar la administración financiera del país. En ese sentido, nos permitimos opinar que si se encuentra que las regulaciones sobre ejecución presupuestaria y materia de contratación en el ámbito del Poder Ejecutivo son tan rígidas que impiden una correcta administración y la satisfacción del interés público, lo conveniente es proceder a su modificación, pero no recurrir a mecanismos como las personalizaciones presupuestarias.

En todo caso, importante tomar nota de que la Procuraduría General ya ha expresado un criterio reservado en relación con la posibilidad de otorgar personalidad presupuestaria a los órganos con funciones de seguridad pública, pues otorgar independencia presupuestaria a un órgano de la Fuerza Pública podría implicar una desviación respecto del principio de subordinación al Poder Civil al cual está sujeta aquella. Sobre este punto, debe insistirse en que, tal y como se ha explicado, el adiestramiento y profesionalización de los miembros de los miembros de la policía, es una función de la Fuerza Pública. En este punto, citamos la Opinión Jurídica OJ-21-2013 de 22 de abril de 2013:

De acuerdo a como se ha estructurado es reserva policial, se trataría de un cuerpo policial con funciones de seguridad nacional pero que no estaría bajo el mando del Poder Ejecutivo en sentido estricto, sino que tendría independencia administrativa y presupuestaria y se organizaría bajo la figura de la personificación presupuestaria con desconcentración que sería máxima en razón de las competencias que se desconcentran.

En otro orden de cosas, se denota que el proyecto de Ley establece en su artículo 3 que la Academia Nacional de Policía, podría extender grados académicos de diplomado, bachiller, licenciatura y postgrado.

Ahora bien, del hecho de que la Academia Nacional de Policía sea una institución policial; y de que su finalidad sea impartir formación en materia de seguridad pública, amén de que su personal académico sería personal policial – artículo 9 del proyecto de Ley -; se sigue, por consecuencia, que los grados académicos que podría extender la Academia, estarían circunscritos al ámbito de la formación policial. No obstante, debe llamarse la atención que el proyecto de Ley no contiene una disposición expresa en dicho sentido, cuya inclusión, sin embargo, resultaría relevante para efectos de delimitar, de forma adecuada y precisa, el ámbito de actuación de la Academia Nacional de Policía. Toma nota el Legislador que en el caso actual del Instituto Policial Parauniversitario, su norma de creación establece claramente que los títulos y grados que este otorgue, responderán al ámbito de formación policial.

Finalmente, debe advertirse que el artículo 5 del proyecto de Ley modificaría el período de prueba de los servidores policiales, pues establecería que dicho período sería de un año. Esto implicaría de una reforma implícita del artículo 69 de la Ley General de Policía en el cual actualmente se establece que dicho plazo es de seis meses.

D. CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

- Que el proyecto de Ley modificaría la estructura orgánica de la institución dedicada la formación y profesionalización de la Fuerza Pública, al transformarla en una Dirección adscrita de forma inmediata y directa del Ministro de Seguridad Pública.

- Que el proyecto de Ley aseguraría que la Academia Nacional de Policía estaría sometida al poder civil tal y como lo exige el artículo 12 constitucional.

- Que el proyecto de Ley suprimiría las competencias del Ministerio de Educación en relación con la Academia Nacional de Policía.

- Que conviene al interés público que el Legislador pondere, con base en los mejores criterios técnicos, la oportunidad y conveniencia de otorgarle personalidad presupuestaria a la Academia Nacional de Policía.

- Que para efectos de delimitar el ámbito de actuación de la Academia Nacional de Policía, conviene, en una buena técnica legislativa, que se precise que los títulos y grados que ésta podría otorgar, estarían relacionados directamente con la materia de la formación policial.

- Que el proyecto de Ley modificaría el período de prueba de los servidores policiales, ampliándolo a un año.

Atentamente,

Jorge Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto