Opinión Jurídica : 044 - del 17/04/2017

OJ-44-2017

17 de abril de 2017

Sr. Marco Vinicio Redondo Quirós

Asamblea Legislativa

Fracción Acción Ciudadana

Diputado

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio PAC-MRQ-2017 de 9 de marzo de 2017.

Mediante el oficio PAC-MRQ-2017 de 9 de marzo de 2017 se nos consulta, de un lado, si un alcalde municipal puede vetar acuerdos del respectivo Concejo Municipal que se refieran únicamente a cuestiones de trámite o procedimiento, verbigracia el acuerdo del Concejo que ordene trasladar documentos o correspondencia a una comisión municipal. De otro lado, se nos consulta si la potestad de veto que tiene el alcalde sólo procede cuando se trate de acuerdos que impongan a dicho funcionario el deber de ejecutar una determinada acción o si por el contrario, el alcalde puede ejercer dicha potestad respecto de cualquier acuerdo del Concejo Municipal.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público, estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los siguientes extremos: a. El veto del Alcalde procede respecto de los acuerdos definitivos del Concejo Municipal, b. Improcedencia del veto del Alcalde respecto de los acuerdos de mero trámite.

A. EL VETO DEL ALCALDE PROCEDE RESPECTO DE LOS ACUERDOS DEFINITIVOS DEL CONCEJO MUNICIPAL.

La Constitución de 1949 ha dispuesto, en su artículo 173, que los acuerdos Municipales no solamente puedan ser recurridos por el interesado, sino que también puedan ser objetados o vetados, de forma siempre razonada, por el denominado Funcionario Ejecutivo, previsto en el numeral 169 constitucional, el cual forma parte del Gobierno Municipal junto con el Concejo Municipal. A este funcionario se le llama actualmente alcalde por ministerio del artículo 14 del Código Municipal vigente. Se transcribe, por claridad, el numeral 173 constitucional:

ARTÍCULO 173.- Los acuerdos Municipales podrán ser:

1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado;

2) Recurridos por cualquier interesado.

En ambos casos si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente.

Luego, debe indicarse que el propio numeral 173 constitucional dimensiona las consecuencias que tiene el veto que pueda interponer el respectivo Alcalde municipal.

En este sentido, es claro que, conforme la norma constitucional, el veto del Alcalde, de un lado, implica que el Concejo Municipal deba volver a conocer el asunto y resolver si mantiene, revoca o reforma el acuerdo objetado. Del otro extremo, el veto del Alcalde produce, en caso de que el Concejo no revoque ni reforme el acuerdo objetado, que el asunto deba ser elevado ante el Tribunal Contencioso Administrativo para que ésta resuelva en definitiva.

Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido consistente en que el veto es un recurso interno del Alcalde que éste puede utilizar, de forma razonada, contra los acuerdos del Concejo Municipal y que tiene un efecto jurídico suspensivo sobre dichas decisiones. Al respecto, importa citar el dictamen C-145-2004 de 14 de mayo de 2004 – criterio reiterado en el dictamen C-383-2005 de 10 de noviembre de 2005-:

El veto es un recurso de los llamados internos, porque lo ejerce un miembro del Gobierno Municipal, en contraposición de los externos, que plantean terceros interesados, a quienes afecta lo resuelto, en sus derechos subjetivos o intereses legítimos (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución N° 3058 de 1994).

Con relación al tema que nos ocupa se pronunció la Sala Constitucional en la sentencia N° 4072-1995, de las 10 horas 36 minutos del 21 de julio de 1995:

"…Acuerdo municipal es el nombre genérico que utiliza la Constitución Política para denominar a todos los actos que se producen en el seno de los concejos municipales y se dan dos formas distintas, en vía administrativa, para examinar la validez de esos actos: en el seno del mismo gobierno local, por la vía de la revisión, del veto y la revocatoria, según la impugnación provenga del mismo órgano colegiado, del ejecutivo municipal o de un interesado, o bien, por medio del recurso jerárquico impropio (mismo veto y apelación) de los que conoce el Tribunal Superior Contencioso Administrativo del Poder Judicial. En todos los casos y salvo que el interesado renunciara a la instancia que es siempre administrativa, es en esta última etapa en donde se agota la vía administrativa, abriéndose la vía para acceder a la jurisdiccional y contenciosa ordinaria, si los reclamos resultan rechazados. Esta doble vía del control de legalidad de los acuerdos –primero municipal y luego judicial- ha surtido sus efectos en el ordenamiento jurídico costarricense, como clara manifestación de lo que es la autotutela administrativa municipal. …"

La competencia la adquiere el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo cuando la apelación o veto contra el acuerdo municipal han sido admitidos (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera N° 7708 de 1984).

El otro aspecto a destacar del veto es el de constituir un mecanismo de suspensión de la eficacia del acto, mediante cual el Alcalde deja constancia, fundada y en tiempo, acerca de su inconformidad sobre la invalidez e inoportunidad del acuerdo impugnado. (Con referencia al veto como medio de suspensión de la eficacia del acto, vid.: Eduardo Ortiz, La Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1987, pgs. 370 y 394; y El Control de los municipios. Revista Judicial N° 35, pgs. 25 y 35).

Conviene precisar que el veto del Alcalde procede, en principio, contra cualquier acuerdo aprobado de forma definitiva por el respectivo Concejo Municipal.

En este sentido, se impone destacar que el numeral 158 del Código Municipal expresamente dispone que el veto procede, dentro de quinto día, después de aprobado definitivamente el acuerdo.

Artículo 158. - El alcalde municipal podrá interponer el veto a los acuerdos municipales por motivos de legalidad u oportunidad, dentro delquinto día después de aprobado definitivamente el acuerdo.

El alcalde municipal en el memorial que presentará, indicará las razones que lo fundamentan y las normas o principios jurídicos violados. La interposición del veto suspenderá la ejecución del acuerdo.

En la sesión inmediatamente posterior a la presentación del veto, el concejo deberá rechazarlo o acogerlo. Si es rechazado, se elevará en alzada ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, para que resuelva conforme a derecho

Es decir que la regla general es que el alcalde puede vetar cualquier acuerdo municipal que haya sido aprobado en forma definitiva por el Concejo, siguiendo el trámite previsto en los numerales 44 y 45 del Código Municipal. Sobre este punto, conviene citar el voto N.° 209-2009 de 6 de enero de 2009 de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo:

‘ II ).- La Alcaldesa Municipal de Desamparados, cuestiona la decisión del Concejo de ese Cantón, de acoger un recurso de apelación planteado contra el acto de despido del funcionario municipal José Luis Mora Hernández, dispuesto en resolución de la Alcaldía N º 011 de las dieciséis horas del veinticinco de junio del año anterior, pues considera, en lo esencial, que dicho órgano no dio ningún fundamento o justificación, del porqué se estimó procedente tal impugnación, lo que lo convierte en ayuno de motivación. El veto es admisible.- El artículo 173 de la Constitución Política, dispone expresamente que: "Los acuerdos municipales podrán ser: 1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado; 2) Recurridos por cualquier interesado. En ambos casos, si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado, o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente". Esa norma, es absolutamente clara e incondicionada, en cuanto a la facultad del Alcalde Municipal para oponerse a cualquier acuerdo del Concejo, con independencia de la materia a la que se refiera, dado que no se establece allí restricción alguna al respecto.- El Código Municipal, es conteste con el marco fundamental referido, pues el artículo 158, en su párrafo primero indica que: "El Alcalde municipal podrá interponer el veto a los acuerdos municipales por motivos de legalidad u oportunidad, dentro del quinto día después de aprobado definitivamente el acuerdo (...).- Por supuesto, que el legislador puede regular su ejercicio e imponer límites concretos a éste, pero su validez está condicionada a que resulten razonables y no vacíen de contenido aquélla potestad constitucional. Es lo que ocurre justamente, con los supuestos del numeral 160 del Código citado, conforme al cual, no están sujetos al veto los acuerdos que no hayan sido aprobados definitivamente -inciso a)-, aquellos en los que el alcalde tenga interés personal, directo o indirecto -inciso b)-, los que deban aprobar la Contraloría General de la República o la Asamblea Legislativa o los autorizados por ésta -inciso d)-, los apelables ante la Contraloría General de la República -inciso e)-, y los de mero trámite o los de ratificación, confirmación o ejecución de otros anteriores -inciso f)-. Ahora bien, fuera de esos casos, no existe ningún otro precepto legal que establezca límites expresos a la potestad de objetar los acuerdos, por parte del Alcalde, y es criterio de este Tribunal, que tampoco es posible tampoco extender los supuestos ya existentes a otros casos -aunque resulten análogos-, dado que se trata del ejercicio de una facultad de control de los acuerdos de los Concejos, que forma parte esencial del diseño constitucional de los gobiernos locales, según se expuso. (Ver también dictámenes de la Procuraduría General C- 175-2004 de 8 de junio de 2004 y C-264-2009 de 25 de setiembre de 2009)

Ahora bien, como se explica en la sentencia transcrita, es claro que dicha regla general, admite determinadas excepciones, las cuales, en todo caso, deben estar establecidas expresamente por la Ley. Al respecto, es de particular importancia citar los artículos 19 y 160:

Artículo 19. - Por moción presentada ante el Concejo, que deberá ser firmada al menos por la tercera parte del total de los regidores y aprobada por el mínimo de tres cuartas partes de los regidores integrantes, se convocará a los electores del cantón respectivo a un plebiscito, donde se decidirá destituir o no al alcalde municipal. Tal decisión no podrá ser vetada.

Los votos necesarios para destituir al alcalde municipal, deberán sumar al menos dos tercios de los emitidos en el plebiscito, el cual no podrá ser inferior al diez por ciento (10%) del total de los electores inscritos en el cantón.

El plebiscito se efectuará con el padrón electoral del respectivo cantón, con el corte del mes anterior al de la aprobación en firme del acuerdo referido en el párrafo primero de este artículo.

Si el resultado de la consulta fuere la destitución del funcionario, el Tribunal Supremo de Elecciones repondrá al alcalde propietario, según el artículo 14 de este código, por el resto del período.

Si ambos vicealcaldes municipales son destituidos o renuncien, el Tribunal Supremo de Elecciones deberá convocar a nuevas elecciones en el cantón respectivo, en un plazo máximo de seis meses, y el nombramiento será por el resto del período. Mientras se realiza la elección, el presidente del concejo asumirá, como recargo, el puesto de alcalde municipal, con todas las atribuciones que le otorga este Código.

Artículo 160 - No estarán sujetos al veto los siguientes acuerdos:

a) Los no aprobados definitivamente.

b) Aquellos en que el alcalde municipal tenga interés personal, directo o indirecto.

c) (Derogado por el artículo 202, inciso 5) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).

d) Los que deban aprobar la Contraloría General de la República o la Asamblea Legislativa o los autorizados por esta.

e) Los apelables ante la Contraloría General de la República.

f) Los de mero trámite o los de ratificación, confirmación o ejecución de otros anteriores.

No obstante lo anterior, es evidente que el Alcalde puede ejercer su potestad de veto, conforme la regla general y de acuerdo con las excepciones de Ley, contra cualquier acuerdo aprobado de forma definitiva por el Concejo Municipal.

Es decir que el poder de veto del Alcalde no se circunscribe a aquellos acuerdos del Concejo Municipal que le impongan un deber de actuar, sino que el Alcalde puede ejercer su veto sobre cualquier acuerdo del Concejo que haya sido aprobado de forma definitiva, excepción hecha de las salvedades previstas legalmente.

B. IMPROCEDENCIA DEL VETO DEL ALCALDE RESPECTO DE LOS ACUERDOS DE MERO TRÁMITE.

Debe insistirse. El veto del alcalde municipal procede con respecto a los acuerdos aprobados de forma definitiva por el Concejo Municipal. Esto, por consiguiente, excluye, por lógica, los denominados acuerdos de trámite o procedimiento.

Igualmente, sin perjuicio de lo anterior, debe advertirse que, el numeral 160.f del Código Municipal – ya transcrito - expresamente ha establecido que los acuerdos de mero trámite no puedan ser objeto de veto por parte del Alcalde Municipal. Al respecto, citamos el dictamen C-219-2000 de 13 de diciembre de 2000:

E igual que su antecesor, el artículo 160 excluye del veto los acuerdos no aprobados definitivamente; aquellos en que el Alcalde tenga interés personal; los recurribles en procesos contencioso administrativo especiales; los que deban aprobar la Asamblea Legislativa o la Contraloría General de la República; o apelables ante ésta; los de mero trámite, ratificación, confirmación o ejecución de otros anteriores.

Es decir que aquellos acuerdos del Concejo Municipal que se refieran a asuntos de mero trámite o procedimiento – verbigracia, el traslado de correspondencia – no pueden vetados por el Alcalde Municipal.

C. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

- Que la potestad de veto del Alcalde no se circunscribe a aquellos acuerdos del Concejo Municipal que le impongan un deber de actuar, sino que el Alcalde puede ejercer su veto, en principio, sobre cualquier acuerdo del Concejo que haya sido aprobado de forma definitiva, salvo en aquellos supuestos excepcionales en que la Ley establezca que no procede dicho recurso interno.

- Que aquellos acuerdos del Concejo Municipal que se refieran a asuntos de mero trámite o procedimiento – verbigracia, el traslado de correspondencia – no pueden vetados por el Alcalde Municipal.

Jorge Andrés Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto

JOA