Opinión Jurídica : 073 - del 16/06/2017

16 de junio de 2017

OJ-073-2017

           

Señor

Mario Redondo Poveda

Diputado

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficioDMRP-090-16, de fecha 20 de marzo de 2017, mediante el cual, a título individual –como diputado Jefe de Fracción Alianza Demócrata Cristiana- manifiesta su deseo de tener conocimiento técnico jurídico acerca del reconocimiento de anualidades en el Sector Público.

 

            En concreto, formula las siguientes interrogantes:

 

1.      ¿Cuál es el ámbito de cobertura institucional de la Ley No. 2166?

2.      ¿Pueden instituciones públicas desconocer o aplicar los contenidos de la Ley No. 2166 (sic), ¿cuáles instituciones pueden hacerlo?

3.      ¿Pueden algunas instituciones públicas pagar el incentivo de anualidad asociado únicamente al cumplimiento de años servidos sin relación con resultados de evaluación del desempeño?

 

 

I.- Consideraciones generales sobre la admisibilidad de consultas a diputados.

 

Como será de su conocimiento, este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva (...)” (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que, desde un punto de vista organicista, la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de órganos o entes que formen parte de la Administración Pública, en tanto ejecuten función administrativa. Y siendo que el Poder Legislativo ejerce solo excepcionalmente función administrativa, directamente relacionada con la función primordial que constitucionalmente les ha sido conferida (legislativa) –art. 1. 3) inciso b del Código Procesal Contencioso Administrativo-, este Despacho ha considerado que la Asamblea Legislativa, en su condición de órgano colegiado y actuando como Administración Pública, se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendría incluso efectos vinculantes (art. 2 de la Ley Nº 6815 op. cit.). Una condición que no puede ser subrogada por los diputados individualmente, cuya calidad de diputado es incompatible con  la de autoridad administrativa (Pronunciamiento OJ-001-2008 de 8 de enero de 2008).

 

Así las cosas, en lo que al presente asunto se refiere, es obvio que se incumplen los presupuestos básicos de admisibilidad comentados, pues es el señor diputado, individualmente considerado como integrante de aquél Poder de la República, el que requiere nuestro criterio técnico jurídico, y además, no está indagando sobre temas que se relacionen de alguna manera con la función administrativa propia de la Asamblea, razón por la cual este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante al respecto (Véanse como precedentes la OJ-037-2006 de 21 de marzo de 2006, la OJ-024-2008 de 23 de mayo de 2008 y OJ-059-2011 de 13 de setiembre de 2011).

 

Si bien en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye, como es el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de “control político” y que razonablemente puedan considerarse de interés general, lo cierto es que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento que no puede de ningún modo desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública (OJ-093-2008 de 6 de octubre de 2008).

 

En ese sentido, debe comprenderse que el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule (Pronunciamientos OJ-018-2007 de 27 de febrero de 2007, OJ-001-2008 y OJ-024-2008 op. cit.).

 

 

II.- EL OBJETO DE LA PRESENTE CONSULTA.

Analizado con detenimiento el objeto de la presente consulta, si bien en un principio no resultaba clara la relación directa que pudiera existir entre el tema consultado y las funciones parlamentarias que individualmente pudiera ejercer el consultante, lo cierto es que constatada su integración como miembro de la Comisión Permanente Especial de Control del Ingreso y del Gasto Público por el período 2017-2018, el tema en consulta bien puede enmarcarse en el control político parlamentario, puesto que reviste un innegable interés público (cfr. Sala Constitucional, sentencias Nos. 592-1999 de las 8:48 horas del 29 de enero de 1999 y 7215-2000 de las 9:25 horas del 18 de agosto de 2000)

Con base en lo expuesto, en especial consideración a la investidura de la consultante y como una forma de colaboración institucional, con base en nuestra jurisprudencia administrativa y judicial, emitiremos algunas consideraciones jurídicas en torno a lo consultado, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico.

 

Tales dictámenes y sentencias pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/

 

Advertimos desde ya, que por razones expositivas, no podremos ceñirnos estrictamente a las preguntas formuladas en su consulta, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación.

 

Así las cosas, de seguido procederemos a emitir nuestro criterio, no vinculante, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar sobre lo consultado.

 

III.- Anualidad por mérito.

 

            El incentivo por anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos; es decir, no es un premio a la antigüedad ni es automático[1], pues aunque toma en cuenta el reconocimiento de los años servidos y de la experiencia adquirida, se encuentra supeditado a que el servidor tenga una calificación de bueno o superior en el año anterior al reconocimiento de esta. Al respecto el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública es claro en señalar que sólo procederá el pago de la anualidad, cuando el trabajador tenga una calificación de bueno o superior en el año anterior, ya que como lo indica el propio artículo el incentivo premia el mérito del servidor para efectuar las labores que le han sido encomendadas (dictámenes C-50-2015, C-069-2016 y C-087-2017, entre otros).

 

 

IV.- Ámbito de aplicación del reconocimiento de las anualidades por mérito, establecidas en la denominada Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 y sus reformas.

 

            Las interrogantes hechas por el señor diputado acerca del alcance extensivo o no del reconocimiento de las anualidades por mérito en todo o parte del Sector Público (artículos 4, 5 y 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de octubre de 1957 y sus reformas, en especial la introducida por la Ley No. 6835 del 22 de diciembre de 1982), son razonables en un contexto en el que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, como intérprete último del Derecho, a partir de la sentencia No. 1101-2012 de las 9:55 horas del 5 de diciembre de 2012, ha retomado una hermenéutica jurídica, bajo estrictos criterios históricos, que se creía ya superada, en la que se entiende que la idea del legislador fue restringir su reconocimiento únicamente en el sector público propiamente estatal; interpretación jurisprudencial que ha sido reiterada y se mantiene a la fecha.

 

            La dificultad en este caso para discernir el alcance normativo de la Ley de Salarios de la Administración Pública en materia de anualidades por mérito se debe al sentido anfibológico del concepto “Sector Público” utilizado por el legislador, de suerte que puede entenderse de dos o más modos diferentes, y en cuyo caso la Sala Segunda ha optado por el sentido restrictivo, según el cual, por “Sector Público” únicamente se concibe o entiende el ámbito propiamente estatal.

 

            Sirva la siguiente trascripción para ilustrar el cambio interpretativo operado al efecto:

 

“2. RESPECTO A LOS ALCANCES DEL DICTAMEN C-213-2008.

  El dictamen que se solicita reconsiderar abordó varios temas que fueron consultados en su momento por el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes (en lo sucesivo, el Colegio).  El punto concreto sobre el cual se solicitó reconsideración es el relativo al reconocimiento de anualidades a los empleados de ese Colegio.

  Al respecto, interesa mencionar que en la consulta original se requirió nuestro criterio sobre la obligación del Colegio de reconocer a sus empleados, para efectos de anualidades, el tiempo de servicio acumulado en otras instituciones del sector público.  Esa consulta se originó en lo resuelto por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en su sentencia n.° 70-2008 de las 9:45 horas del 1° de febrero de 2008.  Esa sentencia fue emitida con motivo de un proceso laboral tramitado contra la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, institución cuya naturaleza jurídica, al igual que la de los Colegios Profesionales, es la de un ente público no estatal. Según ese fallo, la obligación del pago de anualidades prevista en la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, aplicaba para todo el sector público, incluyendo a los entes públicos no estatales.  Dicha resolución dispuso lo siguiente:

 

“No lleva razón el recurrente al reclamar una aplicación indebida de la ley 6835 de 22 de diciembre de 1982, bajo el criterio de que esta normativa sólo es aplicable a las administraciones públicas sujetas a la escala de sueldos establecida por la Ley de Salarios de la Administración Pública. Ya esta Sala en múltiples ocasiones se ha referido al tema de la aplicación del reconocimiento de la antigüedad en el sector público, aún en el caso de aquellas entidades con un grado de autonomía plena. En este sentido, se ha señalado que la indicada ley, al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada y disponer que derogaba toda disposición contraria, extendió su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario, poniéndose de manifiesto en este campo específico, en todo ese sector, la teoría "del Estado como patrono único". Lo anterior porque con el pago de anualidades al trabajador/a, lo que se pretende es retribuirle la experiencia obtenida al servicio del indicado sector, independientemente de la entidad en la que haya laborado (administración central o descentralizada) y que, lógicamente, es la persona para quien en la actualidad presta sus servicios, la que se está aprovechando de esa experiencia, por lo que es ella, como parte del Sector Público, la que debe hacer frente a la obligación establecida por ley.  (…) De modo que, a pesar de ser un ente autónomo, en materia salarial debe respetar las normas de carácter general que rigen para todo el Sector Público, del cual es parte. Por esa razón, no es una facultad discrecional de la demandada el reconocimiento a sus servidores/as, de los años de trabajo en otras instituciones del sector público y mucho menos, de los laborados en la propia institución…”.

  Con apoyo en la resolución recién transcrita, esta Procuraduría, en el dictamen que se solicita reconsiderar, indicó que “De conformidad con lo previsto en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado por la Ley No. 6815 de 22 de diciembre de 1982) así como la doctrina jurisprudencial que le informa, es procedente reconocer al trabajador o empleado de ese Colegio Profesional, todo el tiempo laborado en otras instituciones o entidades del Sector Público, incluyendo el tiempo laborado en ese mismo ente corporativo a su cargo”.

3. RAZONES EN LAS QUE SE FUNDAMENTA LA SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN.

  En el oficio CLP-109-2008-PRES aludido, el Colegio expuso los motivos por los cuales estima que debe reconsiderarse el dictamen C-213-2008. 

 

  En síntesis, sostiene que ese dictamen se sustenta en la Teoría del Estado Patrono Único, y que el Colegio es una corporación “no estatal”, por lo que no forma parte del Estado, ni de la Administración Pública. 

 

  Agrega que de conformidad con el propio dictamen que se solicita dejar sin efecto, la relación existente entre un ente corporativo público no estatal y sus empleados se encuentra regida por el Código de Trabajo, por lo que no es posible afirmar que aplique también la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

  Manifiesta que de la letra del inciso d), del artículo 12, de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se desprende con claridad que la norma se refiere “al Sector Público en sentido lato”, pues solo así tiene sentido el concepto de servidores en propiedad o interinos, pues esas son figuras propias del régimen de empleo público que consagra el artículo 192 de la Constitución Política.  Indica que lo resuelto en el dictamen sobre la obligación del pago de anualidades, es contradictorio con otros apartados del mismo pronunciamiento, en los cuales se hace referencia a un contrato de índole laboral, conforme a las reglas del derecho común.

 

  Afirma que el Reglamento para el Procedimiento de Pago de Anualidades Adeudadas en la Administración Pública (n.° 18181 de 14 de junio de 1988), en su artículo 2, inciso 1, establece como requisito para el reconocimiento de anualidades que la entidad del sector público para la cual labore el servidor, haya adoptado la escala de la Ley de Salarios de la Administración Pública, requisito que no se cumple en el caso del Colegio, pues esa institución no ha adoptado la escala de salarios aludida, sino que en materia de salarios se rige por el sistema salarial del sector privado.

 

  Finalmente, sostiene que el análisis comparativo que hace el dictamen con la situación de otros entes públicos (como es el caso del Banco Popular y la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional) debe relativizarse, pues esas instituciones –a diferencia del Colegio− manejan fondos públicos y se aplica la escala salarial del sector público.  Sostiene que el Colegio se financia con el aporte de los profesionales colegiados y que esos fondos son privados, por lo que se encuentran ajenos al control de la Hacienda Pública.

 

4.  SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE ANUALIDADES EN LOS ENTES PÚBLICOS NO ESTATALES.

  Tal y como habíamos indicado en nuestro dictamen C-264-2011 del 25 de octubre de 2011, debemos reiterar ahora que antes de la emisión del dictamen C-213-2008 que se solicita reconsiderar, la posición de esta Procuraduría en materia de pago de anualidades en los entes públicos no estatales consistía en que de conformidad con la teoría del Estado como Patrono Único, esas instituciones no estaban obligados a cancelar las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública, precisamente porque no forman parte del “Estado”.   Así, en nuestro dictamen C-146-2005 del 22 de abril de 2005, indicamos que “La ley N° 6835 del 22 de diciembre de 1982, que reformó la denominada Ley de Salarios de la Administración Pública (N° 2166 del 09 de octubre de 1957) en punto al reconocimiento de aumentos anuales en el Sector Público, no resulta aplicable en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal”, cuya naturaleza jurídica es la de un ente público no estatal.  Del mismo modo, en el dictamen C-247-2005 del 4 de julio de 2005 sostuvimos que “… en el concepto de Estado como patrono único,  no se encuentra incluido el Banco Popular, por no haber sido constituido legalmente como una institución Estatal”.

 

  Otra razón para afirmar que los entes públicos no estatales no se encontraban obligados al pago de las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública consistía en que ese tipo de entes se rigen, en términos generales, por el derecho laboral común, por lo que se supone que las condiciones salariales podrían ser acordadas libremente por las partes, sin sujeción a las normas que rigen el empleo público. (Sobre la aplicación del derecho laboral común a las relaciones entre un ente público no estatal y sus empleados, ver los dictámenes C-370-2005 del 27 de octubre de 2005, C-408-2006 del 9 de octubre de 2006, y C-236-2007 del 17 de julio del 2007).

 

  Adicionalmente, habíamos sostenido que con fundamento en el inciso d), del artículo 12, de la Ley de Salarios de la Administración Pública (inciso que fue adicionado mediante la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982) sí era posible reconocer el tiempo servido en un ente público no estatal para efectos de anualidades cuando el interesado pasase a formar parte de un ente público estatal.  Ello debido a que el artículo 12, inciso d), mencionado dispone que a los servidores públicos debe reconocérseles el tiempo servido en otras instituciones del sector público, término (sector público) que es más amplio que el de Estado, por lo que se estimó que los entes públicos no estatales sí estaban comprendidos dentro del concepto de sector público.  Sobre el punto, en el dictamen C-247-2005, ya mencionado, indicamos que “… sí procede, en las condiciones expuestas en este pronunciamiento, el reconocimiento del tiempo servido por un servidor en el Banco Popular, que se traslade a prestar sus servicios a esa Municipalidad o a cualquier otra institución del sector público”.  Esa misma posición se reiteró en el dictamen C-262-2007, del 6 de agosto de 2007, en el que sostuvimos que “El elemento determinante para el reconocimiento del sobresueldo por anualidad es que la entidad para la que haya servido el empleado sea parte del sector público.  Si ese presupuesto se cumple, la Administración se encuentra obligada a reconocer ese tiempo servido como parte del rubro de anualidad”.

 

  En síntesis, la posición de la Procuraduría en materia de reconocimiento de anualidades en entes públicos no estatales consistía entonces en que mientras la relación de empleo se mantuviera con el ente público no estatal, no era obligatorio ese reconocimiento.  Por el contrario, si una persona que trabajó en un ente público no estatal pasaba luego a prestar servicios a un ente público estatal, con una relación de empleo de naturaleza pública, sí debía reconocérsele la antigüedad acumulada en el ente público no estatal.

 

  A pesar de lo anterior, la Sala Segunda de la Corte, desde su sentencia n.° 70-2008 mencionada, dispuso que la obligación del pago de anualidades prevista en la Ley de Salarios de la Administración Pública aplicaba para todo el sector público, incluyendo a los entes públicos no estatales.   Con base en esa resolución, esta Procuraduría, en el dictamen C-213-2008 que se solicita reconsiderar, estimó procedente el pago de anualidades a favor de los empleados del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, cuya naturaleza jurídica es la de un ente público no estatal:

 

“… la tendencia tanto jurisprudencial como doctrinaria es la de reconocer todo el tiempo laborado por el trabajador o funcionario, en cualquier institución o entidad del Sector Público, sin distinguir el lugar donde aquél labore o haya laborado, habida cuenta de que el patrono Estado es el mismo, incluyendo dentro de este concepto al Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes, a su cargo.”

  Después de emitido el dictamen C-213-2008 mencionado, otro ente público no estatal: la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA), solicitó el criterio de esta Procuraduría sobre la obligación de pagar anualidades a sus empleados, solicitud que fue atendida mediante el dictamen C-264-2011 mencionado.  En ese dictamen indicamos que si bien la posición de la Procuraduría había sido la descrita al inicio de este apartado, existían tres resoluciones de la Sala Segunda (la sentencia n.° 70-2008 mencionada, la n.° 1134-2010 de las 9:50 horas del 12 de agosto de 2010 y la n.° 293-2011 de las 10:25 horas del 1° de abril de 2011) que ordenaban el pago de anualidades a los empleados de JUPEMA, por lo que debía ser esa tesis la que debía seguirse en lo sucesivo:

 

“Como puede observarse, existen tres fallos emanados del más alto Tribunal que podría conocer del tema en estudio, como lo es la Sala Segunda de la Corte, en los que reitera que la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, a pesar de ser un ente público no estatal, debe reconocer el pago de anualidades a sus servidores, por lo que mientras esa doctrina jurisprudencial se mantenga, es esa la tesis que debe privar sobre el punto”. (El subrayado es nuestro).

 

Incluso, después del dictamen C-264-2011 mencionado, la Sala Segunda emitió una nueva resolución, la n.° 222-2012 de las 9:30 horas del 9 de marzo de 2012, en la que reiteró que JUPEMA, a pesar de ser un ente público no estatal, debía cancelar a sus empleados las anualidades previstas en la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

A pesar de lo expuesto hasta el momento, a partir de la sentencia n.° 1101-2012 de las 9:55 horas del 5 de diciembre de 2012, la Sala Segunda cambió de criterio, e indicó que los entes públicos no estatales cuyo régimen de empleo no esté sometido al Derecho Público, no tienen la obligación de reconocer el pago de anualidades:

 

“… en el considerando sexto anterior se rectificó el criterio relacionado con el régimen legal de empleo que rige en la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Como corolario de lo expuesto, se tiene que como el régimen de empleo de las y los trabajadores de JUPEMA no está sometido al Derecho Público, no media obligación de cancelar el derecho previsto en la Ley 2166, cuya aplicación se hizo extensiva a todo el Sector Público mediante la reforma introducida por la Ley 6835, pero en relación con las y los servidores públicos solamente”.

 

            La nueva posición asumida por la Sala Segunda en la sentencia a la que hace referencia la transcripción anterior, fue ratificada en varias resoluciones.  Entre ellas podemos citar la 9-2013 de las 9:40 horas del  11 de enero de 2013, la 97-2013 de las 10:00 horas del 30 de enero de 2013, la 720-2013 de las 10:05 horas del 28 de junio de 2013, la 1056-2013 de las 10:25 horas del 11 de setiembre de 2013, la 1127-2013 de las 9:55 horas del 2 de octubre de 2013, y la 498-2014 de las 10:35 horas del 28 de mayo de 2014[2]. En ésta última dispuso lo siguiente:

 

“… Jupema no está en la obligación legal de abonarle al actor las anualidades reclamadas, puesto que a las personas que laboran para dicha corporación no les resulta aplicable la Ley de Salarios de la Administración Pública, que es la que regula dicho sobresueldo. Si bien hasta setiembre de 2003 su personal (el accionante desde julio de 1997 y hasta el 24 de agosto de 2001, fecha en que finalizó la primera relación laboral, según lo reconoció en su demanda) percibió el plus en cuestión, se trataba de un beneficio conferido voluntariamente por la accionada (en tanto que ninguna ley la obligaba a pagarlo). Sabido es que el patrono no puede unilateralmente variar las condiciones retributivas, porque el salario constituye un elemento esencial del contrato de trabajo (so pena de incurrir en un ejercicio abusivo del ius variandi). No obstante, al operar en Jupema un régimen de empleo privado, y siendo que el Código de Trabajo y su legislación conexa no prevén el pago de anualidades, la referida institución podía válidamente quitar ese plus, actuando como lo hizo y en las nuevas contrataciones, como ocurrió en el caso concreto…”.

            En virtud de lo expuesto, y en atención al cambio de criterio operado en la jurisprudencia del más alto Tribunal de la materia, debemos regresar a la tesis que históricamente ha mantenido esta Procuraduría en el sentido de que los entes públicos no estatales que mantengan con sus trabajadores una relación no regida por el derecho público, no están obligados a cancelarles a sus servidores las anualidades a las que hace referencia la Ley de Salarios de la Administración Pública.

            Por ello, se reconsidera de oficio el dictamen C-213-2008 del 20 de junio de 2008, solamente en tanto estableció la obligación del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes de cancelar a sus empleados las anualidades previstas en la Ley de Salarios de la Administración Pública.  Se reconsidera, también de oficio, el dictamen C-264-2011 del 25 de octubre de 2011 y el C-126-2012 del 28 de mayo de 2012, en tanto establecieron la obligación de la JUPEMA de cancelar a sus empleados las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

5. CONCLUSIÓN.

  Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones.

 

A. Este Órgano Asesor ha mantenido históricamente la tesis de que los entes públicos no estatales no están obligados a cancelar a sus empleados las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

B.  A raíz de una serie reiterada de fallos de la Sala Segunda que establecieron la obligación de JUPEMA de cancelar anualidades a sus servidores, esta Procuraduría en sus dictámenes C-213-2008 del 20 de junio de 2008, C-264-2011 del 25 de octubre de 2011 y C-126-2012 del 28 de mayo de 2012, decidió modificar su posición mientras esa doctrina jurisprudencial se mantuviera vigente.

 

C. A partir de la sentencia n.° 1101-2012 de las 9:55 horas del 5 de diciembre de 2012, la Sala Segunda cambió de criterio e indicó, en múltiples ocasiones, que los entes públicos no estatales cuyo régimen de empleo no esté sometido al Derecho Público, no tienen la obligación de reconocer el pago de las anualidades previstas en la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

D. En virtud de ese viraje jurisprudencial, se reconsidera de oficio el dictamen C-213-2008 del 20 de junio de 2008, solamente en tanto estableció la obligación del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes de cancelar a sus empleados las anualidades previstas en la Ley de Salarios de la Administración Pública.  Se reconsidera, también de oficio, el dictamen C-264-2011 del 25 de octubre de 2011 y el C-126-2012 del 28 de mayo de 2012, en tanto establecieron la obligación de la JUPEMA de cancelar a sus empleados las anualidades a las que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública.” (Dictamen C-471-2014 de 18 de diciembre de 2014).

 

 

            Con base en lo expuesto y hasta tanto no cambie la postura objetivada en la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, prevalece en nuestro medio la interpretación normativa según la cual: los entes públicos “no estatales” cuyo régimen de empleo no esté sometido al Derecho Público, no tienen la obligación de reconocer el pago de las anualidades previstas en la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

            Recientemente en el dictamen C-127-2017 de 9 de junio pasado, indicamos que adicional al enunciado de las leyes de creación específicas -a cuyo tenor habría que atenerse en su clasificación específica[3]-, existen criterios doctrinales de diferenciación para determinar cuándo estamos en presencia de un ente público estatal y de un no estatal, contenidos en nuestra jurisprudencia administrativa (Entre otros el dictamen C-107-99, el pronunciamiento OJ-113-1999, en el que se cita el dictamen C-253-87, por ejemplo) y puede ser de innegable utilidad la clasificación hecha oficialmente por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica –MIDEPLAN- acerca del Sector Público costarricense y su organización. 

 

V.- Heterogeneidad del régimen retributivo de las anualidades en la función pública costarricense.

 

            Ahora bien, ante esa inaplicabilidad de la Ley de Salarios de la Administración Pública a entes públicos no estatales, según admitimos en el citado dictamen C-146-2005, es jurídicamente factible que por vía de Convenios Colectivos de trabajo y/o reglamentos autónomos o de organización, las autoridades legalmente competentes al efecto de esas instituciones puedan reconocer y regular los denominado aumentos por méritos. Para lo cual deberán tener en cuenta los principios generales establecidos al efecto en nuestro ordenamiento jurídico, dentro de los cuales se encuentran el de justicia, la lógica, la ciencia y la técnica (artículos 15 y 16 LGAP); los cuales obligan a tomar en consideración, entre otros aspectos, que el propósito de un reconocimiento de esta índole, conforme a la ley, no es gratificar el simple transcurso del tiempo, sino el trabajo realizado en forma eficiente. De igual manera, la eventual regulación a implementar tendría que ajustarse a los alcances de los principios de igualdad, el de legalidad financiera, al igual que el de razonabilidad y proporcionalidad. Y en cuanto al rompimiento del tope de anualidades (por encima de las treinta), deberá estarse a lo dispuesto por la Sala Constitucional en su resolución Nº 2008-015460 de las 15:06 hrs. del 15 de octubre de 2008 (dictamen C-13-2014 de 16 de enero de 2014), según el cual, es factible devengar tantas anualidades como servicios prestados se lleguen a acumular en el sector público estatal; es decir, sin límite (Véase oficio circular SI-006-2008 del Área de Salarios e Incentivos de la Dirección General de Servicio Civil, dirigido a Directores de la Dirección General de Servicio Civil y Jefes de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil).

 

            En fin, como lo ha reafirmado la Sala Segunda, aunque existan otras disposiciones normativas infralegales que regulan de forma especial y singular el reconocimiento de la antigüedad en ciertas entidades públicas, ello no autoriza para que los distintos entes autónomos regulen de manera diferente, a través de normativa de rango inferior a la ley y en detrimento de sus servidores, lo que dispuso en forma general, la Ley de Salarios de la Administración Pública, según la reforma tantas veces citada (Resolución No. 2005-00147 de las 10:25 hrs. del 25 de febrero de 2005).

 

            Y cabe advertir que aunque deseable (deber ser) es que esta materia, como parte de la política salarial de la Administración Pública, se someta a criterios uniformes (Resolución N0. 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994, Sala Constitucional, citado en los dictámenes C-258-98 de 30 de noviembre de 1998 y C-146-2005), lo cierto es que en la realidad (ser), bajo un criterio según el cual, en el ámbito de las relaciones laborales no existe una igualdad de trato en sentido absoluto (igualdad material o igualdad económica real y efectiva), la jurisprudencia constitucional ha admitido y reconocido que las Administraciones públicas tienen la posibilidad de reconocer de manera diferenciada el pago de anualidades por servicios prestados en una misma institución y por años servidos con anterioridad en otras dependencias públicas (Véanse entre otras, las sentencias Nºs 2006-014653 de las 08:36 hrs. del 6 de octubre de 2006, 2006-17440 de las 19:38 horas del 29 de noviembre de 2006, 2010-05867 de las 14:30 hrs. del 24 de marzo de 2010 y 2015010248 de las 09:00 hrs. del 8 de julio de 2015, todas de la Sala Constitucional); esto es así, porque a pesar de la homogeneización que pretendió hacer el constituyente –en el entendido de que un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos (artículo 192 constitucional), lo cierto es que las relaciones de empleo público y, en especial, el régimen retributivo, no se regulan de la misma manera para todos los servidores y empleados  públicos. De manera que tratándose de otros Poderes del Estado distintos al Ejecutivo[4], entidades autónomas, descentralizadas y empresas públicas, sus órganos jerárquicos superiores tienen plena potestad para dictar sus propias políticas en materia de clasificación y valoración de puestos, así como para fijar, a su vez, las respectivas remuneraciones en ejercicio de su facultad legal.

 

 

Dejamos así evacuada su consulta.

 

Atentamente,

 

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

                                                                        Área de la Función Pública

 

LGBH/sgg

OJ-073-2017

                                                                      

ANUALIDADES POR MÉRITO, ARTS. 4, 5 Y 12, INCISO D) DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO. 2166 DE OCTUBRE DE 1957 Y SUS REFORMAS, EN ESPECIAL LA INTRODUCIDA POR LA LEY NO. 6835 DEL 22 DE DICIEMBRE DE 1982.

 

            Po oficioDMRP-090-16, de fecha 20 de marzo de 2017, mediante el cual, a título individual –como diputado Jefe de Fracción Alianza Demócrata Cristiana- el diputado Mario Redondo Poveda manifiesta su deseo de tener conocimiento técnico jurídico acerca del reconocimiento de anualidades en el Sector Público.

 

            En concreto, formula las siguientes interrogantes:

 

1.      ¿Cuál es el ámbito de cobertura institucional de la Ley No. 2166?

2.      ¿Pueden instituciones públicas desconocer o aplicar los contenidos de la Ley No. 2166 (sic), ¿cuáles instituciones pueden hacerlo?

3.      ¿Pueden algunas instituciones públicas pagar el incentivo de anualidad asociado únicamente al cumplimiento de años servidos sin relación con resultados de evaluación del desempeño?

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante pronunciamiento no vinculante OJ-073-2017 de 16 de junio de 2017, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, luego de constatar la integración del diputado consultante como miembro de la Comisión Permanente Especial de Control del Ingreso y del Gasto Público por el período 2017-2018, enmarcándose la consulta en el control político parlamentario, puesto que el tema reviste un innegable interés público, expone los criterios vigentes administrativa y judicialmente sobre las anualidades por mérito, en las que actualmente se determina que su aplicación y reconocimiento se restringe al  sector público propiamente estatal; de manera que los entes públicos “no estatales”, cuyo régimen de empleo no esté sometido al Derecho Público, no tienen la obligación de reconocer el pago de las anualidades previstas en la Ley de Salarios de la Administración Pública. Y se describe la heterogeniedad retributiva de las anualidades avalada por la jurisprudencia constitucional.