Opinión Jurídica : 070 - del 09/06/2017

OJ-070-2017

9 de junio del 2017

Señores

Comisión Permanente de Relaciones Internacionales

Asamblea Legislativa

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio N. CRI-003-2016 de fecha 7 de junio del 2016 según el cual requiere criterio jurídico respecto al texto sustitutivo del proyecto bajo el número de expediente 19.638 denominado “Ley Orgánica del Colegio Profesional de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales”.

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, justificado por el alto volumen de trabajo que maneja este Despacho.

Como es de su conocimiento, el documento que a continuación se expone constituye una opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que no resulta de acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública.

Asimismo, se aclara que el plazo de ocho días otorgado para evacuar la consulta no resulta vinculante para esta Procuraduría, en razón de no corresponder a ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA

Esta iniciativa pretende reformar de modo integral la Ley N. 7106, Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Políticas, y Relaciones Internacionales y sus reformas. Lo anterior, según su exposición de motivos, debido a que dicho cuerpo normativo no ha sufrido reformas sustanciales durante veintisiete años.

De cara a esa inmutabilidad, y aunado a la dinámica social y jurídica que hace necesario ir adecuando las diversas normativas frente a las nuevas necesidades que requieren los agremiados que no se ven satisfechas con la actual normativa, se presenta este proyecto de reforma integral.

En realidad, los aspectos novedosos que presenta esta iniciativa son los siguientes:

- Los diferentes tipos de agremiados que conforman el Colegio (art. 3)

- La ampliación de los fines fundamentales (art. 2)

- El ejercicio temporal de la profesión para profesionales no incorporados al Colegio (art. 11)

- La penalización del ejercicio ilegal de la profesión (art. 13)

- La suspensión del agremiado que no honre sus cuotas (art. 14)

- Creación del Tribunal Electoral (art. 16)

- Causales de cesación del cargo de los miembros de la Junta Directiva (artículo 30)

- Creación de Comités Consultivos (art. 43).

- La obligación de que las empresas nacionales o extranjeras que brinden servicios al Estado en el campo de las ciencias políticas y relaciones internacionales se inscriban en el Colegio (art. 49)

- Los aspectos formales que deben observar los documentos emitidos por los miembros del Colegio (art. 52).

II. SOBRE LOS COLEGIOS PROFESIONALES

Como punto de partida, conviene efectuar un breve análisis de la naturaleza jurídica que ostentan los Colegios Profesionales.

Desde una perspectiva lógico formal la doctrina mayoritaria ha indicado que los Colegios vienen a ser una especie singular dentro de la categoría general de las Corporaciones como personas jurídicas públicas, las cuales a su vez, se vertebran dentro de los llamados entes públicos no estatales, sin participación del Estado, pero desarrollando una fuerte función de interés público y social.

Estas Corporaciones se desenvuelven como una especie de estructura representativa de intereses sectoriales, de grupo o clase, integrada por ciudadanos que tienen en común la profesión que ejercen. Se asocian o agrupan para la gestión y defensa de sus intereses y la promoción, ordenación y fiscalización del sector al que pertenecen.

Sus antecedentes, según lo han indicado diversos doctrinarios, datan desde la Edad Media. En general, se ha aceptado la idea de que los gremios surgieron relacionados con la industria alrededor de los siglos 12 y 13, cuando los artesanos que ejercían un mismo oficio se conformaban en grupo o asociación. En nuestro país, según el historiador Carlos Luis Fallas, las primeras corporaciones gremiales nuestras no nacieron por iniciativa propia, sino del Estado, que las desarrolló mediante leyes, decretos y ordenanzas, de conformidad con la importancia que demandaba cada actividad. Afirma que es probable que nuestros legisladores hayan seguido el modelo de las diversas leyes y ordenanzas dictadas en Guatemala para regular el trabajo artesanal y lo aplicaran a ciertos oficios y profesiones durante los primeros años de vida independiente.[1]

En orden a la función que desempeñan, este tipo de Colegios ha pasado a ocupar un lugar preponderante en nuestra sociedad, ya que por disposición estatal ha tomado a su cargo lo atinente al gobierno y contralor de ciertas profesiones para cuyo ejercicio se requiere título universitario habilitante[2].

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a partir de la sentencia N. 1386-1990 de las 4:42 horas del 24 de octubre de 1990, le otorga a los Colegios Profesionales la naturaleza de Corporaciones de Derecho Público, que por delegación de funciones estatales, tienen como finalidad velar por la corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados y corregirlos disciplinariamente cuando lesionen a terceros, por ignorancia, impericia, desidia, o conducta inmoral en su desempeño.

Posteriormente, y a raíz de una acción de inconstitucionalidad planteada por el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Ciencias y Artes, en la cual se atacaba la constitucionalidad de la colegiatura obligatoria, por considerar que lesionaba los ordinales 25 y 26 de la Carta Magna, es que la Sala realiza un mayor y profundo análisis respecto a la naturaleza que ostentan los Colegios Profesionales. Así, en el Voto N. 5483-95 de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995 indicó:

“La Sala opta por la tesis que califica a los Colegios Profesionales como manifestación expresa de la llamada “Administración Corporativa”, que es aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos calificadas por el Derecho Positivo como Corporaciones de Derecho Público. Bajo esta síntesis definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas….(…) El fin inmediato de una Corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, que es precisamente lo propio de este tipo de personas jurídicas. Por ello lo propio de los Colegios es defender los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, y aún procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares, desarrollar su formación y profesión, etc…”

Esta posición de la Sala Constitucional se fue perfilando y consolidando en las posteriores sentencias emitidas sobre esta temática. En esa relevante sentencia la Sala recalcó el preponderante interés público en el ejercicio de algunas profesiones, lo cual se erigió como una justificante para la creación de diversos Colegios Profesionales en los cuales la obligatoriedad de la pertenencia se justifica para amoldar el ejercicio de esas actividades que tienen un preponderante interés público. En suma, es de interés general que los profesionales que contribuyen al mejoramiento y desarrollo de la sociedad se agrupen para ajustar sus actividades a los principios de la moral, orden público y protección de la colectividad.

Los beneficios de una ley como esta se dirigen no solo para los profesionales que conforman el Colegio, sino también a toda la colectividad.

III. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El artículo 1 de la ley es el que enuncia la creación y naturaleza jurídica del Colegio Profesional, al que se le atribuye el carácter de ente público no estatal con personalidad jurídica y patrimonio propio. Se sugiere adicionar también a este precepto que la representación judicial y extrajudicial del Colegio recae en el Presidente de la Junta Directiva, con facultades de Apoderado Generalísimo de conformidad con el ordinal 1253 del Código Civil.

El artículo 2 desarrolla las finalidades del Colegio. Como un elemento de forma, consideramos pertinente que las finalidades y propósitos primarios deben ir precisamente siguiendo un orden de importancia, asegurándose que las primigenias sean las que se observen desde el inicio. Básicamente el inciso a) es el que debe encabezar la lista; sin embargo, el deber de fiscalización y cumplimiento de los principios éticos y legales en el ejercicio de la profesión (inciso g) es una necesidad de primer orden, por encima de los incisos b), c), d), e), y f), que constituyen éstas últimas finalidades secundarias.

El ordinal 8 establece las causales de suspensión de la condición de colegiados. El inciso c) dispone la suspensión por morosidad en el cumplimiento de las cuotas mensuales. Es importante se disponga también que la calidad de miembro activo se recuperará cuando la persona suspendida cancele el monto de las cuotas adeudadas. Nótese que el inciso a) si establece la posibilidad de reincorporación al Colegio una vez cumplida la pena impuesta.

Respecto a las obligaciones de los miembros activos dispuesta en el artículo 9, por razones de coherencia y armonía en relación con el orden de importancia de sus deberes, se sugiere que el inciso f) Observar una conducta intachable conforme en el Código de Ética, el reglamento y la ley, se coloque seguido del inciso a). Es decir, como inciso b)

Por las mismas razones ya indicadas, el último inciso enumerado erróneamente como f) Denunciar toda infracción a esta ley y los reglamentos, debería también situarse luego de los anteriores incisos. Es decir como inciso c).

En relación con los derechos de los miembros activos enunciados en el ordinal 10, consideramos pertinente adicionar el derecho de los miembros activos a participar con voz y voto en las Asambleas Generales, en concordancia con lo estipulado en el ordinal 19 de la ley de cita.

El Capítulo V denominado ORGANOS DEL COLEGIO, en su artículo 15 dispone la integración estructural de los órganos que conforman el Colegio, cuales son: La Asamblea General, la Junta Directiva, la Fiscalía, Comité de Ética Profesional y el Tribunal Electoral, así como las comisiones que se acuerden conformar. En aras de disponer un orden lógico y consecuente en relación con la preponderancia que reviste cada uno de los órganos, y atendiendo lo dispuesto en este mismo numeral, se sugiere comenzar la descripción de conformidad con el respectivo orden de importancia. Por ende, la primera descripción debería ser la de la Asamblea General, y así sucesivamente con cada uno de los órganos que le preceden.

Por otra parte, el artículo 16 que describe la integración y competencia del Tribunal Electoral, establece acciones afirmativas en torno a la paridad de género que debe respetar la conformación de ese órgano colegiado. Sin embargo, si la propuesta pretende una verdadera pauta en ese sentido, lo recomendable sería seguir esa línea en todas las integraciones de los órganos colegiados que establece ese cuerpo normativo, lo cual se echa de menos. En ese sentido, interesa acotar que la Sala Constitucional ha indicado que la integración de órganos colegiados debe respetar los criterios de paridad de género, para lo cual se han fundamentado en el ordinal 33 de la Constitución Política, la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer, la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y la Declaración Universal de Derechos Humanos (en este sentido, ver las sentencias N° 2015-9885 de las 9:20 horas del 3 de julio del 2015, 2014-14522 de las 11:16 horas del 29 de agosto del 2014, 2003-4819 de las 10:52 horas del 30 de mayo del 2003, y la ya citada 716-98).

El ordinal 30 que regula la pérdida del cargo como miembro de la Junta Directiva enuncia una serie de causas que disponen la cesación de funciones como miembro de la Junta Directiva. Sin embargo, no se establece la posibilidad de que la persona cesada pueda volver a participar en el proceso de elección a uno de los cargos. Y sobre este punto, es importante acotar que las penas de inhabilitación o cesación no pueden ser perpetuas.

Es relevante adicionar en el ordinal 31 como parte de las funciones de la Presidencia, la representación judicial y extrajudicial del Colegio, con las facultades y limitaciones que determine su Ley de creación y el Reglamento respectivo, como el 1253 del Código Civil.

Se recomienda también asignarle como parte de sus funciones el conocimiento y resolución de los recursos de revocatoria y revisión que sean interpuestos contra sus mismas resoluciones, para garantizar el derecho a un debido proceso.

Del mismo modo, consignarle como atribuciones, cualquier otra que le señale la Ley, el Reglamento o cualquier otra función que le señale el ordenamiento jurídico. Lo anterior con el fin de dejarle más libertad de acción a la Presidencia del Colegio.

Consideramos importante ampliar las funciones de la Secretaria descritas en el precepto 33 de la ley en mención, dado que ese órgano por su propia naturaleza tiene funciones administrativas importantes más allá de las dos estipuladas. Por ejemplo, es el encargado de realizar las convocatorias y citaciones que disponga el presidente del Colegio, se encarga de la correspondencia y la redacción de las actas de las asambleas generales y extraordinarias, así como las de la misma junta, y debe extender todo tipo de certificaciones que le sean requeridas.

En lo relativo a las funciones asignadas a la Fiscalía, en su ordinal 36 inciso f), se considera pertinente no limitar la atención de las quejas realizadas únicamente por los miembros del Colegio, sino la atención de las quejas que se realice en forma general contra cualquiera de los agremiados. Por su parte, dicho ordinal le asigna también al Fiscal la responsabilidad de realizar las investigaciones pertinentes cuando ha existido alguna denuncia por violación a la ley o el reglamento. En vista de lo anterior, se sugiere la posibilidad de no limitar la participación del fiscal en el Comité de Ética Profesional, prevista en el segundo párrafo del ordinal 37, dadas sus facultades de fiscalización y control, que no excluyen la atención de denuncias a violaciones a los principios de ética, probidad, y el correcto y eficiente ejercicio de la profesión.

El ordinal 40 del proyecto en mención dispone en forma muy somera el procedimiento que se llevará a cabo cuando exista denuncia por violación de los principios de ética profesional. Se sugiere adicionar en el artículo 40 que se observarán todas las reglas del debido proceso tanto para el denunciante como para el ofendido (garantizar al agremiado su derecho de defensa, de ser oído, y de producir las pruebas que considere pertinente.)

Se recomienda adicionar en el artículo 42 la opción de interponer el recurso de apelación ante la Asamblea General contra los acuerdos de la Junta relativos al incumplimiento de los principios de ética profesional y las suspensiones determinadas, en estricta concordancia con lo estipulado en el numeral 24 inciso e).

En resumen, el proyecto de ley constituye una excelente propuesta para resguardar y fiscalizar el correcto ejercicio de la labor que desempeñan los profesionales en la rama de las ciencias políticas y las relaciones internacionales, ya que como lo ha indicado en forma reiterada el alto Tribunal Constitucional, la actuación de los colegios profesionales encuentran su razón de ser en el interés público existente a que se realice una adecuada preparación de sus miembros y una estricta observancia de las normas de la ética y el decoro profesional.

Atentamente,

MSc. Maureen Medrano B.

Procuradora Adjunta

MMB/jlh

[1][1] Muñoz Barquero Elizabeth y Venegas Villegas, Egennery. “Los Colegios Profesionales de Costa Rica”. Ensayo.

[2] Hutchinson Tomas, “Las Corporaciones Profesionales”. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1982, pág. 32.