Dictamen : 127 - del 09/06/2017

09 de junio de 2017

C-127-2017

Licenciado

Walter Jiménez Sorio, MBA

Auditor Judicial

Poder Judicial

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio 141-09-SAFJP-2016, de fecha 17 de febrero de 2016, mediante el cual, con base en la facultad conferida a las auditorías internas institucionales con la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, requiere nuestro criterio técnico-jurídico acerca de las siguientes interrogantes referidas al reconocimiento de anualidades y tiempo servido en instituciones públicas estatales ajenas al Poder Judicial para efectos de jubilación.

Y en concreto, se formulan las siguientes interrogantes:

1.- ¿Cuándo el artículo 231 de la LOPJ señala “dependencias o instituciones públicas estatales”, está en concordancia con el término “sector público” incorporado en el artículo 12 inciso d) de la Ley de Salarios?

2.- De conformidad con la clasificación del MIDEPLAN, ¿en qué entidades del segundo y tercer nivel, procede el reconocimiento de tiempo servido para anualidades y jubilación, según o dispuesto en el artículo 231 de la LOPJ y el artículo 12 de la Ley de Salarios?

3.- ¿Es factible el reconocimiento de tiempo servido en el Poder Judicial solo para el pago de anualidades y no de jubilación? ¿De cuáles entidades del segundo y tercer nivel procede el reconocimiento solo para anualidades, en caso de que sea factible separar ambos efectos?

4.- Si no es viable el reconocimiento del tiempo servido de entidades del segundo y tercer nivel para alguno de los efectos mencionados, ¿cuál sería el procedimiento para revertirlo, en el supuesto de que se hubieran reconocido?

Advertimos desde ya, que por razones expositivas, no podremos ceñirnos estrictamente a las preguntas formuladas en su consulta, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación.

Conforme lo ha reconocido la propia Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, el derecho a las anualidades y el reconocimiento de tiempo servido para efectos de jubilación en el Poder Judicial tienen en principio una naturaleza y un sustento jurídico distinto, y por demás, diferenciado (Resolución No. 2014-000878 de las 10:20 hrs. del 5 de setiembre de 2014).

Así el reconocimiento de anualidades en el Poder Judicial, a modo de incentivo laboral de carácter económico que recibe el trabajador por cada año de labores efectuadas, se encuentra regulado en los artículos 4 y 12 de la Ley de Salarios del Poder Judicial (No. 2422 de 11 de agosto de 1959) y el Reglamento para el reconocimiento de tiempo servido en el Poder Judicial, en el Estado y sus instituciones para efecto del pago de anualidades y Jubilación en el Poder Judicial –aprobado por Corte Plena en sesión 13-14 de 31 de marzo de 2014, artículo XVI-. Y por otra parte, el ordinal 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial –LOPJ- (No. 7333 de 5 de mayo de 1993) se ocupa del reconocimiento del tiempo servido laborado fuera del Poder Judicial (por reingreso) para efectos de completar el “período de calificación”[1] establecido en materia de pensiones y jubilaciones del régimen especial contributivo de ese Poder de la República.

Pero en ambos sistemas regulatorios se alude expresamente el tiempo servido en el “Estado y sus instituciones” para efectos del reconocimiento de anualidades y la jubilación. En razón de lo cual, los Tribunales han derivado que “para todo efecto legal la anualidad incluye la antigüedad como presupuesto de hecho del derecho de jubilación” (En este sentido puede consultarse el voto de la Sala Constitucional No. 0483 de 14:54 hrs. de 25 de enero de 1994, citada por la resolución Nº 26-07 de las 09:00 hrs. del 6 de junio de 2007, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Cuarta).

Efectivamente, en el caso de las jubilaciones, se ha interpretado el citado ordinal 231 de la LOPJ en el sentido de que dicha norma “está asociada al reconocimiento de tiempo servido en otras dependencias o instituciones públicas estatales” (Resolución Nº 2014-000878 op. cit.; así como en la Nº 1999-00299 de las 10:40 horas del 29 de setiembre de 1999, también de la Sala Segunda), tal y como lo ha señalado nuestra jurisprudencia administrativa (pronunciamiento OJ-119-2005, dictámenes C-281-2013 y C-300-2015, entre otros.).

De modo que por la categoría jurídica que se alude con la acepción de “dependencias o instituciones públicas estatales”, utilizada por la normativa vigente para el reconocimiento de anualidades y tiempo servido fuera del Poder Judicial, mientras no se modifique, deben excluirse necesariamente los años laborados en entes o instituciones públicas “no estatales”[2].

Ahora bien, adicional al enunciado de las leyes de creación específicas -a cuyo tenor habría que atenerse en su clasificación específica[3]-, existen criterios doctrinales de diferenciación para determinar cuándo estamos en presencia de un ente público estatal y de un no estatal, contenidos en nuestra jurisprudencia administrativa (Entre otros el dictamen C-107-99, el pronunciamiento OJ-113-1999, en el que se cita el dictamen C-253-87, por ejemplo) y puede ser de innegable utilidad la clasificación hecha oficialmente por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica –MIDEPLAN- acerca del Sector Público costarricense y su organización.

Y en caso de haberse procedido en contravención a lo indicado, reconociéndose para efectos de anualidad o pensión, tiempo servido o laborado en entes o instituciones públicas “no estatales”, en observancia estricta del principio de legalidad o juridicidad administrativa (arts. 11 constitucional y de la LGAP), que impide a la Administración mantener subsistente un acto gravemente viciado (nulidad absoluta- arts. 158, 165, 166, 169, 170, 171, 172, 173 y especialmente el 174.1 de la LGAP), deberá anularse de oficio aquella conducta administrativa dentro de las limitaciones de la Ley, a fin de restaurar la legalidad quebrantada, en prevalencia del interés general; esto a través de los distintos procedimientos legalmente establecidos para ello, tales como la declaración judicial de lesividad (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-) y excepcionalmente por la declaratoria de nulidad oficiosa o de pleno derecho en sede administrativa (art. 173 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-). (Véase al respecto el dictamen C-011-2016, entre otros).

Conclusiones:

Haciendo abstracción de lo consultado y sustrayéndonos responder en concreto las interrogantes formuladas, a fin de facilitar nuestra línea expositiva, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

Conforme a lo dispuesto por los 4 y 12 de la Ley de Salarios del Poder Judicial (No. 2422 de 11 de agosto de 1959) y el Reglamento para el reconocimiento de tiempo servido en el Poder Judicial, en el Estado y sus instituciones para efecto del pago de anualidades y Jubilación en el Poder Judicial –aprobado por Corte Plena en sesión 13-14 de 31 de marzo de 2014, artículo XVI-, y el artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, para el reconocimiento de anualidades y tiempo servido fuera del Poder Judicial para efectos de completar el “período de calificación” establecido en materia de pensiones y jubilaciones del régimen especial contributivo de ese Poder de la República, sólo puede incluirse tiempo servido en otras dependencias o instituciones públicas “estatales”; debiéndose excluirse entonces necesariamente los años laborados en entes o instituciones públicas “no estatales.

En caso de haberse procedido en contravención a lo indicado, reconociéndose para efectos de anualidad o pensión, tiempo servido o laborado en entes o instituciones públicas “no estatales”, en observancia estricta del principio de legalidad o juridicidad administrativa (arts. 11 constitucional y de la LGAP), que impide a la Administración mantener subsistente un acto gravemente viciado (nulidad absoluta- arts. 158, 165, 166, 169, 170, 171, 172, 173 y especialmente el 174.1 de la LGAP), deberá anularse de oficio aquella conducta administrativa dentro de las limitaciones de la Ley, a fin de restaurar la legalidad quebrantada, en prevalencia del interés general; esto a través de los distintos procedimientos legalmente establecidos para ello, tales como la declaración judicial de lesividad (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-) y excepcionalmente por la declaratoria de nulidad oficiosa o de pleno derecho en sede administrativa (art. 173 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-).

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

[1] A nivel internacional se denomina “Periodo de calificación” a cierto número de años de pagos de cotizaciones, o de trabajo, o de residencia o cualquier combinación de los mismos (art. 1.1 inciso f) Convenio Nº 102 de la OIT –ratificado mediante Ley 4736 de 29 de marzo de 1961- y art. 1.ii. del Convenio Nº 128 de la OIT y Recomendación 13) previsto normativamente como requisito previo a la contingencia para poder percibir las prestaciones pecuniarias de larga duración de la seguridad social en determinada rama, sea las de vejez, invalidez y sobrevivientes. Y entre otros, véase el dictamen C-383-2014.

[2] “Bajo la denominación “ente público no estatal” se reconoce la existencia de una serie de entidades, normalmente de naturaleza corporativa o profesional, a las cuales si bien no se les enmarca dentro del Estado, se les reconoce la titularidad de una función administrativa, y se les sujeta –total o parcialmente- a un régimen publicístico en razón de la naturaleza de tal función. En otras palabras, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en virtud de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento jurídico” (Dictamen C-070-2007).

[3] Según hemos reconocido, existen determinados entes públicos no estatales que no se corresponden con esa naturaleza y que, por el contrario, debieron haber sido catalogados por el legislador como entes públicos “estatales”, es lo cierto que mientras no se modifique su ley de creación, no podría el intérprete jurídico tenerlos como “estatales (Dictámenes C-262-2006 y C-075-2007, entre otros).

C-127-2017

ANUALIDADES Y ANTIGÜEDAD EN EL PODER JUDICIAL; PRINCIPIO DE INTAGIBILIDAD DE LOS ACTOS PROPIOS.

Por oficio 141-09-SAFJP-2016, de fecha 17 de febrero de 2016, con base en la facultad conferida a las auditorías internas institucionales con la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el Auditor Judicial requiere nuestro criterio técnico-jurídico acerca de las siguientes interrogantes referidas al reconocimiento de anualidades y tiempo servido en instituciones públicas estatales ajenas al Poder Judicial para efectos de jubilación.

Y en concreto, se formulan las siguientes interrogantes:

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-127-2017 de 9 de junio de 2017, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, luego de analizar los arts. 4 y 12 de la Ley de Salarios del Poder Judicial (No. 2422 de 11 de agosto de 1959), el Reglamento para el reconocimiento de tiempo servido en el Poder Judicial, en el Estado y sus instituciones para efecto del pago de anualidades y Jubilación en el Poder Judicial –aprobado por Corte Plena en sesión 13-14 de 31 de marzo de 2014, artículo XVI- y el ordinal 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial –LOPJ- (No. 7333 de 5 de mayo de 1993), concluye:

“Haciendo abstracción de lo consultado y sustrayéndonos responder en concreto las interrogantes formuladas, a fin de facilitar nuestra línea expositiva, es criterio de la Procuraduría General de la República que: