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Dictamen : 031 - del 15/02/2017
15 de febrero del 2017
C-031-2017
Señor
Randall Chavarría Matarrita
Alcalde Municipal
Municipalidad de Puntarenas
Estimado señor:
Con la aprobación del
señor Procurador General, damos respuesta a su oficio n.° MP-AM-OF-1249-09-2016
del 20 de setiembre del 2016, a través del cual solicitó el criterio a este
órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre los siguientes puntos:
“Consulta 1- ¿Dicho acuerdo entra
en coadministración?
Consulta 2- ¿Existe
algún tipo de responsabilidad administrativa, civil, por parte del Alcalde, el
transferir a los cuatro Consejos (sic) Municipales de Distrito, los montos
correspondientes, de la Ley 9329, para el año económico 2017, teniendo
conocimiento que estos cuatro Concejos (sic) Municipales, no tienen conformada
la Junta Vial Distrital, y la respectiva Unidad Técnica de Gestión Vial, para
efectos de su correcto uso, como lo establece la normativa.
Consulta 3- De conformidad con la
Ley de Creación de los Consejos (sic) Municipales de Distrito, Artículo 11,
existe deber de fiscalización por parte de la Municipalidad, sobre los usos que
le otorguen, los Consejos (sic) Municipales de Distrito a las transferencias
que se realicen de los fondos provenientes de la Ley 8114, modificada mediante
Ley 9329. Lo anterior para efectos de
eventuales responsabilidades solidarias contra la Municipalidad.
Consulta 4- Contraviene con el
ordenamiento jurídico reservar del monto total de los recursos provenientes de
las Leyes; 8114 y 9329 Artículo 12, que son transferidos por el Estado a las
Municipalidades, cuando en el caso particular de la Municipalidad de
Puntarenas, cuenta con cuatro Consejos (sic) Municipales de Distrito, que no
cuentan con Unidades Técnicas de Gestión Vial, ni Junta Vial, para financiar el
mantenimiento de la Unidad Técnica de Gestión Vial, en el cual se encuentra
incluido casos de ejecución inmediata por emergencias, para todo
el cantón y compra de maquinaria, y el restante de los recursos se distribuyen
conforme lo indica el artículo 12 de la Ley 9329.”
La consulta se acompaña del
criterio legal n.° MP-SJ-OF-639-09-2016 del 12 de setiembre del 2016 emitido
por el Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Puntarenas.
I.
Inadmisibilidad de la consulta
Los artículos 1, 3, inciso b); 4 y 5 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República establecen la naturaleza
jurídica, la función asesora de este órgano y su excepción. Al respecto, las normas citadas disponen:
“Artículo
1.-
Naturaleza Jurídica: La
Procuraduría General de la Republica es el órgano superior, consultivo,
técnico-jurídico, de la Administración Publica, y el representante legal del
Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional
y de criterio en el desempeño de sus funciones”.
“Artículo
3.-
Atribuciones. Son atribuciones de
la Procuraduría General de la Republica:
(…)
b) Dar informes, dictámenes,
pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de las cuestiones jurídicas, le
soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos
y las empresas estatales. (…)”
“Artículo
4.-
Consultas: Los órganos de la
administración pública por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la
Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal
respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la
consulta directamente”.
“Artículo
5. –
Casos de excepción. No obstante
lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos
propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial
establecida por ley.”
De conformidad con el numeral 5,
el ejercicio de nuestra función consultiva no puede sobrepasar los límites de
competencia. Por ello, no podemos entrar a conocer asuntos jurídicos propios de
otros órganos con competencia exclusiva y excluyente.
En este sentido, y
en concordancia con la línea de criterio que ha venido sosteniendo esta
Procuraduría General, en relación con la tercera y cuarta consulta que se
realiza este órgano
asesor es incompetente para emitir un dictamen, por cuanto los temas referentes
a fiscalización, ejecución presupuestaria y uso correcto de los
fondos públicos provenientes de la Ley n.° 8114 y 9329 –artículos 7
y 12-; entran en el ámbito competencial de la Contraloría General.
Por ende, es el Órgano Contralor el que, en ejercicio de las
competencias claras y expresas que el ordenamiento le confiere, debe
pronunciarse y evacuar las interrogantes planteadas en la consulta.
En este orden de ideas, en cuanto
a la competencia exclusiva y excluyente del Órgano Contralor para conocer estos
asuntos, esta Procuraduría ha indicado en el dictamen C-291-2000 del 22 de
noviembre de 2000, lo siguiente:
''En relación con la segunda
consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de
que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la
República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido,
de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde
pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de
los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes,
ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas
OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año,
expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado
constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente,
de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios
que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la
Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el
citado artículo 12 que establece: "La Contraloría General de la República
es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores,
contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices
que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento
obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos
pasivos que se le opongan ( La negrita no es del origina l) (en igual sentido
ver, entre otros, la opinión jurídica W OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007,
así como los dictámenes números (-273-2008 del 7 de agosto del 2008, (-384-
2008 del 23 de octubre del 2008, (-042-2009 del 17 de febrero del 2009,
(-071-2009 del 13 de marzo del 2009, (-170-2010 del 12 de agosto del 2010 y
(-108-2011 Y ( -111-2011, ambos del 18 de mayo del 2011)”.
En igual sentido, en el dictamen
C-037-2004 de 30 de enero del 2004, acerca de las materias que son competencia
exclusiva de la Contraloría, se determinó:
"Entre los órganos administrativos
que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar
respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se
encuentra la Contraloría General de la República. La Ley Orgánica de esa
institución (N° 7428 de 7 de setiembre de 1994) indica, en lo que interesa, lo
siguiente:
"Artículo 12.- (...)
Disposiciones como la transcrita
han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial en los
siguientes términos:
"… la competencia que ejerce
la Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse referida,
para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y
legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de
normas de ejecución y liquidación presupuestaria, en todo lo concerniente al
área de fiscalización y, por último, todo lo relacionado con el área de la
contratación administrativa" (Contraloría General de la República,
Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio 698-DAJ-96 del 23 de marzo de 1996.
(Dictamen C-222-03 de 23 de julio de 2003) (Opinión Jurídica O.J.-184-2003 del
1 de octubre del 2003)
De forma más reciente, en el Dictamen
C-261-2015 del 21 de setiembre del 2015, esta Procuraduría declinó su
competencia al conocer la consulta realizada por la Dirección Ejecutiva del
Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor –en adelante CONAPAM. Lo anterior, por cuanto se refería a un tema
relacionado con el uso de los recursos provenientes de la Ley de
Fortalecimiento del CONAPAM y asignados al Programa de la Red de Atención
Progresiva para el Cuido Integral de las Personas Mayores. En esa oportunidad
señalamos:
“Ahora bien, respecto al tema que
se nos consulta debemos señalar que la interrogante se encuentra directamente
relacionada con el tema de manejo de fondos públicos, lo cual entra en un campo
en el que la Contraloría General de la República ejerce una competencia
exclusiva y excluyente, tema sobre el cual hemos indicado lo siguiente:
“I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA.
La Contraloría General de la
República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del
control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia
funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y
1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N°
7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado
a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos
públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la
función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República.
Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N°
C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).
“En relación con el asunto
consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista
de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la
República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es
bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le
corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso
correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la
materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en
varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las
opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de
octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República
es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda
Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y
12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la
Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo
12 que establece:
“La Contraloría General de la
República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización
superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y
directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de
acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los
sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al
original).” (Dictamen C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005) Así las cosas,
de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es
el Órgano Contralor el encargado de ejercer la función asesora en materia de
manejo de fondos públicos, dentro de la cual se encuentra el tema objeto de
esta consulta”.
Consecuentemente, con la
finalidad de no traspasar los límites en el ejercicio de nuestra función
consultiva nos inhibimos de emitir el criterio, respecto a las consultas tres y
cuatro, para respetar la competencia consultiva prevalente y exclusiva de la Contraloría
General de la República.
Respecto
a la consulta uno, en la cual se cuestiona si el acuerdo del Consejo (sic)
Municipal de Puntarenas, tomado en la sesión extraordinaria n.° 31 del 12
agosto del 2016, artículo 2 inciso c), se considera coadministración y la consulta dos en la que se pregunta si existe
algún tipo de responsabilidad administrativa, civil, por parte del Alcalde, el
transferir a los cuatro Consejos (sic) Municipales de Distrito, los montos correspondientes,
de la Ley 9329, para el año económico 2017, teniendo conocimiento que estos
cuatro Concejos (sic) Municipales,
no tienen conformada la Junta Vial Distrital, y la respectiva Unidad Técnica de
Gestión Vial; se declina la competencia por cuanto este órgano asesor
no puede emitir pronunciamiento sobre actos adoptados ni casos concretos.
Entre los requisitos de admisibilidad para el conocimiento de las
consultas se establece el deber de formularse sobre cuestiones jurídicas en
genérico y no para casos concretos. Es decir, deben plantearse en términos
generales para efectos de no someternos a la resolución de una situación
puntual propia del ámbito de decisión de la Administración; esto para evitar
sustituir la voluntad de la administración. Con lo cual, de proceder,
estaríamos contraviniendo la naturaleza del órgano superior consultivo que nos
confiere la Ley, transformándonos en parte de la administración activa.
Específicamente,
en cuanto a la imposibilidad de este órgano asesor de revisar criterios
concretos vertidos por las autoridades administrativas hemos señalado:
“(…) La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u
organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas
jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios
concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (…).” (dictamen C-147-2007 del 10 de mayo del 2007)
De igual forma,
en el dictamen C-083-2015 del 15 de abril del 2015, indicamos:
“3) (…) Sobre este punto,
valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros
pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones,
que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y
pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la
Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los
distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente
considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos
sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la
administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con
claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la
cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la
legalidad de una decisión administrativa concreta. (Dictamen C-390-2005 de
14 de noviembre de 2005) (El subrayado no forma parte del original).
De acuerdo con
lo que se explicó, la consulta número uno y dos, tal como están planteadas, no
superan el tamiz de admisibilidad pues no le concierne a este órgano consultivo
técnico-jurídico de la Administración Pública valorar actuaciones realizadas
por la Administración.
II. Sobre el criterio emitido por la
Contraloría General de la República
De
conformidad con lo desarrollado en el apartado anterior, se indica que la
presente consulta también se realizó al Órgano Contralor, el cual mediante el
oficio DFOE-DL-1188 del 21 de noviembre del 2016 emitió las siguientes
conclusiones:
“1) Los Concejos Municipales de
Distrito se encuentran habilitados por el artículo 9 de la Ley N.° 8173; 7 de
la Ley N.° 9329 y el 2 del Reglamento sobre el manejo, normalización y
responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal, N.°
DE-34624-MOPT, para administrar y ejecutar los ingresos obtenidos de la
recaudación del impuesto único sobre los combustibles, según la distribución y
parámetros establecidos por el artículo 5 inciso b) de la Ley N.° 8114.
2) La Junta Vial, sea Cantonal o
Distrital, y la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal, son considerados
órganos municipales, el primero de ellos, de carácter consultivo en cuanto a la
planificación y evaluación en materia de obra pública vial, en el cantón o en
el distrito, y de servicio vial municipal; y el segundo, constituido como parte
de la estructura organizacional de la municipalidad con carácter de Secretaría
Técnica.
3) Al tenor del principio de
legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley N.° 6227),
así como por lo establecido en los artículos 7 de la Ley N.° 9329 y 9 de la Ley
N.° 8173, la obligación de las municipalidades es concretar la asignación y
transferencia de los recursos provenientes del Impuesto único sobre los
combustibles a los CMD correspondientes, según los parámetros establecidos en
la Ley N.° 8114, sin que resulte una limitación para cumplir con dicha
obligación la inexistencia de una JVC/JVD o de una UTGVM, en el tanto el
legislador no previó ese requerimiento especifico en la normativa legal
aplicable.
4) La “vigilancia” que debe
ejercer el gobierno local será aquella que permita el ámbito de competencias de
las municipalidades y la autonomía funcional y la personalidad jurídica
instrumental que le fue otorgada a los CMD como órganos adscritos, esto en el
marco del destino específico establecido para los recursos dispuestos por la
Ley N° 8114 y la demás normativa atinente. Adicionalmente, al ser los CMD órganos
públicos con personalidad jurídica instrumental y al formar parte de la
estructura organizativa de la respectiva municipalidad, las acciones que
ejecuten sus funcionarios deberán realizarse de conformidad con el marco
normativo aplicable a toda institución pública, sea en la materia de control
interno, presupuestaria, de contratación administrativa, de responsabilidad de
funcionarios públicos o cualquier otra.
5) Las municipalidades deberán transferir
los dineros provenientes de la Ley N.° 8114 a los CMD como corresponde, para la
conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el
mejoramiento y la rehabilitación de la red vial distrital, así como para la
constitución, operación y financiamiento de su Unidad Técnica de Gestión Vial;
no pudiendo “reservar” parte de esos recursos para el desarrollo de actividades
que si bien podrían estar enmarcadas en el destino específico establecido por
la Ley de cita, le corresponde exclusivamente al gobierno local desarrollar
dentro de su ámbito competencial. En todo caso las municipalidades están
facultadas para utilizar para los fines indicados, incluido el mantenimiento de
su UTGVM, los recursos que le corresponden a ese gobierno local, sin tomar en
cuenta aquellos que deben transferir al CMD localizado en su cantón.”
III.
CONCLUSIÓN
En virtud
de que la consulta
presenta problemas de admisibilidad, resulta de obligada conclusión declararla
inadmisible, por las razones explicadas en el presente pronunciamiento.
Atentamente,
Guiselle
Jiménez Gómez
Procuradora
GJG/jlh
C-031-2017
Inadmisibilidad
de la consulta
Mediante oficio n.° MP-AM-OF-1249-09-2016 del 20 de setiembre del 2016, el
Alcalde de la Municipalidad de Puntarenas solicitó el criterio a este órgano
superior consultivo técnico-jurídico sobre los siguientes puntos:
“Consulta
1- ¿Dicho acuerdo entra en coadministración?
Consulta
2- ¿Existe algún tipo de responsabilidad
administrativa, civil, por parte del Alcalde, el transferir a los cuatro
Consejos (sic) Municipales de Distrito, los montos correspondientes, de la Ley
9329, para el año económico 2017, teniendo conocimiento que estos cuatro
Concejos (sic) Municipales, no tienen conformada la Junta Vial Distrital, y la
respectiva Unidad Técnica de Gestión Vial, para efectos de su correcto uso,
como lo establece la normativa.
Consulta
3- De conformidad con la Ley de Creación de los Consejos (sic) Municipales de
Distrito, Artículo 11, existe deber de fiscalización por parte de la
Municipalidad, sobre los usos que le otorguen, los Consejos (sic) Municipales
de Distrito a las transferencias que se realicen de los fondos provenientes de
la Ley 8114, modificada mediante Ley 9329.
Lo anterior para efectos de eventuales responsabilidades solidarias contra
la Municipalidad.
Consulta
4- Contraviene con el ordenamiento jurídico reservar del monto total de los
recursos provenientes de las Leyes; 8114 y 9329 Artículo 12, que son
transferidos por el Estado a las Municipalidades, cuando en el caso particular
de la Municipalidad de Puntarenas, cuenta con cuatro Consejos (sic) Municipales
de Distrito, que no cuentan con Unidades Técnicas de Gestión Vial, ni Junta
Vial, para financiar el mantenimiento de la Unidad Técnica de Gestión Vial, en
el cual se encuentra incluido casos de ejecución inmediata por emergencias,
para todo el cantón y compra de maquinaria, y el restante de los recursos se
distribuyen conforme lo indica el artículo 12 de la Ley 9329.”
Mediante dictamen C-031-2017 del 15 de febrero del 2017, la Procuraduría
declaró inadmisible la consulta por presentar problemas de admisibilidad.