Opinión Jurídica : 049 - del 02/05/2017

02 de mayo de 2017

OJ-049-2017

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Con la aprobación del señor Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CG-142-2016, de 4 de octubre del 2016, se solicitó el criterio en relación con el expediente 20.010 denominado “AUTORIZACIÓN AL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL ( IMAS) PARA QUE SEGREGUE Y DONDE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA ASOCIACIÓN PRO VIVIENDA LA PAZ DE ASERRÍ PARA EL DESARROLLO DE UN PROYECTO HABITACIONAL”.

I-. SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.

La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

Dicha función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación activa para solicitar el criterio de este órgano técnico jurídico consultor previo a adoptar la decisión administrativa. Es decir, la función consultiva de la Procuraduría está destinada a la Administración activa, previa solicitud de la autoridad administrativa.

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la

función de control político. Dicho pronunciamiento es una opinión jurídica, por lo tanto, carece de efectos vinculantes.

Esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

II.-SOBRE EL PROYECTO DE LEY

A. - ARTÍCULO UNO. El presente proyecto de ley pretende autorizar al Instituto Mixto de Ayuda Social para que segregue y done un terreno descrito en el plano catastrado SJ-1768413-2014 que es parte de la finca de su propiedad inscrita en la provincia de San José matrícula número 570634-000, para la construcción de un proyecto habitacional por parte de la Asociación Pro Vivienda La Paz de Aserrí.

La finca según la publicidad registral está situada en el distrito tercero-San Juan de Dios cantón tercero-Desamparados de la provincia de San José y tiene como naturaleza terreno para construir y construido para soluciones habitacionales de interés social.

De acuerdo con el antecedente registral la finca fue adquirida por compra para tal fin mediante el tomo 559 13990.

Según la exposición de motivos, el IMAS adquirió vario terrenos en diversos puntos de la geografía nacional a fin de suplir las necesidades habitacionales de familias del país y por las limitaciones de la legislación existente de esta Institución no pudo desarrollar en el terreno descrito todos los proyectos habitacionales programados desde hace más de veinte años.

Que los ocupantes del terreno se han organizado realizando numerosos trámites ante el IMAS para que este les segregue y done la finca descrita anteriormente para el desarrollo del proyecto.

Para efectos de la presente consulta se debe tomar en cuenta dos aspectos importantes: el interés público de vivienda digna y las normas que habilitan al IMAS para donar terrenos a personas de escasos recursos.

En relación con el primer aspecto que respalda este tipo de proyectos legislativos, se debe indicar que es el deber del Estado promover la construcción de vivienda popular como derecho fundamental en el cual debe mantenerse el equilibrio conforme a la disponibilidad de recursos para poder cumplir con este fin público. En este sentido es

necesario traer a colación un extracto del dictamen emitido por esta Procuraduría C-339-2008 del 22/9/2008 que en lo particular indicó lo siguiente:

“Efectivamente, el artículo 64 de la Constitución Política establece el deber del Estado de promover la construcción de viviendas populares. “ARTÍCULO 65.- El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador.”

Asimismo, el numeral 11.1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece que la vivienda es un derecho de toda persona: “Artículo 11 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.”

Nuestro Tribunal Constitucional, en sentencias recientes, ha reconocido la existencia de un derecho fundamental a una vivienda digna. Sobre este punto, la Magistratura constitucional ha indicado que el contenido de este derecho demanda del Estado una acción positiva u afirmativa, tendiente a garantizar, por la vía de la prestación, el disfrute de una vivienda. Al respecto citamos el voto N.° 6054-2008 de las 16:21 horas del 16 de abril de 2008 – en reiteración del voto N.° 3672-2008 de las 16:57 horas del 7 de marzo de 2008 (….)

La jurisprudencia constitucional citada, ha sido clara en señalar que la consagración constitucional de un derecho fundamental a la vivienda, no da pie a que se pueda exigir al Estado una solución habitacional individual e inmediata. La Sala de lo Constitucional, ha admitido que la posibilidad de exigir una solución habitacional, depende de las políticas establecidas en la legislación, y demás normativa de desarrollo.

En este mismo sentido, los precedentes constitucionales han indicado que la legislación que desarrolle el derecho a la vivienda, debe aplicarse de acuerdo con criterios de igualdad, y siempre tendiendo a cumplir el objetivo fijado de satisfacer las necesidades de vivienda de la población necesitada. Siempre, sin embargo, subsiste la facultad del Estado de racionalizar la ayuda pública, con vista en lo escaso de los recursos disponibles (…) (Voto N.° 6054-2008 de las 16:21 horas del 16 de abril de 2008).

Por su parte, en relación con la competencia conferida al IMAS para desarrollar proyectos de vivienda, en el dictamen C-027-95 del 30 de enero de 1995, se indicó lo siguiente:

“Además el numeral 7 de la indicada ley dispone que: "Toda actividad del IMAS se clasificará en una de las siguientes formas: a) Programa de estímulo, b) Plan de ayuda y c) Adjudicación de viviendas." Por otro lado, el artículo 6 de la misma ley establece que: "El IMAS realizará sus actividades y programas con sujeción a los siguientes principios fundamentales: a)Promover, elaborar y ejecutar programas dirigidos a obtener la habilitación o rehabilitación de grupos humanos marginados del desarrollo y bienestar de la sociedad; b) (...); c) Ejecutar los programas a nombre del desarrollo del individuo y del país y la dignidad del trabajo y la persona; d) (...); e) Promover la participación en la lucha contra la pobreza, de los sectores públicos y privados en sus diversas manifestaciones, de las instituciones públicas (...); y f) (...)" Como se ve, la misma ley de creación del IMAS establece varios principios fundamentales a los que deben estar sujetas sus actividades y programas, como lo es la adjudicación de viviendas”.

Como segundo aspecto, dentro de la estructura jurídica del IMAS su Ley Orgánica en el artículo 7 establece la competencia para adjudicar viviendas a personas de escasos recursos. (Ver dictamen C-195-94, del 16 de diciembre de 1994).

Por su parte, la Ley 7151 del 24/7/1990, establece autorización al IMAS para traspasar terrenos de su propiedad a las personas que los ocupen por ser adjudicatarios de viviendas promovidas por esta institución previo estudio socioeconómico de cada grupo familiar y estableciendo las limitaciones del artículo tercero, cuarto y quinto, en relación con arrendar, gravar, vender o traspasar a favor de terceros los terrenos adjudicados, defunciones y los estableciendo requisitos esenciales como el diseño de sitio y el plano catastrado de cada lote.

En esta misma línea, el artículo 31 de la Ley 7083 del 25/8/1987 autorizó al Instituto Mixto de Ayuda Social para que done y traspase, mediante el título de propiedad, a asociaciones, municipalidades o comités de vivienda, o a ambos, debidamente legalizados, así como también directamente a beneficiarios, aquellos terrenos que adquiera con dineros de los presupuestos nacionales ordinarios o extraordinarios de la República por medio del título 30 (partidas específicas), que estén destinados a vivienda.

Sobre las autorizaciones contenidas en normas de presupuesto se deberá valorar lo establecido por la Sala Constitucional en su jurisprudencia en relación con la constitucionalidad de este tipo de norma (ver sentencia 2157-95 del 2/05/1995).

Ergo, si existe en el ordenamiento jurídico norma que habilita al Instituto para adjudicar terrenos y viviendas.

Como corolario de todo lo anterior, el legislador con el presente proyecto pretende satisfacer una necesidad social de familias de escasos recursos con la construcción de soluciones habitacionales de interés social a través de una Asociación. Sin embargo, por no adjudicarse directamente a los interesados y por tratarse de fondos públicos destinados a satisfacer una necesidad fundamental, se recomienda la intervención del IMAS como órgano fiscalizador en la ejecución del proyecto así como la inclusión de los requisitos establecidos en la ley 7151, (estudio socioeconómico conforme a los parámetros establecidos por el Ministerio de la Vivienda, plano, diseño de sitio y sus limitaciones), así como los requisitos establecidos en el Sistema Financiero para la Vivienda específicamente en el artículo 50 y 51 de la ley 7052.

B.- ARTÍCULO DOS. Este artículo establece una condición de reversión. Sobre este tipo de cláusulas esta Procuraduría ha respaldado su contenido en la OJ-132-2016 28 de octubre del 2016, ya que el legislador en el ejercicio de su actividad legislativa puede establecer diferentes presupuestos distintos a los establecidos en el Código Civil para las donaciones.

C.-ARTÍCULO TRES. No tenemos objeción alguna.

CONCLUSIÓN.

1. El IMAS es una institución autónoma con personalidad jurídica, que tiene como finalidad resolver el problema de la pobreza extrema en el país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho fin. (Dictamen C-229-2011 13 de setiembre del 2011).

2. Por tratarse de fondos públicos destinados a satisfacer una necesidad fundamental como lo es la vivienda, se recomienda la inclusión de los requisitos mínimos establecidos en la ley 7151 (estudio socioeconómico conforme a los parámetros establecidos por el Ministerio de la Vivienda, plano, diseño de sitio y sus limitaciones) y los requisitos establecidos en el Sistema Financiero para la Vivienda específicamente en el artículo 50 y 51 de la ley 7052.

De usted,

Jonathan Bonilla Córdoba

Notario del Estado.

JBC/ycd

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