Opinión Jurídica : 050 - del 02/05/2017

OJ-050-2017

2 de mayo del 2017

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área, Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio n.° CG-257-2015, del 16 de diciembre del 2015, mediante el cual requiere el criterio de este Despacho en relación con el Proyecto denominado “Ley de Incentivos y Promoción para el Transporte Eléctrico”, tramitado bajo el expediente legislativo n. º 19.744.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS.

Al igual que lo hemos indicado en anteriores ocasiones en las que la Asamblea Legislativa requiere nuestro criterio respecto de un determinado proyecto de ley, se advierte que nos abstendremos de emitir opinión sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada y sobre la oportunidad de las medidas que por este medio se adoptarían, pues ello es propio de la discrecionalidad legislativa y ajeno a la labor que desempeña la Procuraduría General de la República como órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública.

Conforme con lo anterior y movidos por un afán de colaboración con el órgano parlamentario, nos limitaremos a emitir una simple opinión jurídica –que carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes strictu sensu-, en la que se señalará los aspectos más relevantes del proyecto de ley en estudio y, particularmente, los potenciales roces de constitucionalidad que pudiera presentar.

II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY.

Tal y como se desprende de la exposición de motivos y de su articulado, el Proyecto de ley que se somete a nuestra consideración tiene por objeto estimular y fomentar el uso del transporte eléctrico en el país, como una medida efectiva para reducir el consumo de combustibles fósiles y con ello disminuir la contaminación ambiental, los daños en la salud pública y el gasto de los usuarios en movilidad.

Agrega que el país tiene un liderazgo en materia ambiental. Sin embargo, el sector transporte consume un 67% de los hidrocarburos que importamos y es el responsable del 34% de las emisiones totales en el país. Por ello, la propuesta de estimular y fomentar el uso del transporte eléctrico vendría a contribuir con el ahorro de la factura energética por la importación de combustibles, permitiría un uso eficiente de la energía eléctrica al motivar recargas nocturnas –cuando se dispone de incentivos como la tarifa residencial- y de paso nos acercaría a la armonía ambiental que promulgamos como país y permitiría un ahorro en el bolsillo de los habitantes.

Para ello, el Proyecto propone que por el plazo de 5 años se establezcan una serie de incentivos y concomitantemente de obligaciones a cargo de la Administración Pública, las casas importadoras de vehículos y empresas distribuidoras de electricidad, de manera tal que permita la sustitución de un porcentaje importante de la flota vehicular actual, conformada por vehículos impulsados por combustibles no renovables por otros movidos por energía eléctrica, la cual es 100% renovable.

Concretamente se pretende alcanzar en el plazo indicado la meta nacional de al menos 100.000 vehículos eléctricos o híbridos recargables. Además, de promover que el transporte público incursione también en la energía eléctrica.

III. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL PROYECTO.

El Proyecto de ley que se somete a nuestra consideración pretende estimular y promover la implementación del transporte eléctrico como una acción dentro de los compromisos internacionales suscritos por el país en materia de protección al ambiente y con el Programa País Carbono Neutral.

En efecto, el Proyecto de Ley en estudio se enmarca dentro de los compromisos adquiridos por Costa Rica en materia de protección al ambiente, de acuerdo con el Programa País Carbono Neutralidad –Acuerdo-36-2012-MINAET-, y en la Convención de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Protocolo de Kioto y las Contribuciones Nacionales y Acuerdos de la COP21.

Además, el Proyecto en cuestión es acorde con la política pública dictada por el Poder Ejecutivo en esta materia. Al respecto, téngase presente que el Consejo de Gobierno, mediante Acuerdo n.° 2007-2010, del 1° de agosto del 2007, le solicitó a todas las instituciones públicas, e instó a los gobiernos locales e instituciones autónomas, a elaborar y a poner en ejecución un Plan de Acción de corto, mediano y largo plazo con metas claras que contemplara los 5 ejes de la Estrategia Nacional de Cambio Climático, delegando en el Ministerio de Ambiente y Energía, el rol de entidad coordinadora y de seguimiento a todos los esfuerzos.

Además, como parte del Programa País Carbono Neutralidad, mediante el Acuerdo n.° 36-2012-MINAE se aprobó el Plan Nacional de Energía 2015-2030, el cual propone un uso más eficiente y dentro del cual encuadra la finalidad del Proyecto que pretende, precisamente, estimular el transporte eléctrico por medio de la sustitución de la flota vehicular actual y la creación de transporte eléctrico público.

Ahora bien, la Procuraduría General de la República estima muy loable todo esfuerzo en procura de mejorar el ambiente y el uso óptimo de la energía eléctrica, contribuyendo de paso con una disminución en la factura energética por la importación de combustibles fósiles y un mejoramiento en el transporte de la población.

No obstante, del estudio del Proyecto de ley nos surgen ciertas dudas en cuanto a la factibilidad de alcanzar los objetivos propuestos, por lo que al analizar cada uno de los artículos, haremos las observaciones que estimamos pertinentes.

En el artículo 2, denominado “Vigencia”, se establece “una vigencia de cinco años a partir de la promulgación del reglamento a la misma. Este plazo perderá su vigencia en el caso de que antes de su cumplimiento se alcanzare la meta de circulación de los vehículos eléctricos, que se fija en cien mil.”

Para que la norma tenga efectividad se considera necesario que las empresas distribuidoras e importadoras de vehículos valoren si por el aumento en la demanda de vehículos eléctricos en el mercado mundial, podría existir escasez de dichos automotores para alcanzar los objetivos nacionales de todos los países. Por ello, resulta necesario analizar el plazo propuesto de 5 años, el cual deberá someterse a estudios técnicos relacionados con la introducción de vehículos eléctricos, así como de un análisis económico de la capacidad de las finanzas públicas para sostener el incentivo en el tiempo.

Lo anterior se debe a que la tecnología de los vehículos eléctricos e híbridos se encuentra en etapa de desarrollo, por lo que se requerirán de incentivos, aunque sean de menor cuantía, pero por más tiempo del señalado. El período propuesto causa incertidumbre si será suficiente o no para lograr las metas planteadas en el proyecto. Por otra parte, la norma propuesta no deja claro cuáles serían los beneficios que tendrían los propietarios de esos vehículos después de transcurrido los 5 años de vigencia otorgados en la ley.

La vigencia planteada podría provocar un vacío legal en aspectos relacionados con la regulación de la instalación de los centros de recarga, la normativa técnica y las obligaciones de los actores involucrados al cumplirse el período de vigencia propuesto. El plazo propuesto, nos parece corto para que el Estado y demás instituciones asignen el presupuesto necesario para ejecutar y cumplir con las obligaciones que se les asignan. Por ello, se recomienda elaborar un cronograma para la aplicación de los incentivos y otros requerimientos del proyecto, pero para no generar un vacío legal, no se debe derogar el proyecto de ley después de transcurridos los 5 años después de su aprobación, como se dispone en la redacción actual del numeral 2 del Proyecto.

En el artículo 4, se asigna al Ministerio de Ambiente y Energía, como la entidad estatal que tendrá a cargo la ejecución de la presente legislación. Sin embargo, consideramos necesario discutir si las nuevas atribuciones son consistentes con las competencias de dicho Ministerio como, por ejemplo, en la vigilancia de las empresas importadoras de vehículos para verificar que se ofrezcan modelos en los mercados con las últimas tecnologías y la de ejecutar la implementación del transporte eléctrico.

Debido a que no están dentro de las competencias del MINAE el fiscalizar aspectos relacionados con requerimientos técnicos de productos de mercado, como las tecnologías de los modelos de vehículos que fabriquen y dispongan las empresas importadoras, tales funciones se debieran de encargar en conjunto con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT). Esto en seguimiento a las funciones y responsabilidades asignadas por sector (agrupación de instituciones públicas centralizadas y descentralizadas con acciones afines y complementarias entre sí), en el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo n.° 38536-MP-PLAN, del 20 de agosto del 2014 y en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2015-2018 ”Alberto Cañas Escalante”. Sin omitir la responsabilidad establecida a otras instituciones como las municipalidades.

Por ende, se debe, precisar más en los artículos 4 y 5 de este proyecto de ley, las funciones que de manera individual, conjunta y coordinada realizarán ambos ministerios en el tema de transporte eléctrico, respetando el marco legal de la Administración Pública. Además, la ley le asigna potestades al MINAE y al MOPT, algunas se repiten y crean confusión al indicar:

En el artículo 4, inciso c) y en el artículo 5, inciso a): “Emitir las directrices para ejecutar las disposiciones de la presente ley”.

En el artículo 4, inciso d) y artículo 5, inciso b): “Velar por el alcance de las metas, establecidas en esta ley, sobre la sustitución de la flota de transporte actual, pública y privada.”

En el artículo 4, inciso h) y artículo 5, inciso c): “Coordinar con las instancias de la administración la implementación de los incentivos contemplados en esta ley”.

Por ello, se recomiendan corregir la redacción de manera que quede claro y no generar duda alguna, en cuanto a las facultades y competencias de cada ministerio.

Asimismo, el rol que tendría el MINAE de responsabilizarse por la verificación del cumplimiento en cuanto a la instalación, distancia y funcionamiento de los centros de carga cantonales y en carreteras nacionales, implicaría la necesidad de disponer de recursos presupuestarios y de personal, con el eventual detrimento en la prestación de servicios y el ejercicio de otras funciones que realiza ese Ministerio, debido a las restricciones existentes, particularmente de índole presupuestaria y de nombramiento de nuevas plazas.

En cuanto a los incentivos que se encuentran regulados en los artículos 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del Proyecto de ley, estimamos que es competencia del Ministerio de Hacienda referirse al respecto. Se recomienda valorar la posibilidad de mantener los incentivos por un período mayor al de 5 años, dado que los vehículos híbridos recargables y eléctricos nuevos tienen un costo mayor en el mercado que los que requieren gasolina o diésel. Las exoneraciones deben ser compensadas con un ingreso adicional en la misma proporción y medida en la que se aplicará la exención, para evitar agravar el problema actual de déficit fiscal que sufre el Gobierno Central.

Del artículo 8, su redacción no es clara por indicar conceptos como “Incentivos de carácter económico”, “facilidades de uso en circulación”, “acceso al crédito” y la frase “y otros”. Por ser conceptos tan amplios, podrían incluir beneficios e incentivos fiscales por medio del reglamento que violentarían el principio de reserva de ley que establece el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, por ser materia privativa de ley, conceder exenciones, reducciones o beneficios.

En el artículo 12, se debe modificar en donde dice “y los alcances establecidos en los artículos 5, 6, y 7 de la presente ley”, por los artículos 9, 10 y 11, por ser los correspondientes a los incentivos y los anteriores tratan de responsabilidades del MOPT, interés público y colaboración estatal.

En el artículo 13 “Subsidio sobre el pago de los derechos de circulación de los vehículos eléctricos”, se hace una errónea abreviación de Seguro Obligatorio de Automóviles (SAO), en lugar de (SOA).

En el artículo 16 ”Exoneración del pago de parquímetros”. Por ser un tema que atañe a las Municipalidades y en respecto al principio de la Autonomía Municipal, la exoneración del pago de parquímetros para vehículos híbridos recargables y vehículos eléctricos debería ser definida por cada uno de los Concejos Municipales. En ese sentido consideramos contrario a dicho Principio que el Proyecto pretenda imponer a las Municipalidades la exoneración en referencia. Al efecto, estimamos conveniente que cada Municipalidad realice los estudios económicos pertinentes sobre la incidencia que puede generar el uso gratuito de parquímetros durante el plazo estipulado y cómo afectaría los ingresos de cada uno de los municipios del país.

En el artículo 17 “Uso de parqueos azules para vehículos de transporte eléctrico”, se determina la creación de parqueos públicos y privados de los espacios azules, dedicados exclusivamente a vehículos híbridos recargables y eléctricos, ese artículo se debe relacionar con el artículo 33 que versa sobre la “Obligación de contar con puestos de recarga”, por señalar que en los mismos parqueos, deben incluir puestos de recarga para vehículos eléctricos, aplica a los parqueos de comercios y de instituciones públicas y por el reglamento establecerá la cantidad de espacios azules o puestos de recarga, por lo que es competencia de las municipalidades aplicar esa disposición al renovar las patentes de esos negocios comerciales.

Además, el beneficio de disponer de parqueos en espacios preferenciales, denominados “parqueos azules”, eventualmente podría entorpecer el uso de los espacios reservados para las personas con discapacidad. Aun cuando el mismo Proyecto indica que no sustituyen ni reemplazan los dispuestos para la población con discapacidad, es lo cierto que, al asignárseles el mismo color, podría generar confusiones innecesarias.

En el artículo 19 “Flota vehicular institucional”, se debe dar un plazo prudencial al Gobierno central y a las instituciones estatales para que puedan sustituir o modificar su flotilla actual por transporte eléctrico. Esto por cuanto, no todas las instituciones cuentan con el presupuesto para cambiar el 10% de su flotilla en un plazo no mayor a 5 años. Además, esto puede provocar un mayor gasto o no satisfacer las necesidades de cada institución. Por lo que se debe ponderar el gasto en que se incurrirá con respecto de otras necesidades vitales de cada institución.

Téngase en cuenta también, que compete al MIDEPLAN velar porque los programas de inversión pública sean compatibles con el orden de prioridad establecido en el Plan Nacional de Desarrollo, según el artículo 9 Ley de Planificación Nacional, n.° 5525.

Adicionalmente, se debe considerar el procedimiento a seguir en cuanto a la baja que se le dará a la flotilla que se convertirá en chatarra, cuando se sustituya por vehículos eléctricos o híbridos recargables. Además, de considerar la posibilidad de que se emita una directriz para sacar de circulación modelos vehiculares que tengan más de 15 años de fabricación, como sucede en otros países y así renovar la flotilla vehicular que transita en las carreteras nacionales y evitar la contaminación que ocasionan modelos de tan vieja data.

En el artículo 23, “Servicio de reparación y revisión”. Se establece la obligación pero no se dispone cuál sería la sanción o consecuencia ante el incumplimiento, sería una norma que en caso de desaplicarse, no genera consecuencias, por lo que pierde efectividad.

En el artículo 25, “Supervisión y sanción sobre el incumplimiento de las disposiciones de la presente ley”. No se encuentra una concordancia entre el título y el contenido de la norma, el título indica “sanción” pero la norma señala que se establecerán “instancias”, lo que es diferente.

En el artículo 27, “Servicio de trenes”, es competencia del INCOFER velar por el fortalecimiento y construcción de los servicios de trenes eléctricos a nivel nacional y promover otros medios de transporte electrificados, como tranvía, metro, teleférico y lograr obtener el financiamiento necesario para invertir y alcanzar el cumplimiento de esos objetivos, que serán prioritarios para la Administración.

En el artículo 28, debe autorizarse a la ARESEP, MOPT y CTP para modificar los plazos de las concesiones de servicio público y que el cálculo del monto de las tarifas sea de acuerdo con la vida útil de la tecnología que será utilizada para brindar el servicio de transporte público eléctrico.

En el artículo 30, se recomienda que el CTP emita una cierta cantidad de placas “verdes” por año a los vehículos eléctricos en modalidad de taxis, para así incentivar la sustitución de la flotilla actual por los vehículos híbridos recargables o eléctricos y asegurar a los concesionarios su placa verde si realiza dicha modificación.

En los artículos 32, 33 y 34 referentes a los “puestos de recarga”, se acredita al MINAE como la entidad encargada de construir y poner en funcionamiento los puestos de recarga rápida, estableciéndose la distancia mínima en las carreteras nacionales en donde se instalarán. Sin embargo se traslada en el numeral 34 esa misma responsabilidad a las empresas distribuidoras de electricidad. Incluso en el artículo 33, se estipula el deber a las municipalidades de dar seguimiento al cumplimiento de esos centros de recarga en nuevos parqueos y considerarlos en la renovación de patentes comerciales, lo cual no queda claro, si es el MINAE el ente encargado de supervisar y construir dichos puestos o son las otras instituciones. Por lo que se recomienda, mejorar la redacción de esos artículos para evitar confusiones en cuanto a las responsabilidades de cada entidad encargada.

Debido al carácter de interés público que encierra este proyecto de ley y por la finalidad que persigue de cumplir con los compromisos nacionales e internacionales suscritos por el país, en aras de proteger el ambiente, disminuir las emisiones de carbono, el Estado, por medio de la Administración Pública, debe brindar toda su colaboración para la implementación de lo dispuesto en la presente ley, dándole prioridad a la conclusión de sus programas, planes y metas. No obstante, para que todas los objetivos sean cumplidos, siguiendo los estándares del Convenio de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Protocolo de Kioto y las Contribuciones Nacionales y Acuerdos de la COP21, es fundamental que todas las entidades estatales y no estatales –MOPT, Ministerio de Hacienda, MIDEPLAN, INCOFER, CTP, CNFL, ARESEP, municipalidades, distribuidores de electricidad, distribuidores e importadores de vehículos eléctricos e híbridos recargables y demás entidades privadas- colaboren con el MINAE para no sólo implementar esta ley, sino que todas sus disposiciones sean consumadas por el bienestar del medio ambiente y de los habitantes del país. De lo contrario, será una buena iniciativa que quedará sin ejecutarse por todas las entidades responsables.

IV. A MODO DE CONCLUSIÓN.

Tal y como indicamos en las consideraciones iniciales, es competencia exclusiva del legislador valorar la oportunidad y conveniencia de la innovación legislativa que se proyecta.

El proyecto de ley sometido a nuestra consideración, en términos generales, se ajusta a los requerimientos de técnica legislativa y no apreciamos en este momento problemas de constitucionalidad. No obstante, este Despacho estima oportuno que se tenga en consideración las observaciones y recomendaciones apuntadas.

Sin otro particular, se suscriben,

Cordialmente,

Omar Rivera Mesén Paola Acuña Chacón

PROCURADOR ABOGADA DE PROCURADURÍA