Opinión Jurídica : 051 - del 02/05/2017

02 de mayo de 2017

OJ-051-2017

Señora:

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio ECO-509-2017 del 13 de marzo de 2017, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Ley para Erradicar la Responsabilidad Financiera de los Jerarcas de la Administración Pública, mediante adición de un párrafo segundo al artículo 44 de la Ley N°8131”, el cual se tramita bajo expediente legislativo N.° 20.236.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del proyecto de ley, se desprende que su objetivo es imponer acciones coactivas en contra de los jerarcas responsables para desinhibirlos de adquirir compromisos financieros en sus instituciones, si previamente no se cuenta con la fuente de ingreso corriente para financiar sosteniblemente en el tiempo esos gastos.

II. SOBRE EL ARTICULADO

El proyecto de ley consultado se compone de un único artículo, que pretende introducir un segundo párrafo al numeral 44 de la Ley 8131 del 18 de setiembre de 2001, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, para que se lea de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 44.- Financiamiento de nuevos gastos

Toda ley ordinaria que tenga efectos en el presupuesto nacional deberá indicar, explícitamente, de qué manera se efectuarán los ajustes presupuestarios para mantener el principio del equilibrio. En consecuencia, de acuerdo con el marco jurídico vigente, deberán realizarse los movimientos presupuestarios correspondientes.

Queda terminantemente prohibido a los jerarcas de las diferentes administraciones públicas, ejecutar leyes, suscribir convenios, emitir resoluciones administrativas o cualquier otro acto administrativo, en el que se comprometan fondos públicos sin contar previamente con la fuente de financiamiento para su sostenibilidad en el tiempo. La infracción a lo aquí dispuesto se castigará con la destitución del cargo correspondiente y dará lugar a responsabilidad civil.”

La reforma propuesta, que corresponde a la parte destacada con negrita, sin duda tiene una buena intención desde el punto de vista de las finanzas públicas, sin embargo, considera este órgano asesor que cuenta con algunos problemas para su aplicación.

En primer lugar, debemos señalar que el proyecto de ley pretende que los jerarcas se abstengan de aplicar leyes, convenios o resoluciones administrativas ya existentes, que comprometan fondos públicos sin fuente de financiamiento. Esta disposición presenta dudas de constitucionalidad, pues precisamente es un deber constitucional de todo funcionario público cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (artículo 11 constitucional).

Si bien una norma de rango legal puede derogar otra de igual naturaleza, pareciera cuestionable que a través de una propuesta tan genérica como la que aquí se plantea, se obligue a los jerarcas a no acatar otras disposiciones normativas, sin referirse específicamente a cuáles y sin derogarlas.

De igual forma, el artículo 140 de la Constitución, obliga al Presidente y a los Ministros de Gobierno a ejecutar las leyes y velar por su exacto cumplimiento, así como a celebrar convenios, promulgarlos y ejecutarlos, por lo que presenta serias dudas de constitucionalidad la posibilidad de que una norma legal genérica excepcione tales atribuciones constitucionales, para sustituir el ejercicio del legislador de derogar expresamente las leyes que considera provocan el desequilibrio financiero.

No podría avalarse tampoco la inderogabilidad singular de la ley, ni la no ejecución de resoluciones administrativas que concedan derechos subjetivos (artículo 34 constitucional), por lo que en general el proyecto de ley planteado presenta dudas de constitucionalidad, que en definitiva deberán plantearse ante la Sala Constitucional, como órgano interprete de la Constitución Política.

En cuanto a la sanción que establece el proyecto de ley consultado también debemos referirnos.

En primer lugar, existe un régimen de responsabilidad administrativa dispuesta en la Ley General de la Administración Pública que obliga a demostrar el dolo o la culpa grave del funcionario público, para efectos de determinar su responsabilidad personal. De ahí que deba aclararse en el proyecto de ley consultado si ese régimen de responsabilidad actualmente existente se está modificando de alguna forma, o si por el contrario, la norma propuesta debe interpretarse a la luz de esos principios. Por tanto, de mantenerse el régimen existente, la destitución en el cargo y la responsabilidad civil que plantea la norma sólo aplicaría cuando el funcionario ha actuado con dolo y culpa grave.

Adicionalmente, las sanciones ahí dispuestas presentan también un problema de aplicación práctico. Existen funcionarios públicos y específicamente jerarcas, que se encuentran protegidos constitucionalmente por normas que limitan su simple remoción bajo los supuestos contemplados en el proyecto de ley.

Véase por ejemplo el caso del Presidente de la República (no destituible), los Ministros de Gobierno, los funcionarios electos popularmente y los jerarcas de instituciones autónomas. Todos ellos cuentan con procedimientos especiales de destitución o de pérdida de credenciales, por lo que de ampliarse el régimen sancionatorio de estos funcionarios (a excepción del Presidente), debe establecerse expresamente en el proyecto de ley.

Lo anterior evidencia que el proyecto que se consulta, en los términos que está planteado, puede presentar problemas de aplicación y presenta dudas de constitucionalidad.

III. ASPECTO DE TÉCNICA LEGISLATIVA

Finalmente se recomienda corregir el encabezado del artículo único del proyecto en cuanto señala: “Adiciónese un párrafo segundo al artículo 44 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley N° 8130, cuyo texto dirá…”

Lo anterior, por cuanto el número correcto de la Ley es el 8131 del 18 de setiembre de 2001.

IV. CONCLUSIÓN

De lo expuesto debemos concluir que el proyecto de ley consultado presenta dudas de constitucionalidad y de técnica legislativa que se recomienda valorar a las señoras y señores diputados.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta