Dictamen : 093 - del 03/05/2017

03 de mayo de 2017

C-093-2017

Señor

Róger Gamboa Flores

Auditor Interno

Municipalidad de Abangares

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio sin número de fecha 11 de marzo de 2016 -recibido el 15 de marzo de ese mismo año, por el que formula una serie de interrogantes referidas a la negociación colectiva en el ámbito municipal, especialmente referidas a ubicar las competencias específicas que en materia de negociación, celebración y aprobación de convenciones colectivas tendrían tanto el Concejo Municipal, como el Alcalde.

En concreto se consulta lo siguiente:

1-¿Según criterio de la Procuraduría General de la República, en las Municipalidad (sic) quien (sic) ostenta la condición de patrono, el Concejo como máximo jerarca o el Alcalde como ejecutivo?

2-¿Corresponde al Concejo Municipal o al alcalde la aprobación de lo concertado o convenido entre un Sindicato de Trabajadores y una Municipalidad, y a quien (sic) corresponde llevar a cabo las negociaciones para llegar a un acuerdo o convenios que se establezcan vía Convención Colectiva?

3-¿Cuándo se negocia la modificación de uno o varios artículos de una Convención Colectiva, éstas modificaciones requieren ser aprobadas por el Concejo Municipal o el Alcalde?

Dicha gestión se fundamenta en la facultad conferida a las auditorías internas institucionales con la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, en razón de estar directamente relacionada la materia con las potestades fiscalizadoras propias de la Auditoría enclavada en aquel ente territorial.

Advertimos desde ya, que por razones expositivas, no podremos ceñirnos estrictamente a las preguntas formuladas en su consulta, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación.

I.- Generalidades referentes a la negociación colectiva en el ámbito de la Administración Municipal.

Comencemos por recordar que la posibilidad de negociar colectivamente para los servidores que no participan de la gestión pública de las Administraciones Públicas, obreros, trabajadores y empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común –Código de Trabajo-, ha sido legítimamente reconocida en nuestro medio por la Sala Constitucional, incluso en el ámbito municipal (Dictámenes C-032-2002 de 25 de enero de 2002, C-177-2002 de 8 de julio de 2002, C-036-2003 de 13 de febrero de 2003, C-029-2004 de 26 de enero de 2004, C-073-2008 de 10 de marzo de 2008, C-136-2010 de 8 de julio de 2010 y C-018-2016 de 29 de enero de 2016, todos de la Procuraduría General. Así como las resoluciones Nºs 9690-2000 de las 15 horas de 1 de noviembre de 2000 y 2013-014499 de las 16:45 hrs. del 30 de octubre de 2013, ambas de la Sala Constitucional; 2007-000550 de las 09:55 hrs. del 15 de agosto de 2007 y 2007-000568 de las 10:20 hrs. del 22 de agosto de 2007, ambas de la Sala Segunda).

Y conforme a lo dispuesto por el Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, publicado en La Gaceta Nº 115 de 15 de junio de 2001, hoy vigente, toda negociación colectiva en la Administración Pública -concepto este último que cubre sin lugar a dudas a las corporaciones municipales como entidades públicas, territoriales, autónomas y de base corporativa, según relación armónica de los artículos 168 y ss. de la Constitución Política, 1º y 2º de la Ley General de la Administración Pública, 1 inciso 3 punto c del Código Procesal Contencioso Administrativo y 2 del Código Municipal-, inexorablemente debe darse dentro del marco de los lineamientos, estructura y procedimiento establecido en aquella normativa reglamentaria y siempre sujeta y limitada además, por lo dispuesto en leyes de orden público y demás disposiciones de carácter imperativo vigentes en nuestro ordenamiento (dictamen C-322-2005 de 6 de setiembre de 2005), hasta tanto no entre a regir la legislación tendiente a regular dicha materia, contenida en la reforma procesal laboral (Ley Nº 9343).

De manera que en el caso de las corporaciones municipales, que a diferencia de otros entes descentralizados gozan de autonomía política o de gobierno plena, que les permite excluir cualquier interferencia que sea incompatible con sus potestades, la negociación colectiva, que comporta la autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal (C-057-2005 y O.J.-029-2005), innegablemente conlleva para el Gobierno municipal un interés corporativo que se traduce en el poder de decidir y definir libremente políticas, programas de acción, metas, medios normativos, administrativos y presupuestarios indispensables para el ejercicio de sus competencias y la satisfacción del interés público local (Artículos 168 y ss. de la Constitución Política, 1, 2, 3, 4.f) y 13. e) y m) del Código Municipal) para negociar y decidir los asuntos que le competen (Dictámenes Nº C-322-2005 op. cit. y C-136-2010 de 8 de julio de 2010), conforme aquel procedimiento establecido en aquella normativa reglamentaria aludida.

Ahora bien, “debe destacarse que en el contexto actual, los ayuntamientos tienen un régimen bifronte, compuesto por dos centros jerárquicos de autoridad, los que, por disposición expresa del artículo 169 de la Constitución Política y 3 y 12 del Código Municipal, conforman el Gobierno Municipal (jerarquía superior) de las Corporaciones Municipales. Por un lado, el Concejo, integrado por regidores de elección popular, con funciones de tipo política y normativa (ordinal 12 del C.M), es decir, trata de un órgano de deliberación de connotación política. Por otro, el Alcalde, funcionario también de elección popular (artículo 12 del C.M.), con competencias de índole técnica, connotación gerencial y de ejecución (numerales 14 al 20 ibidem). Su marco competencial se vincula a funciones ejecutivas y de administración. Entre ambos, no existe un ligamen jerárquico, sino una relación interadministrativa de coordinación, necesaria para la labor de administración de los intereses y servicios locales del cantón a cargo del Gobierno Municipal que ambos conforman, en los términos del artículo 169 constitucional. Más simple, el Alcalde no es inferior jerárquico del Concejo; son órganos con competencias coordinadas pero no sujetas que en definitiva deben complementarse para un funcionamiento eficiente y ágil de los ayuntamientos. Su deber de velar por el debido cumplimiento de los acuerdos municipales no presupone una sujeción jerárquica con el Concejo. Consiste en una tarea consustancial a sus competencias gerenciales y ejecutorias, para la buena organización y funcionamiento de los servicios locales” (Resolución Nº 000776-C-S1-2008 de las 09:25 horas del 20 de noviembre de 2008, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

En ese contexto jurídico-administrativo debemos ubicar las competencias específicas que en materia de negociación colectiva tendrían tanto el Concejo Municipal, como el Alcalde; pues no cabe la menor duda de la necesaria participación de ambos órganos municipales en la negociación, celebración y aprobación de convenciones colectivas de trabajo en el ámbito municipal; convenios que no tendrían validez ni eficacia más que a través de su adopción por actos autorizantes y aprobatorios adoptados por las autoridades y órganos municipales competentes, pues en suma la denominada autonomía colectiva -potestad que tienen los sujetos colectivos de representar sus intereses por sí mismos y de autorregularse- involucrada en estos casos, desde el punto de vista institucional, el poder de auto organizarse y normalizar su actuación interna, así como el normativo, que implica también la posibilidad de acordar condiciones de trabajo a través de la negociación colectiva, cuyo resultado generalmente es una convención colectiva que tiene carácter de ley profesional (artículo 54 del Código de Trabajo) (Resolución No. 2016-001038 de las 09: 55 hrs. del 5 de octubre de 2016, Sala Segunda).

Por ello, primeramente, conforme a lo dispuesto por el artículo 13 inciso e) del Código Municipal, es al Concejo municipal al que le compete, mediante acuerdo, autorizar la celebración de todo tipo de convenios; de suerte tal que aquellos convenios o contratos celebrados por el Alcalde municipal sin estar autorizado por el Concejo municipal, eventualmente resultarían viciados de nulidad (Dictámenes C-421-2014 de 27 de noviembre de 2014 y C-343-2015 de 9 de diciembre de 2015).

Y durante la negociación del convenio colectivo, la representación de la Administración municipal sería ejercida por una comisión o delegación del más alto nivel, designada por el Concejo Municipal –jerarca supremo- (art. 6)[1] y entre sus integrantes podría estar el Alcalde municipal, quien para todos los efectos sería un representante patronal, que además resulta per se excluido del ámbito de aplicación de aquel instrumento normativo (Dictámenes C-029-2004 de 26 de enero de 2004, C-040-2005 de 28 de enero de 2005, Resolución No. 2006-01078 de las 09:35 hrs. del 24 de noviembre de 2006, Sala Segunda).

Luego de negociada, la convención colectiva deberá instrumentarse por escrito (art. 10) y remitirse al Concejo Municipal para su debida aprobación - forma de control a posteriori, cuyo objetivo es otorgar eficacia al acto sujeto a aprobación. Mientras dicha aprobación no se emita, el acto correspondiente carece de eficacia y, consecuentemente, no puede surtir efectos-.

Esto último es así, porque aun tomando en cuenta que el Gobierno Municipal es ejercido por el Concejo Municipal y el Alcalde, lo cierto es que innegablemente el Concejo –como órgano plural y deliberativo- es el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa (Entre otros, el dictamen C-077-2012 de 20 de marzo de 2012) que tiene atribuidas competencias específicas y en concreto: la normativa (art. 13 inciso c) del Código Municipal) así como la de suscripción de convenios (art. 13 inciso e) Ibíd.) y aprobar modificaciones presupuestarias subsecuentes (arts. 13 inciso b, 68, 91, 96 y 100 Ibídem. y 176 de la Constitución Política)[2], que no tiene asignadas el Alcalde como administrador general de la municipalidad y jefe de las dependencia municipales, quien incluso no puede suscribir convenios o contratos por sí –según aludimos-.

Y véase que aun considerando aquella competencia como una facultad implícita o función residual, es decir, como consecuencia del resto de funciones y atribuciones que se le han designado a un ente, o bien no expresamente atribuida a un órgano específico, la propia Sala Constitucional ha sido enfática en advertir “que en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas expresamente por la Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las Municipalidades al Concejo Municipal, en las personas jurídicas corporativas no estatales, a las Asambleas correspondientes. El valor de este principio se refuerza con el general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le corresponden al jerarca (Junta Directiva –si ésta existe o su equivalente-". (Resolución N° 3683-94 de0 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994, Sala Constitucional).

Todo lo cual es conforme a lo dispuesto por el Artículo 62 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual: “Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por varias oficinas, sin otra especificación, será competente la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado superior, o la que ésta disponga”.

En consecuencia, siendo competencias exclusivas del Concejo Municipal el celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes municipales y autorizar los egresos de la entidad, es lógico pensar en que es dicho órgano supremo el que debe aprobar el acuerdo colectivo definitivo concertado con los trabajadores[3] y autorizar posterior y expresamente al Alcalde, mediante acuerdo, para su suscripción, pues aunque el Alcalde ostente la representación legal de la municipalidad (art. 17 inciso n) del Código Municipal), dicha facultad estaría delimitada en estos casos, a falta de disposición normativa expresa, por el respectivo acuerdo en firme del Concejo municipal para dicho acto (Dictámenes C-421-2014, C-343-2015 op. cit., C-077-2012 de 20 de marzo de 2012 y C-109-2015 de 11 de mayo de 2015).

Lo anterior pone en evidencia la participación conjunta y coordinada de ambos órganos integrantes del Gobierno municipal en la negociación, celebración y aprobación de convenciones colectivas, pero cada quién en su ámbito especial de competencias y de manera responsable.

De modo que para efectos de la homologación y registro de dichos convenios colectivos, conforme lo previsto por el ordinal 57 del Código de Trabajo, estimamos que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en concreto el departamento de Relaciones de Trabajo, debiera verificar que se reúnan, además de los requisitos de fondo, los de forma aludidos, a fin de que se ajusten y no se opongan a lo normativamente previsto por el Ordenamiento jurídico, pues innegablemente bajo el modelo de regulación heterónoma previsto en nuestro medio, posterior al depósito, debe darse una ratificación por parte de la autoridad Administrativa, que doctrinariamente se ha conocido como “homologación” del convenio colectivo, a fin de que se determine si el convenio se ajusta o no a las disposiciones normativas vigentes (Resoluciones Nos. 2001-00028 de las 15:20 hrs. del 10 de enero de 2001 y 2010-001066 de las 08:34 hrs. del 6 de agosto de 2010, ambas de la Sala Segunda), buscándose entonces garantizar un mínimo de coherencia con el ordenamiento jurídico estatal. Y esto es así, porque en definitiva, la fuerza de ley de la convención colectiva le está conferida en el tanto se haya acordado de forma válida; es decir, conforme los requisitos normativos expuestos (Resolución No. 2010-000783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, Sala Segunda). De modo que no tendrán validez ni eficacia más que a través de su asunción por los actos aprobatorios adoptados por las autoridades y órganos competentes.

Y cabe advertir que lo anteriormente expuesto tendría plena vigencia y aplicación incluso en el contexto de la reforma legal introducida por la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-; en concreto frente a las previsiones normativas contenidas en el Título Undécimo; Capítulo Tercero del Código de Trabajo, en las que se prevé expresamente la acreditación de una delegación del más alto nivel, escogida por el “órgano de mayor jerarquía” (art. 698 del Código de Trabajo, introducido por la citada Ley No. 9343), así como la necesaria “aprobación”, por parte del “órgano jerárquico” de la Administración Pública, con competencia para obligarla, en un plazo máximo de un mes, de lo convenido en forma definitiva en la mesa negociadora (arts. 695 y 704 Ibídem.); sin obviar, la obligada introducción de las modificaciones presupuestarias a fin de cumplir con lo pactado (art. 711 Ibíd.). Sin obviar que consideramos que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de ningún modo perdería sus potestades de revisión de lo convenido (art. 57 del Código de Trabajo).

Conclusiones:

Haciendo abstracción de lo consultado y sustrayéndonos responder en concreto las interrogantes formuladas, a fin de facilitar nuestra línea expositiva, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

Si bien el Gobierno municipal está conformado y es ejercido por el Concejo municipal y el Alcalde, para los efectos propios de la negociación, celebración y aprobación de convenios colectivos de trabajo en el ámbito municipal, el citado Concejo como órgano plural, deliberativo, normativo, financiero y de control, es el que se constituye para todos los efectos como órgano superior supremo de la jerarquía administrativa a fin de llevar a cabo el procedimiento negocial y aprobar en definitiva lo convenido.

Por ello, le compete al Concejo municipal autorizar mediante acuerdo la celebración de convenciones colectivas en el ámbito municipal. Y durante la negociación del convenio colectivo, en su condición de jerarca supremo, delegar su representación en una comisión o delegación del más alto nivel, y entre sus integrantes podría estar incluso el Alcalde municipal, quien para todos los efectos sería un representante patronal, per se excluido del ámbito de aplicación de aquel instrumento normativo.

Luego de negociada, la convención colectiva deberá instrumentarse por escrito y remitirse al Concejo Municipal para su debida aprobación y autorizar expresamente al Alcalde, mediante acuerdo, para su suscripción, pues aunque el Alcalde ostente la representación legal de la municipalidad (art. 17 inciso n) del Código Municipal), dicha facultad estaría delimitada en estos casos, a falta de disposición normativa expresa, por el respectivo acuerdo en firme del Concejo municipal para dicho acto.

Para los efectos de la homologación y registro de dichos convenios colectivos, conforme lo previsto por el ordinal 57 del Código de Trabajo, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social debiera verificar que se reúnan, además de los requisitos de fondo, los de forma aludidos, a fin de que los convenios colectivos concertados en el ámbito municipal se ajusten y no se opongan a lo normativamente previsto por el Ordenamiento jurídico estatal.

Lo anteriormente expuesto tendría plena vigencia y aplicación incluso en el contexto de la reforma legal introducida por la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-; en concreto frente a las previsiones normativas contenidas en el Título Undécimo; Capítulo Tercero del Código de Trabajo (arts. 695, 698, 704 y 711).

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

[1] “(…) si bien la designación de una o más personas que han de fungir como representantes patronales en la negociación de una convención colectiva, es un acto discrecional del Concejo Municipal (Artículo 13, incisos e) y m) del Código Municipal y artículo 6 del decreto ejecutivo Nº 29576 de 31 de mayo de 2001), ello no exime a dicho órgano de cerciorarse de que ese nombramiento recaiga en personas que reúna las condiciones necesarias, en todos los campos, para el ejercicio del cargo y que no se esté ante ninguno de los supuestos de incompatibilidades que el propio Código Municipal, la Ley General de la Administración Pública –por remisión al Código Procesal Civil- o bien la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública prevén; de manera tal, que la actuación del o los representantes resulte acorde con los principios de comunidad ideológica, honestidad, eficiencia, neutralidad, imparcialidad y prevalencia del interés público local sobre el privado, que deben regir inexorablemente el accionar de todo servidor municipal”. (Dictámenes C-054-2005 de 8 de febrero de 2005 y C-126-2005 de 7 de abril de 2005).

[2] “Es evidente que el legislador expresamente autorizó a las municipalidades del país para modificar el presupuesto ordinario anual, es decir, para modificar la autorización de gastos del año económico, cuando se concierten convenciones o convenios colectivos de trabajo, que impliquen una alteración de ese género, a condición de que en la tramitación del conflicto o de las gestiones conducentes, se pruebe el aumento substancial del costo de vida. La mayoría de esta Sala estima que esta norma no encierra simplemente una autorización de gasto, sino que implícitamente reconoce la autonomía política, administrativa y financiera que la Constitución y la ley les confiere a estas corporaciones, que les concede capacidad jurídica plena para celebrar convenios y ejecutarlos (artículos 2, 4, y 13 del Código Municipal, y 170 de la Constitución Política, y sentencias de la Sala Constitucional, Nº 05445-99 y 2000-09690, considerando III).” Resoluciones Nos. 2007-000550 de las 09:55 hrs. del 15 de agosto de 2007 y 2007-000568 de las 10:20 hrs. del 22 de agosto de 2007, ambas de la Sala Segunda

Si bien la iniciativa presupuestaria recae en el Alcalde, su labor se limita al presupuesto ordinario y extraordinario, resultando competencia exclusiva del órgano deliberativo (Concejo municipal) su aprobación, sus modificaciones y el resultado definitivo (Resolución No. 2578-10 de las 10:30 hrs. del 8 de julio de 2010, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

[3] Mediante resolución N0. 1485-09 de las 10:55 hrs. del 31 de julio de 2009, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, rechazó la pretensión del entonces Alcalde municipal de Pococí de vetar la aprobación y ratificación, por parte del Concejo Municipal, de la convención colectiva del Sindicato Unitario de los Trabajadores Municipales del Cantón de Pococí (SUTRAM), por exceder las competencias de la jerarquía impropia municipal. En sentido similar la resolución No. 279-2013 de las 14:25 hrs. del 9 de julio de 2013, del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera.

C-093-2017

GOBIERNO MUNICIPAL COMO ÓRGANO BIFRONTE (CONCEJO Y ALCALDE MUNICIPAL) Y SU NECESARIA PARTICIPACIÓN, CONFORME AL ÁMBITO ESPECÍFICO DE SUS COMPETENCIAS, EN LA NEGOCIACIÓN, CELEBRACIÓN Y APROBACIÓN DE CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO EN EL ÁMBITO MUNICIPAL; HOMOLOGACIÓN POR RATIFICACIÓN DE REQUISITOS FORMALES Y DE FONDO, PARA GARANTIZAR UN MÍNIMO DE COHERENCIA CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESTATAL (ORDINAL 57 DEL CÓDIGO DE TRABAJO).

Por oficio sin número de fecha 11 de marzo de 2016 -recibido el 15 de marzo de ese mismo año, con base en la facultad conferida a las auditorías internas institucionales con la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el Auditor Interno de la Municipalidad de Abangares formula una serie de interrogantes referidas a la negociación colectiva en el ámbito municipal, especialmente referidas a ubicar las competencias específicas que en materia de negociación, celebración y aprobación de convenciones colectivas tendrían tanto el Concejo Municipal, como el Alcalde.

En concreto se consulta lo siguiente:

3-¿Cuándo se negocia la modificación de uno o varios artículos de una Convención Colectiva, éstas modificaciones requieren ser aprobadas por el Concejo Municipal o el Alcalde?

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-093-2017 de 03 de mayo de 2017, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, haciendo abstracción de lo consultado y sustrayéndonos responder en concreto las interrogantes formuladas, a fin de facilitar nuestra línea expositiva, concluye:

Por ello, le compete al Concejo municipal autorizar mediante acuerdo la celebración de convenciones colectivas en el ámbito municipal. Y durante la negociación del convenio colectivo, en su condición de jerarca supremo, delegar su representación en una comisión o delegación del más alto nivel, y entre sus integrantes podría estar incluso el Alcalde municipal, quien para todos los efectos sería un representante patronal, per se excluido del ámbito de aplicación de aquel instrumento normativo.