Opinión Jurídica : 027 - del 06/03/2017

06 de marzo de 2017

OJ-027-2017

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CH-023-2016 del 30 de junio de 2016, recibido en este Despacho ese mismo día.

En dicho oficio, se solicita el pronunciamiento de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley tramitado en el expediente 19.342, denominado: “Autorización a la Municipalidad del cantón de Flores-Heredia para desafectar, segregar y donar parte de un terreno al Ministerio de Seguridad Pública”, que establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 1.- Rectificase la naturaleza de la finca 4-058113-000 inscrita en el Registro Inmobiliario a nombre de la Municipalidad de Flores, cita en la provincia de Heredia, cantón de Flores, distrito de San Joaquín, para que en su lugar se determine como naturaleza del terreno “parque y facilidades comunales”.

ARTÍCULO 2.- Rectificase la cabida de la finca 4-058113-000 inscrita en el Registro Inmobiliario a nombre de la Municipalidad de Flores, cita en la provincia de Heredia, cantón de Flores, distrito de San Joaquín, para que en su lugar se determine la medida de seiscientos veintinueve metros cuadrados (629 m²) según el plano catastrado H-1328010-2009, quedando con las siguientes características: terreno destinado a parque y facilidades comunales, situada en el distrito 1°, San Joaquín, cantón 8, Flores, de la provincia de Heredia; mide seiscientos veintinueve metros cuadrados (629 m²); con linderos actuales de acuerdo con la topografía presente del terreno así: al norte Nathi y Luis Sociedad Anónima; al sur: calle pública de 13 metros, al este: Consorcio de Inversiones Pamira Sociedad Anónima y Edwin Muñoz Alfaro; al oeste: Gasato Sociedad Anónima.

ARTÍCULO 3.- Desafectase del uso público de facilidades comunales y se afecta para fines institucionales, la franja de terreno del inmueble propiedad de la Municipalidad de Flores, sita en la provincia de provincia de Heredia, cantón de Flores, distrito de San Joaquín; finca N.° 4-058113-000; según el plano catastrado N.° H 1550977-2012. Según el plano, la franja a desafectar mide trescientos doce metros cuadrados (312 m²), con los siguientes linderos: al norte: Municipalidad de Flores, al sur calle pública de 13 metros, al este: Consorcio de Inversiones Pamira Sociedad Anónima, y al oeste: Municipalidad de Flores.

ARTÍCULO 4.- Autorizase a la Municipalidad de Flores para que traspase la franja desafectada descrita en el artículo anterior a favor del Ministerio de Seguridad Pública, con el objetivo de establecer la Delegación Policial de San Joaquín de Flores. El resto de la finca 4-058113-000 quedará descrita de la siguiente manera: naturaleza: terreno de parque y facilidades comunales; mide: trescientos diecisiete metros cuadrados, con los siguientes linderos: al norte: Nathi y Luis Sociedad Anónima; al sur: calle pública de 13 metros y Ministerio de Seguridad Pública, al este: Ministerio de Seguridad Pública, Consorcio de Inversiones Pamira Sociedad Anónima y Edwin Muñoz Alfaro; al oeste: Gasato Sociedad Anónima.

ARTÍCULO 5.- La Municipalidad de Flores otorgará, ante la Notaría del Estado, la escritura pública correspondiente para ejecutar la presente ley, y el instrumento estará exento de todo tipo de impuestos, tasas o contribuciones, tanto registrables como de cualquier otra índole.”

I. SOBRE LA FUNCION CONSULTIVA DE LA PROCURADUIA GENERAL DE LA REPUBLICA

El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En este sentido para efectos de esta consulta interesa destacar lo dispuesto en el numeral 4 que indica:

“ARTÍCULO 4º. — CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”

A partir de lo establecido en el artículo citado, el ejercicio de nuestra función consultiva se manifiesta a través de la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la Administración Pública, toda vez que sean cumplidos los requisitos de admisibilidad, para así solicitar el criterio de este Órgano Consultor.

Ahora bien, dado que la Asamblea Legislativa únicamente realiza función administrativa de forma excepcional y que la consulta se enmarca dentro de la función legislativa, procederemos a evacuarla mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrollan los señores diputados.

Aunado a lo expuesto, es necesario aclarar que no nos encontramos dentro de los supuestos establecidos en el numeral 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), por lo que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de 8 días allí dispuesto.

II. SOBRE EL OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De conformidad con la exposición de motivos del proyecto de ley respecto del que se nos consulta, se pretende autorizar el cambio de naturaleza y rectificación de medida de la finca matrícula Folio Real N° 4-058113-000, propiedad de la Municipalidad del Cantón de Flores-Heredia, así como la segregación y donación de una parte de esa finca al Ministerio de Seguridad Pública.

Lo anterior con la finalidad de que en la porción de terreno traspasada se construya el edifico de la delegación policial de ese cantón.

Se indica, además, que en 1985 el bien inmueble fue cedido para uso de áreas públicas producto de un fraccionamiento, al tenor de lo que dispone el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, no obstante, fue inscrito de manera errónea por la Municipalidad de Flores, asignándole la naturaleza de parque a pesar de que, de conformidad con lo dispuesto en dicha Ley, sólo una tercera parte de su superficie debería tener ese destino, agrega que lo correcto hubiese sido asignar al predio una naturaleza de parque y facilidades comunales.

Respecto a este punto en particular, es necesario aclarar, que el análisis de la existencia de un supuesto error al inscribir la propiedad a nombre de la Municipalidad y la cantidad de metros que correspondía inscribir como parque en ese caso concreto, no le corresponde a esta Procuraduría sino a la Administración, por lo que ese tema no será abordado en este pronunciamiento.

Ahora bien, de acuerdo a la consulta registral realizada, la finca objeto del presente proyecto de ley, tiene la siguiente descripción: matrícula 58113, naturaleza: terreno para parque, situada en el distrito 1 San Joaquín, cantón 8 Flores de la provincia de Heredia, linderos: Al norte con Edwin Muñoz Alfaro, al sur con calle pública, al este con el Banco Nacional y al oeste el lote 47, mide setecientos sesenta y un metros con cuarenta y siete decímetros cuadrados, no indica un plano catastrado.

III.- OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY

La naturaleza de la citada finca es de parque, por lo que se trata de un bien de dominio público, razón por la cual para realizar el cambio de dicha naturaleza y la citada donación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 62 del Código Municipal, resulta necesario acudir al procedimiento legislativo, tal y como se ha hecho en el presente caso. Al respecto, la Sala Constitucional en su sentencia N° 2002-10447 de las 15 horas y 8 minutos del 5 de noviembre del 2002, señala:

"A partir de lo transcrito anteriormente, se deduce que los bienes de dominio público, que por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad, ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador esto porque los bienes de dominio público están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario. Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, son parte del patrimonio de la comunidad y quedan bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables.”

Ahora bien, de aprobarse el proyecto de ley en mención, se facultaría a la Municipalidad de Flores para disponer del bien en los términos referidos, ya que, tal y como hemos señalado en otros pronunciamientos, las leyes que autorizan a las instituciones públicas a traspasar sus bienes, carecen de efectividad por sí mismas, dado que, en aras de cumplir con el principio de legalidad, se requiere tanto el acuerdo del Concejo Municipal autorizando la donación, como el traspaso efectivo del bien. (Ver Opinión Jurídica OJ-095-2001 del 17 de julio del 2001)

Realizadas las anteriores aclaraciones, procedemos al análisis de los cinco artículos que conforman el proyecto de ley objeto de esta consulta, los cuales están estrechamente relacionados entre sí.

Tanto el artículo 1 como el numeral 3 disponen lo que en doctrina se conoce como una mutación demanial, ya que se pretende en el primer caso la rectificación de la naturaleza de la totalidad de la finca, modificándola para que en lugar de parque se establezca como naturaleza de ese inmueble parque y facilidades comunales y en el segundo, que se modifique la naturaleza de una franja de esa misma finca para que en lugar de estar destinada al uso público de facilidades comunales se afecte la misma para fines institucionales.

Respecto al concepto de mutación demanial, en la Opinión Jurídica OJ-006-2006, señalamos:

“El problema planteado en su consulta, como bien lo señala usted, no tiene que ver con la afectación o desafectación de un bien a un servicio público, circunstancia que lo incorpora o excluye, según el caso, al conjunto de los denominados bienes de dominio público o bienes demaniales o dominicales. Su consulta se relaciona, más bien, con la llamada “mutación demanial” que es cuando un bien, afecto a un servicio público y destinado a un fin público específico bajo administración de un ente o institución pública, pasa a ser administrado por otro ente o institución pública y destinado a un fin público específico distinto del anterior, sin dejar de estar afectado, genéricamente hablando, a un servicio o fin público.” (Énfasis agregado)

Así las cosas, se observa que la intención de esos artículos constituye una mutación demanial, ya que pretenden el cambio de naturaleza de la finca que dejaría de ser solamente de parque para pasar a ser de parque y facilidades comunales y posteriormente, afectar una parte de esa misma finca a fines institucionales.

Lo anterior, efectivamente, constituye una modificación en la naturaleza ya que la naturaleza de parque significa que el inmueble es un espacio abierto de uso público en general (artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana) para fines recreativos y de esparcimiento, mientras que la naturaleza de facilidades comunales, implica que esa finca va estar destinada al uso y disfrute de los miembros de esa comunidad en particular con el fin de beneficiarlos.

Situación a la cual se suma el hecho de que finalmente se pretende afectar una porción de ese terreno a fines institucionales, que, en este caso, significaría ser utilizado para construir una delegación policial.

Al respecto, debemos indicar que no parece atinado realizar el cambio de naturaleza en la totalidad de la finca y dos artículos más adelante tener que volver a cambiar la naturaleza de una franja de esa misma finca cuya naturaleza se acaba de modificar.

Dicha situación podría ser corregida si primero se realiza la segregación de la franja que se pretende destinar a fines institucionales y luego se ordena el cambio de naturaleza de la misma, disponiéndose, si se requiere, por otra parte el cambio de naturaleza del resto de la finca madre.

Ahora bien, es de gran importancia tomar en consideración que para que resulte procedente la mutación demanial debe existir un interés jurídico prevalente a tutelar, se debe tener respaldo en una norma de rango suficiente y se debe garantizar la inseparabilidad del régimen de domino público. Al respecto en el Dictamen C-210-2002 se indicó:

“Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público.

Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140)”

Aunado a estos requisitos, se debe tomar en cuenta que la Sala Constitucional ha dispuesto que cuando la mutación demanial implica cambiar la naturaleza de zonas verdes o de parque, de conformidad con la Ley de Planificación Urbana, como sucede en el caso de marras, se debe compensar el área de terreno cuya naturaleza se pretende cambiar, en resguardo del derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, en la resolución N° 4332 de las diez horas con cincuenta y un minutos del diecinueve de mayo de año 2000, se dispone:

“[…] La sola lectura de esa norma permite arribar a la certeza de que el legislador, en desarrollo de la Carta Suprema, ha establecido la obligada existencia de zonas verdes y parques para el disfrute de la comunidad, de ahí que no podría entenderse que la construcción de lo que la Municipalidad ha llamado una facilidad comunal como el levantamiento de edificios que planean las asociaciones que se han visto favorecidas con los acuerdos que se cuestionan- sea compatible con aquella norma, pues esa interpretación vaciaría el contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, lo que hace parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convertiría en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. El término "facilidades comunales" no tiene la amplitud que se le quiere implicar. Resulta obvio para esta Sala que se refiere a construcciones indispensables para el disfrute comunal del bien destinado a área verde, parque y esparcimiento; consiguientemente, la construcción de edificios para servicios públicos a manera de ejemplo bibliotecas, escuelas, salones comunales, etc., resultan incompatibles con el destino de áreas de parque y zona verde que el legislador ha exigido para algunos terrenos, y, sin duda, para que las asociaciones interesadas puedan emprender la construcción de edificaciones como las que resultan de su interés, deben sufragar lo que involucra a todos los miembros o vecinos de la localidad que se van a beneficiar con el uso público y general del inmueble- el costo del mismo. La Sala no puede admitir que por la vía de donación o autorizaciones de construcción como las que se intentan, se desconozca el derecho de los vecinos accionantes a disfrutar del terreno que en forma íntegra pertenece a la comunidad de Cipreses como zona verde y parque y que la Municipalidad únicamente posee en administración de los intereses locales." (El resaltado no es parte del original)

En esa misma línea, en un caso muy similar al que nos ocupa, la Sala Constitucional mantuvo el criterio trascrito supra y dispuso lo siguiente:

“A partir de lo anterior, se tiene que en el caso concreto, el Concejo Municipal de Goicoechea adoptó acuerdos mediante los cuales autorizó al Alcalde Municipal a presentar un proyecto de ley ante la Asamblea Legislativa, con el fin de que se autorice el cambio de naturaleza de la finca número 360.409- 000, destinada a parque, para que se cambie a zona comunal, y posteriormente donarlo a la Caja Costarricense de Seguro Social, con el propósito de que se construya un Centro de Equipo básico de Atención Integral EBAIS para la atención de la población del Distrito de Calle Blancos.y alrededores. Los recurridos aducen que no se ha violado derecho fundamental alguno de los amparados, pues de conformidad con el artículo 45 de la Ley de Planificación Urbana la Asamblea Legislativa es el ente designado para autorizar o denegar el cambio de naturaleza del terreno supracitado y dicha ley no ha sido aprobada, sin embargo, estima la Sala que la aprobación de los acuerdos municipales impugnados constituye una amenaza ilegítima a los derechos fundamentales de los amparados tutelados en el artículo 50 de la Constitución Política, pues no definen un área que compense la pérdida del área de parque, a fin de que los amparados, vecinos de la Urbanización Guadalupe Serrano de Guadalupe, disfruten de un área verde, que permita el esparcimiento y la recreación. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso y anular los acuerdos impugnados.” (Resolución N° 2007-002942 de las nueve horas y siete minutos del dos de marzo del dos mil siete)

En efecto, según lo dispuesto por la Sala Constitucional, para que proceda el cambio de naturaleza de un inmueble destinado a parque, resulta indispensable que de forma simultánea se destine otro terreno de igual dimensión a ese fin en la comunidad, para que de ésta forma, no se comprometa lo estipulado en el artículo 50 de nuestra Constitución Política.

Así las cosas, dicha compensación debe contemplarse de forma expresa en los acuerdos que autoricen la mutación demanial y la donación y ser incluida en el proyecto de ley.

Por otra parte, debemos advertir que en la redacción del numeral 3 se indica, únicamente, la desafectación del uso público de facilidades comunales dejando de lado que la finca habría quedado, de conformidad con lo dispuesto es el numeral 1 del proyecto de ley, también con naturaleza de parque, naturaleza que de igual forma debería ser modificada si lo que se quiere es que el terreno quede solamente afecto a fines institucionales.

Respecto al artículo 2, el mismo se refiere a la rectificación de la medida del terreno, actuación para la cual no resulta necesaria la autorización legislativa.

No obstante, dada su inclusión en el proyecto, es oportuno señalar que con la misma se estaría realizando una rectificación en disminución de una cantidad de metros considerable, esto es 132 metros cuadrados, situación que debe ser revisada con detalle, estar muy bien justificada por la Administración y respaldada a nivel técnico, para asegurarse que la nueva medida corresponda a la realidad de la finca y verificar que no se esté lesionando el interés público.

En cuanto a lo dispuesto en el artículo 4, éste constituye la autorización de traspaso de una franja de la finca y refiere, para la determinación de la medida, linderos y plano de la franja a traspasar, a lo dispuesto en el numeral 3, no obstante, de la lectura de ambos artículos se observa que en ninguno de los dos se hace referencia alguna a la segregación de dicha franja, lo cual constituye una omisión que consideramos debería subsanarse.

Para finalizar, respecto al numeral 5, a nuestro criterio resulta innecesario, toda vez que en el artículo 8 del Código Municipal, se concede a las municipalidades exención de toda clase de impuestos, contribuciones y tasas; asimismo, en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982, artículo 25 inciso c), se establece que cuando los entes descentralizados y las empresas estatales requieran la intervención de notario, el acto o contrato deberá ser formalizado por la Notaría del Estado, exento del pago de especies fiscales.

IV. CONCLUSIÓN:

En los términos expuestos, se evacúa la consulta sobre el proyecto de ley “Autorización a la Municipalidad del cantón de Flores-Heredia para desafectar, segregar y donar parte de un terreno al Ministerio de Seguridad Pública”.

La aprobación o no de este proyecto es un asunto de política legislativa, no obstante, se recomienda tomar en consideración las observaciones realizadas.

De usted con toda consideración, suscribe,

Xochilt López Vargas

Procuradora Adjunta