Dictamen : 081 - del 17/04/2017

17 de abril de 2017

C-081-2017

 

Señora                          

Karen Porras A.

Directora Ejecutiva

Unión Nacional de Gobiernos Locales

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio DE-280-12-2016 del 5 de diciembre de 2016, mediante el cual solicita que nos refiramos a lo siguiente:

 

“a) Se puede aplicar el numeral 16 incisos (sic) j del estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales para solicitar la revocación del representante de la UNGL en las Juntas y Concejos Directivos donde la UNGL ostenta Representación.

b) Es el Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales superior en jerarquía las leyes (sic) que regulan las Juntas Directivas y Concejos Directivos donde la UNGL ostenta representación como para poder revocar el nombramiento de uno de sus representantes.”

 

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por el Departamento Legal de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

 

I.                   SOBRE LOS REPRESENTANTES INSTITUCIONALES ANTE ÓRGANOS COLEGIADOS

 

            No puede abordarse el tema consultado, sin antes referirnos a la conformación y características de los órganos colegiados integrados por representantes institucionales, tal es el caso de aquellos en los que tiene participación la Unión Nacional de Gobiernos Locales (en adelante la Unión).

 

Esta Procuraduría ha emitido reiterada jurisprudencia administrativa en cuanto a que los representantes institucionales en los órganos colegiados deben pertenecer o tener un vínculo con la entidad que representan, salvo que por norma legal se disponga lo contrario. En esa línea se encuentran los dictámenes y opiniones jurídicas OJ-73-2000 de 7 de julio del 2000, C-333-2004 de 15 de noviembre del 2004, C-305-2005 del 23 de agosto de 2005, C-028-2008 de 31 de enero del 2008, C-444-2008 del 16 de diciembre de 2008, C-291-2012 del 29 de noviembre de 2012, entre muchas otras.

 

Los órganos de representación institucional o de intereses, según han sido denominados en doctrina, están conformados por representantes de diversos grupos con intereses propios, que se unen con la finalidad de satisfacer el fin público que les fue encomendado. Al respecto, Eduardo Ortiz Ortiz señala:

 

"Colegios representativos. Es el órgano colegial integrado para dar expresión a intereses conflictivos en la vida social o administrativa, con el fin de lograr su armonización a través del sistema de voto mayoritario. Algunos o todos los miembros del colegio pertenecen a un grupo social de intereses, generalmente profesional, que ocasionalmente elige sus representantes, directa o indirectamente. Normalmente dichos representantes son nombrados por el gobierno de ternas integradas por el grupo, gremio o colegio, correspondiente y casi invariablemente es requisito legal la pertenencia al mismo del titular nombrado. Este no está sometido a relación de subordinación jerárquica frente al Gobierno, pero sí a una potestad directiva, dentro de una relación de confianza que permite removerlo si reiteradamente falta a las directrices fijadas." [1] (La negrita no forma parte del original)

 

 

De lo anterior se desprende que los distintos representantes institucionales que conforman un órgano colegiado representan los intereses del sector que los nombró y, es precisamente por ello, que resulta imprescindible que cada integrante del colegio forme parte de ese grupo que los ha designado.

 

Sobre este tema se indicó en el dictamen N° C-305-2005 del 23 de agosto de 2005, en lo que interesa:

 

“La persona designada como miembro del órgano colegiado representa en su seno los intereses y criterios del grupo u organización que lo propone. A efecto de lograr la identificación entre el interés del nombrado y el interés del grupo u organismo, normalmente la ley exige la pertenencia del titular nombrado al grupo u órgano. Y este ha sido el criterio de la Procuraduría: no puede existir representación de intereses si no existe una relación de pertenencia o funcionarial entre el nombrado y el organismo que lo propone (dictámenes Ns. C-057-96 de 18 de abril de 1996, C-253-2004 de 31 de agosto de 2004, C-333-2004 de 15 de noviembre de 2004 y OJ-073-2000 de 7 de julio del 2000). Debe tomarse en cuenta, al efecto, que la gestión que realice el representante designado recaerá sobre todo el sector de que se trate, pero también sobre el grupo u organismo que lo propuso, perjudicándolo o beneficiándolo. De allí la importancia de que el órgano u organismo se haga representar por uno de sus miembros y no por un tercero.” (La negrita no forma parte del original)

                                  

 

No hay duda que la importancia de que los colegios representativos sean integrados por un miembro de cada uno de los sectores designados, radica en el hecho de que cada uno de ellos conoce más a fondo los intereses que debe defender, logrando una mayor identificación con el grupo al que pertenece. Es por lo anterior, que resulta indispensable que las postulaciones que se realicen de los candidatos, se hagan respetando el sentido de pertenencia que caracteriza a estos órganos, y que en consecuencia, cada representante salga del seno de su respectivo sector.

 

En la misma línea, si la persona se desvincula del sector que lo nombró, dicho vínculo desaparece y, por tanto, existe una causa sobrevenida que disuelve esa representación en el órgano colegiado. Al respecto, hemos señalado:

 

“… es claro que si un funcionario se desvincula de la institución por cualquier motivo, el vínculo funcional o de pertenencia con el sector que representa se pierde por completo. La representación en órganos colegiados requiere que exista un vínculo de pertenencia previa del representante con la institución o grupo representado, salvo que por norma legal expresa se disponga lo contrario. Así lo ha entendido esta Procuraduría al señalar en el dictamen C-266-95 del 21 de diciembre de 1995 que: 

 

“De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye, que las representaciones establecidas en disposiciones normativas para la integración de toda clase de órganos o entes implica necesariamente que los representantes sean funcionarios públicos, salvo disposición legal en contrario”.

 

Posteriormente, en el dictamen C-057-96, del 18 de abril de 1996, se reiteró esa tesis en los siguientes términos:

 

“… la opinión técnica y la debida coordinación institucional estarán mejor garantizadas, si el representante de la institución es un funcionario titular de la misma, de previo y durante su designación. (…)  De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye, que la representación pública institucional en los órganos colegiados, requiere la vinculación o pertenencia previa del representante con la institución representada, salvo disposición legal en contrario”. (El subrayado no es del original)” (OJ-089-2008 del 23 de setiembre de 2008). (La negrita no es del original)

 

 

            Es claro entonces que la representación de intereses se mantiene en el tanto y cuanto se mantenga la pertenencia con el sector que designa, por lo que en caso de cese, remoción, renuncia o jubilación, ocurre un hecho sobreviviente que extingue la situación jurídica consolidada hasta ese momento, salvo que la ley disponga otra cosa.

 

Ahora bien, esta Procuraduría también ha reconocido en los casos de representación institucional, que el miembro designado tiene independencia para ejercer su función y solamente puede ser sometido a líneas y metas generales, pero no a órdenes concretas del sector que lo designó. Precisamente por tal motivo, quien ejerce la potestad disciplinaria sobre dichos integrantes es el propio órgano colegiado del que forman parte y no el sector o institución que lo nombró, quien únicamente puede optar por no reelegir su representante al vencimiento del plazo de su nombramiento.

 

Tal tesis, quedó claramente plasmada en el dictamen C-230-2013 del 22 de octubre de 2013, al indicar:

  “Se impone advertir que en el caso de la representación de intereses – también conocida como representación institucional - en los colegios administrativos,  el miembro representante puede ejercer libremente su función sin estar sometido a órdenes de parte de su representado, aunque se le pueda someter en cuanto a líneas y metas generales. Esta libertad del miembro del órgano colegiado se encuentra garantizada por el artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública. Debe insistirse la colegialidad implica que ni el colegio ni sus miembros están sujetos al poder de ordenar del jerarca o ente que participa en la integración del órgano. Al respecto, debe citarse a ORTIZ ORTIZ:

“Es posible que un colegio se constituya por representantes de diversos grupos o intereses, para lograr su armonización y aumentar la eficiencia en la gestión del cometido público. La representación que nace no es civil, sujeta a órdenes del interés representado (gremio, profesión,  estado, etc.) sino pública y es llamada representación institucional, como se examinará. En consecuencia, el representante no está sujeto a jerarquía ni órdenes del representado.”(ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO Tomo II. Stradmann, P. 110)

  Debe insistirse. Los miembros de los órganos colegiados, aun cuando su nombramiento obedezca por Ley a la representación de intereses sectoriales, gozan de suficiente independencia para emitir su voto y participar en las sesiones del colegio.  Esto es connatural al principio deliberativo que informa los órganos colegiados. Sobre este principio conviene indicar lo señalado en el dictamen C-298-2007 de 28 de agosto de 2007:

 

La voluntad colectiva se forja con la participación de los distintos miembros del colegio. Una voluntad que es diferente de la de cada uno de ellos y que se fragua en el debate, en la fase de deliberación de los distintos puntos por los miembros del colegio. Es indispensable que exista deliberación y que el voto sea producto de esa deliberación y no de acuerdos predeterminados. Se requiere que los diversos argumentos expuestos dentro de la sesión sean los que determinen el acuerdo. Esto significa que el acuerdo debe formarse en el seno mismo de la sesión, no fuera.

 

Esta independencia se ve reforzada si el colegio, como es el caso de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, ocupa la posición de órgano jerárquico superior de un ente autónomo.

En efecto, es claro que como integrantes del órgano de gobierno del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, los miembros de Junta Directiva deben actuar de un modo tal, que en sus actuaciones, en el seno de la Junta, busquen satisfacer el interés público. Doctrina del artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública.

Nuevamente, entonces, es claro que los miembros de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo que representan a las cooperativas pueden ejercer libremente su función sin estar sometido a órdenes de parte de su representado, aunque se le pueda someter en cuanto a líneas y metas generales.

Implicación de lo anterior. El Consejo Nacional de Cooperativas carece de las facultades para ordenar el voto de los representantes del sector cooperativo de la Junta, tampoco para suspenderlos o destituirlos. Sin perjuicio de que dichos representantes no sean reelegidos al vencimiento del plazo de su nombramiento, el cual es por demás breve – 2 años –. Por supuesto, es claro que un eventual desconocimiento de las directrices que fijara el Consejo podría ser motivo de no relección.

Por el contrario, debe señalarse que un principio general del Derecho Administrativo, implica que los miembros del colegio están sometidos a la potestad disciplinaria del propio órgano colegiado.

 

            De lo dicho hasta aquí, debe concluirse que los representantes institucionales de los órganos colegiados deben representar al sector o institución que los designó, sin embargo, una vez nombrados, quien ejerce la potestad disciplinaria sobre ellos es el propio órgano colegiado del cual forman parte. De ahí que la pérdida de representatividad únicamente ocurre al perderse el vínculo con el sector que lo nombró por causas sobrevenidas, pero no por temas disciplinarios o de oportunidad y conveniencia, salvo que por ley se disponga otra cosa.

 

            Lo anterior, sin perjuicio de otras causales que prevea el ordenamiento como por ejemplo las previstas en los artículos 38 y 39 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública-, 39 de la Ley de Control Interno y 110 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Quedan a salvo, por supuesto, la competencia de la Contraloría General para sancionar en particulares materias,  según lo establece el artículo 40 de la Ley contra la Corrupción y 113 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

II.                EL CASO DE LOS REPRESENTANTES DE LA UNIÓN NACIONAL DE GOBIERNOS LOCALES ANTE ÓRGANOS COLEGIADOS

 

La Unión Nacional de Gobiernos Locales es una entidad de derecho público, representativa de carácter nacional, con personalidad jurídica otorgada por la Ley 5119 del 20 de noviembre de 1972, con plena capacidad para ejercer derechos y contraer obligaciones, con patrimonio propio y libre administración de sus bienes, e integrada por las Federaciones y Municipalidades de Costa Rica. Esa capacidad para dirigir sus actividades de forma autónoma, la faculta para que pueda  dictar su propio Estatuto. 

 

Precisamente en los Estatutos de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, Reglamento N° 0-A del 3 de enero de 2000, se establece como función de dicha entidad “Representar al régimen municipal ante el Poder Ejecutivo, sus Ministerios e Instituciones Autónomas, el Poder Legislativo y sus comisiones especiales, que mediante legislación ordinaria o decreto ejecutivo se establezca la participación municipal.” (artículo 2 inciso d).

 

A partir de lo anterior, en la actualidad la Unión Nacional de Gobiernos Locales cuenta con representantes institucionales en el Consejo de Transporte Público (CTP), el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), Consejo de Seguridad Vial (COSEVI), en la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), el Programa Integral de Mercado Agropecuario (PIMA), en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y en la Comisión Mixta de Partidas Específicas.

 

Para designar a los representantes ante dichos órganos, los Estatutos de la Unión Nacional de Gobiernos Locales establecen lo siguiente:

 

“Artículo 16.—Son atribuciones del Consejo Directivo:

(…)

 

j. Elegir a los representantes de la UNGL en los puestos en que tenga representación.

Será requisito sine qua non (sin el cual no) para poder representar a la Unión, ostentar un cargo de elección popular de los diferentes puestos de elección municipal, por consiguiente si un representante perdiere la condición del puesto de elección popular por el que fue electo o se haya vencido su nombramiento, perderá automáticamente la representación por la que fue nombrado. El Consejo Directivo podrá revocar los nombramientos realizados por este, por conveniencia, oportunidad o causa justa, para lo cual se necesitará una votación de mayoría calificada, previamente haber establecido el debido proceso.

(Así reformado el inciso anterior mediante asamblea nacional extraordinaria del 07 de abril del 2006).”

 

La norma en comentario describe dos supuestos de hecho diferentes, sobre los cuales debemos referirnos. En primer lugar, la pérdida de representatividad cuando se pierda la condición de funcionario de elección popular, y en segundo lugar, la posibilidad del Consejo Directivo de revocar por motivos de oportunidad y conveniencia o justa causa, los nombramientos realizados.

En primer lugar, el Estatuto establece la obligación que quien represente a la Unión Nacional de Gobiernos Locales ostente un puesto de elección popular y establece que el vencimiento de su nombramiento hace perder automáticamente la representación por la que fue nombrado. En otras palabras, el representante designado por la Unión ante los diferentes órganos colegiados, mantendrá su cargo mientras ostente el cargo de elección popular en su municipalidad respectiva.

Esta posición es acorde –en principio- con lo expuesto en el apartado anterior en cuanto a la necesidad de que los órganos colegiados queden integrados por miembros que tengan relación de pertenencia con el sector o institución que designa, y por tanto, si la persona se desvincula de ese sector que lo nombró, dicho vínculo desaparece como causa sobrevenida que disuelve esa representación en el órgano colegiado.

Lo anterior sin embargo, encuentra su excepción cuando por ley se dispone algo diferente, tal como hemos reconocido en reiterados pronunciamientos. Y es por ello, que debe analizarse de manera individualizada a los diferentes órganos colegiados que integra la Unión Nacional de Gobiernos Locales, para determinar si la pérdida de vigencia del cargo de elección popular implica necesariamente la pérdida de vigencia del nombramiento en el órgano colegiado.

 

Igual debemos cuestionar, la potestad que reconoce la norma estatutaria a la Unión, en cuanto a revocar por motivos de oportunidad y conveniencia o justa causa, el nombramiento de su representante, pues como ya indicamos, quien ejerce la competencia disciplinaria es el propio órgano colegiado.

 

Veamos entonces el caso de los diferentes órganos colegiados que están integrados por representantes de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

 

a)      Consejo de Transporte Público

 

En primer lugar, la Ley 7969 del  22 de diciembre de 1999, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad Taxi, establece en su artículo 8 la forma en que se integrará el Consejo de Transporte Público. Dentro de sus integrantes se encuentra precisamente “Un representante de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.” Adicionalmente, la misma Ley establece el plazo de nombramiento de los integrantes del Consejo, indicando:

“ARTÍCULO 9.- Nombramiento y plazo

Los miembros del Consejo indicados en el artículo anterior serán nombrados por decreto ejecutivo, hasta por el plazo máximo equivalente al del nombramiento del Presidente de la República, según el Código Electoral, y podrán ser reelegidos.”

 

Nótese que en el caso del Consejo de Transporte Público, el legislador sí previó un periodo de nombramiento de sus integrantes, que consiste en un plazo máximo del periodo constitucional de nombramiento del Presidente de la República y el cual se definirá mediante Decreto Ejecutivo.

 

En otras palabras, en este caso específico del Consejo de Transporte Público, el Estatuto de la Unión de Gobiernos Locales debe ceder por jerarquía normativa frente a la disposición legal y, por lo tanto, el representante de la Unión ante el Consejo de Transporte Público mantendrá su nombramiento por todo el periodo que sea fijado en el decreto ejecutivo respectivo, para un máximo del periodo constitucional de nombramiento del Presidente de la República. Ergo, el vencimiento del nombramiento del cargo de elección popular en el ámbito municipal, no necesariamente implica la pérdida de vigencia del nombramiento en el órgano colegiado, salvo que así se disponga en el decreto ejecutivo respectivo. Por ello, no podría la Unión revocar el nombramiento antes del vencimiento del plazo legal, ni tampoco ejercer potestad disciplinaria sobre su representante, pues tal como señalamos en el apartado anterior, quien ejerce dicha competencia es el propio órgano colegiado, quedándole la opción únicamente de decidir sobre su no reelección.

 

b)     Consejo Nacional de Vialidad

 

En el caso del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), la Ley 7798 del 30 de abril de 1998 establece en su artículo 7 que uno de los integrantes del Consejo de Administración será: “Un representante de las municipalidades, a propuesta de la Unión  Nacional de Gobiernos Locales.” En cuanto al periodo de nombramiento se establece:

“ARTÍCULO 9.- Excepto el Presidente, los restantes miembros del Consejo de Administración durarán en su cargo cuatro años y podrán ser  reelegidos.”

 

Nótese que en el CONAVI, el legislador también previó un plazo de nombramiento de sus integrantes, incluido el representante de la Unión de Gobiernos Locales. Así las cosas, esta norma legal debe prevalecer sobre la norma estatutaria y la única posibilidad que tendría la Unión es optar por la no reelección de su representante. Sin embargo, no podría revocar el nombramiento antes de los cuatro años que señala la norma legal, aun cuando haya perdido vigencia el cargo de elección municipal.

c)      Consejo de Seguridad Vial

 

En el caso del Consejo de Seguridad Vial, la Ley de Administración Vial N° 6324 del 24 de mayo de 1979, establece en su artículo 5 que la Junta Directiva es el órgano máximo del Cosevi y está integrada por varios miembros, incluyendo “Un representante de los gobiernos locales”. En cuanto al periodo de nombramiento dicha norma señala:

“(…)

Todos los funcionarios a que se refiere el presente artículo fungirán como miembros de la Junta Directiva mientras se encuentren nombrados en sus respectivos cargos. Cuando se trate de delegados, su condición quedará supeditada a la vigencia del nombramiento del titular.

(…)” (La negrita no es del original)

 

 En dicha norma no se establece un plazo específico de nombramiento, como sí ocurre en los dos casos anteriores ya analizados, sino que por el contrario, se supedita el periodo de nombramiento en el órgano colegiado de COSEVI al nombramiento en el ámbito municipal. En este supuesto entonces, la norma estatutaria sí es conforme a la ley y, en consecuencia, sí existe una pérdida automática de representación al vencer el nombramiento de elección popular en el ámbito municipal. Sin embargo, a pesar de ello, no se trata de una causal de revocatoria del nombramiento, sino de una pérdida automática de la representación, por lo que tampoco tendría la Unión Nacional de Gobiernos Locales la potestad de ejercer potestad disciplinaria o la posibilidad de revocar el nombramiento por razones de oportunidad y conveniencia o justa causa, en los términos que ya explicamos.

 

d)     DINADECO

 

En el caso de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, la Ley 3859 del 7 de abril de 1967 establece la creación de un Consejo Nacional de Desarrollo a la Comunidad, el cual estará integrado, entre otros, por dos representantes de los gobiernos locales. Establece el artículo 8:

“Artículo 8º.- Habrá un Consejo Nacional de desarrollo de la Comunidad, integrado por los siguientes miembros: el Ministro de Gobernación y Policía, o su representante; un Ministro de otra cartera, o su representante, que designará el Presidente de la República; tres miembros de las asociaciones de desarrollo y dos miembros de la unión de gobiernos locales. Los representantes de las asociaciones de desarrollo y de la unión de gobiernos locales serán nombrados de las ternas que deberán solicitarse a esas entidades. El Consejo será presidido por el Ministro de Gobernación y Policía o su representante. Cuando las asociaciones de desarrollo están organizadas a escala nacional, serán los organismos nacionales los encargados de presentar las ternas correspondientes. La integración del Consejo se hará por decreto ejecutivo.

(Así reformado por el artículo 10° de la ley de Reestructuración del Poder Ejecutivo, N° 6812 del 14 de setiembre de 1982) “

 

            Nótese que la norma legal no establece un plazo específico de nombramiento, por lo que debe aplicarse la regla en cuanto a que la pérdida de vigencia del nombramiento de elección popular, produce la pérdida de representación ante el Consejo de manera automática.

 

            Debe considerarse además que el Decreto Ejecutivo 26935 del  20 de abril de 1998, únicamente señala que “En el caso de desintegración del Consejo, por muerte, renuncia o pérdida de titularidad de alguno o algunos de sus miembros, el Poder Ejecutivo deberá solicitar, en un plazo no mayor de quince días hábiles, a las organizaciones ahí representadas, las ternas para la sustitución de esos miembros.” No obstante lo anterior, tampoco se establece periodo de vigencia de nombramiento en el órgano colegiado, por lo que éste queda supeditado a la pérdida de representación con el sector que designa, sea la Unión de Gobiernos Locales.

 

e)      INDER

La Ley 9036 del 11 de mayo de 2012 reconoce dentro de la estructura interna del INDER a una Junta Directiva que está integrada, entre otros miembros, por “Una persona representante de la Unión de Gobiernos Locales que pertenezca a los territorios rurales” (artículo 18). La misma ley establece el periodo de nombramiento de sus integrantes, indicando:

“ARTÍCULO 20.- Período

 

Los miembros de la Junta Directiva serán designados por períodos de cuatro años, a partir del 1° de junio del año en que inicie el mandato presidencial de la República, conforme lo establece el artículo 134 de la Constitución Política. Sus nombramientos deberán efectuarse en los últimos quince días del mes de mayo del año correspondiente.

Cualquiera de los miembros de la Junta Directiva podrá ser reelegido.

El Consejo de Gobierno, a solicitud de la Junta Directiva, ratificará los nombramientos interinos para sustituir a los directores que no puedan concurrir a sesiones, justificadamente, por períodos no menores a un mes ni mayores a seis meses.

En caso de sustitución de directores, por remoción justificada, renuncia, fallecimiento o por cualquier otra causa, el nombramiento se hará dentro de los quince días siguientes a la fecha en que quede el puesto vacante y dicho nombramiento tendrá vigencia por el resto del período.”

De lo dispuesto en esa norma debemos señalar que en este caso la norma estatutaria debe ceder ante el periodo establecido legalmente para la vigencia del nombramiento de los integrantes de la Junta Directiva del INDER. Consecuentemente, con independencia del periodo del puesto de elección popular en el ámbito municipal, los representantes de la Unión ante el INDER permanecerán en sus cargos por un periodo de cuatro años, contado a partir del 1° de junio del año en que inicie el mandato presidencial.

            De igual forma debe considerarse que esta ley establece causas de remoción concretas de dichos integrantes, señalando:

“ARTÍCULO 21.-        Causas de remoción

 

Las personas integrantes de la Junta Directiva podrán ser removidas de sus cargos si incurren en cualquiera de las siguientes causales:

 

a) Violación de algunas de las disposiciones prohibitivas o de precepto obligatorio contenidas en las leyes, los decretos o los reglamentos aplicables al Inder.

 

b) Responsabilidad por actos u operaciones fraudulentas o ilegales. En caso de sobrevenir citación a juicio penal contra una persona integrante de la Junta Directiva, esta será suspendida del ejercicio de sus funciones por el Consejo de Gobierno, hasta tanto haya sentencia condenatoria en firme.

 

c) Inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos establecida por la autoridad competente.

 

d) Inasistencia a tres sesiones ordinarias consecutivas sin causa justificada, a juicio de la Junta Directiva.

 

e) Incapacidad o impedimento físico para desempeñar sus funciones durante un lapso de seis meses o más.

 

f) Cuando el miembro de la Junta Directiva sea propietario o arrendatario de un predio o parcela administrado por la institución y se compruebe que no cumple las disposiciones que estipula la ley respectiva y sus reglamentos.

 

     En todos los casos señalados en este artículo, la Junta Directiva informará al Consejo de Gobierno para que este determine si procede y ejecute la separación del cargo.

     No obstante lo anterior, el director será separado de su cargo mientras se realiza la investigación. En tal caso, el Consejo de Gobierno deberá nombrar a un director interino que lo sustituya por el tiempo durante el cual se extienda la investigación, conforme a los procedimientos establecidos en el reglamento de esta ley.” (La negrita no es del original)

            Nótese que la Ley es clara en establecer no sólo las causales de remoción del cargo, sino también que quien ejerce esta potestad es el mismo órgano colegiado. Consecuentemente, no podría la Unión Nacional de Gobiernos Locales revocar el nombramiento por justa causa o por razones de oportunidad y conveniencia ni tampoco cuando quede sin vigencia el cargo de elección popular, pues el legislador ha previsto un periodo específico del nombramiento en estos casos. De ahí que la Unión sólo pueda decidir la reelección o no reelección al finalizar el periodo respectivo.

f)       Comisión Mixta de Partidas Específicas

 

La Ley 7755 del 23 de febrero de 1998 regula el procedimiento para asignar y entregar partidas específicas. Para ello, señala que se hará por medio de “una comisión mixta Gobierno-Municipalidades” que “definirá anualmente la distribución de esos recursos por cantones, según los criterios de población, pobreza y extensión geográfica.” (artículo 4)

 

La integración de dicha Comisión está regulada en el Decreto Ejecutivo 27810 del 19 de abril de 1999, el cual indica que se conformará, entre otros miembros, por “Dos representantes de las Municipalidades designados por la Unión Nacional de Gobiernos Locales.” (artículo 3). En cuanto al periodo de nombramiento señala esta norma:

“(…)

  Los representantes del Sector Gobierno serán de libre nombramiento y remoción de los jerarcas respectivos. Se mantendrán en sus cargos mientras cumplan eficientemente su mandato, a juicio del jerarca. Los representantes del Sector Municipal serán nombrados por un período de dos años, pudiendo ser reelectos por otros períodos consecutivos.” (La negrita no es del original)

 

Nótese que en este caso la norma reglamentaria establece un periodo de nombramiento de dos años, y por tal motivo, el artículo 16 inciso j) del Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, debe interpretarse de conformidad con dicha norma.

 

Debe considerarse que tratándose el artículo 3 del Decreto Ejecutivo 27810, del desarrollo de lo dispuesto por el legislador en el artículo 4 de la Ley 7755, quien ostenta la potestad para reglamentar la ley es el Poder Ejecutivo, a la luz de lo dispuesto en el numeral 140 inciso 3) de la Constitución.

 

Consecuentemente, la norma estatutaria debe interpretarse de conformidad con dicha disposición y por tanto, el vencimiento del periodo de elección popular sería causal de pérdida de representatividad ante la Comisión, únicamente si coincide con este periodo de dos años que establece la norma reglamentaria.

 

g)      PIMA

 

Finalmente, debemos analizar lo dispuesto en la Ley 6142 del 25 de noviembre de 1977, que señala en lo que aquí interesa:

"Artículo 4º.- El Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) estará regido por un consejo directivo integrado en la siguiente forma:

a) El Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.

b) El Ministro o el Viceministro de Agricultura y Ganadería, o su representante.

c) El Presidente Ejecutivo o el Director de la Dirección de Estabilización de Precios del Consejo Nacional de Producción.

ch) Un representante de las cooperativas constituidas para la comercialización de hortalizas y frutas, designado por el plenario del Consejo Nacional de Cooperativas (CONACOOP).

d) Un representante del sector exportador, designado por el Ministerio de Comercio Exterior.

e) Un representante del Sistema Bancario Nacional, nombrado por la comisión de coordinación bancaria.

f) Un representante de la Unión de Gobiernos Locales. Los miembros a los que se refieren los incisos ch) y d) serán nombrados por un año, y podrán ser reelegidos.

Los directivos elegirán, entre ellos, un presidente y un secretario." (El destacado no es del original)

 

De la norma anterior se desprende que el legislador únicamente previó un plazo de nombramiento de un año, para el representante de las cooperativas y del sector exportador, pero no indicó nada con relación al integrante la Unión de Gobiernos Locales. Con relación a éste, únicamente señaló en el transitorio de la ley que “será designado por la Liga de Municipalidades del Área Metropoli­tana mientras no esté debidamente constituida la Unión Nacional de Gobiernos Locales.”

 

No obstante lo anterior, en el reglamento a dicha ley, sea el Decreto Ejecutivo 39785 del 24 de febrero de 2016, se indicó en el artículo 3 en lo conducente:

“(…)

En el caso de los representantes de los incisos e y f del Artículo 4 de la Ley 6142, durarán en sus cargos cuatro años, con posibilidad de reelección.”

 

Nótese que en la norma reglamentaria se previó un plazo de cuatro años con posibilidad de reelección, para el representante nombrado por la Unión de Gobiernos Locales.

 

Consecuentemente, siendo potestad del Poder Ejecutivo lo relativo a la reglamentación de la ley a la luz de lo dispuesto en el numeral 140 inciso 3) de la Constitución, debemos estarnos a lo ahí dispuesto.

 

Por lo anterior, la opción que tendría la Unión Nacional de Gobiernos Locales es la no reelección de su representante al término del periodo de cuatro años, pero no podría desconocer ni revocar el nombramiento antes de dicho vencimiento.

 

Teniendo claro el panorama en cada uno de los órganos colegiados que cuentan con representación de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, debemos insistir que la pérdida o vencimiento del cargo de elección popular implicaría la pérdida de representatividad en el órgano colegiado, si no existe una previsión normativa superior diferente en la legislación específica de cada órgano. Sin embargo, no podría el Consejo Directivo de la Unión Nacional de Gobiernos Locales revocar por motivos de oportunidad y conveniencia o justa causa, los nombramientos realizados, pues además quien ejerce la competencia disciplinaria es el propio órgano colegiado.

            Si bien las diferentes leyes de los órganos colegiados comentados le otorgan a la Unión Nacional de Gobiernos Locales la potestad de nombrar a sus representantes, lo cierto es que  no le otorgan la potestad de suspenderlos en sus cargos, pues incluso no se encuentran sometidos a la jerarquía ni órdenes de la Unión.

            Tal como señalamos, en el caso de la representación de intereses en los colegios administrativos,  el miembro representante puede ejercer libremente su función sin estar sometido a órdenes de parte de su representado, aunque se le pueda someter en cuanto a líneas y metas generales. Esta libertad del miembro del órgano colegiado se encuentra garantizada por los artículos 54 y 110 de la Ley General de la Administración Pública, en la medida que sus actuaciones deben buscar satisfacer el interés público.

Bajo esa tesitura debe interpretarse lo dispuesto en el numeral 16 inciso j) del Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales y por lo tanto, no resulta aplicable lo dispuesto en el Estatuto en cuanto a que “El Consejo Directivo podrá revocar los nombramientos realizados por este, por conveniencia, oportunidad o causa justa, para lo cual se necesitará una votación de mayoría calificada, previamente haber establecido el debido proceso.” Lo anterior, por cuanto la norma estatutaria debe ceder ante los periodos de nombramiento establecidos legalmente.

III.             CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debemos concluir lo siguiente:

 

a)                  Los representantes institucionales en los órganos colegiados deben pertenecer o tener un vínculo con la entidad que representan, salvo que por norma legal se disponga lo contrario;

b)                 El miembro designado tiene independencia para ejercer su función y solamente puede ser sometido a líneas y metas generales, pero no a órdenes concretas del sector que lo designó. Precisamente por tal motivo, quien ejerce la potestad disciplinaria sobre dichos integrantes es el propio órgano colegiado del que forman parte y el representado únicamente puede optar por la no reelección al vencimiento del plazo de su nombramiento;

c)                  Por un principio de jerarquía normativa, el numeral 16 inciso j) del Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, debe interpretarse de conformidad con las leyes y la reglamentación del Consejo de Transporte Público (CTP), el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), el Consejo de Seguridad Vial (COSEVI), la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), el Programa Integral de Mercado Agropecuario (PIMA), el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y la Comisión Mixta de Partidas Específicas aquí señaladas; 

d)                 Consecuentemente, los periodos de nombramiento dispuestos en dichas leyes y su reglamentación, prevalecen sobre lo dispuesto en el Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales en cuanto a la pérdida de representatividad al vencer el cargo de elección popular;

e)                  Por tanto, tampoco resulta aplicable lo dispuesto en el Estatuto en cuanto a que “El Consejo Directivo podrá revocar los nombramientos realizados por este, por conveniencia, oportunidad o causa justa, para lo cual se necesitará una votación de mayoría calificada, previamente haber establecido el debido proceso.” Lo anterior, por cuanto no sólo deben respetarse los periodos de nombramientos establecidos por ley, sino además, por cuanto quien ostenta la potestad disciplinaria sobre el nombrado es el propio órgano colegiado. Ergo, la Unión de Gobiernos Locales únicamente puede optar por la no reelección de su representante al vencimiento del plazo de su nombramiento.

 

Atentamente,

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

C-081-2017

 

REPRESENTACIÓN DE INTERESES. PREVALENCIA DE LA LEY SOBRE EL ESTATUTO.

 

La señora Karen Porras, Directora Ejecutiva de la Unión Nacional de Gobiernos Locales solicita que nos refiramos a lo siguiente:

 

“a) Se puede aplicar el numeral 16 incisos (sic) j del estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales para solicitar la revocación del representante de la UNGL en las Juntas y Concejos Directivos donde la UNGL ostenta Representación.

b) Es el Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales superior en jerarquía las leyes (sic) que regulan las Juntas Directivas y Concejos Directivos donde la UNGL ostenta representación como para poder revocar el nombramiento de uno de sus representantes.”

 

            Mediante dictamen C-081-2017 del 17 de abril de 2017, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se concluyó lo siguiente:

 

“

a)                 Los representantes institucionales en los órganos colegiados deben pertenecer o tener un vínculo con la entidad que representan, salvo que por norma legal se disponga lo contrario;

b)                 El miembro designado tiene independencia para ejercer su función y solamente puede ser sometido a líneas y metas generales, pero no a órdenes concretas del sector que lo designó. Precisamente por tal motivo, quien ejerce la potestad disciplinaria sobre dichos integrantes es el propio órgano colegiado del que forman parte y el representado únicamente puede optar por la no reelección al vencimiento del plazo de su nombramiento;

c)                  Por un principio de jerarquía normativa, el numeral 16 inciso j) del Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, debe interpretarse de conformidad con las leyes y la reglamentación del Consejo de Transporte Público (CTP), el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), el Consejo de Seguridad Vial (COSEVI), la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), el Programa Integral de Mercado Agropecuario (PIMA), el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y la Comisión Mixta de Partidas Específicas aquí señaladas; 

d)                 Consecuentemente, los periodos de nombramiento dispuestos en dichas leyes y su reglamentación, prevalecen sobre lo dispuesto en el Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales en cuanto a la pérdida de representatividad al vencer el cargo de elección popular;

e)                  Por tanto, tampoco resulta aplicable lo dispuesto en el Estatuto en cuanto a que “El Consejo Directivo podrá revocar los nombramientos realizados por este, por conveniencia, oportunidad o causa justa, para lo cual se necesitará una votación de mayoría calificada, previamente haber establecido el debido proceso.” Lo anterior, por cuanto no sólo deben respetarse los periodos de nombramientos establecidos por ley, sino además, por cuanto quien ostenta la potestad disciplinaria sobre el nombrado es el propio órgano colegiado. Ergo, la Unión de Gobiernos Locales únicamente puede optar por la no reelección de su representante al vencimiento del plazo de su nombramiento.”