Opinión Jurídica : 045 - del 17/04/2017

17 de abril 2017

OJ-045-2017

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio CG-280-2017 del 16 de febrero de 2017, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Reforma de los artículos 2, 7 y 11 de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional N°5394, de 5 de noviembre de 1973 y sus reformas”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.226.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del proyecto de ley consultado se desprende que su intención es reformar tres normas de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, para permitirle utilizar sus recursos en otros fines distintos a los reconocidos inicialmente por el legislador al emitir la ley, específicamente en cuanto a la posibilidad de contratar personal.

Para ello se pretende modificar los artículos relativos a los fines de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, el que tiene relación con la inversión de sus recursos y el relativo a la fijación de sus tarifas. Estos cambios, según se indica, pretenden solventar varias limitaciones que actualmente tiene la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

II. PROYECTOS DE LEY PREVIOS SOBRE EL TEMA

De previo a analizar el articulado del proyecto de ley que se plantea, debe informarse que en la corriente legislativa existieron dos proyectos de ley con intenciones similares a las que aquí se plantean, específicamente los proyectos de ley 18.710 y 18.818.

Ante la consulta de dichos proyectos esta Procuraduría emitió las opiniones jurídicas OJ-071-2013 del 3 de octubre de 2013 y OJ-075-2013 del 15 de octubre de 2013. Lo anterior, para efectos de que sea valorado en esta oportunidad por las señoras y señores diputados.

III. ANÁLISIS DEL ARTICULADO

Con la intención de evidenciar los cambios propuestos en el presente proyecto de ley con relación a las normas vigentes, procederemos a realizar un cuadro comparativo entre ambas y a partir de ahí realizaremos los respectivos comentarios.

A) Reforma al artículo 2

Texto actual

Texto propuesto

Artículo 2º.- Sus fines fundamentales

serán:

a) Proteger y conservar los bienes de la

Imprenta Nacional y velar por su

mejoramiento;

b) Administrar los fondos específicos a

que esta ley se refiere; y

c) Formular los programas de inversión de acuerdo con las necesidades y previa

fijación de prioridades y hacer las

respectivas licitaciones.

Artículo 2.- Sus fines fundamentales

serán:

a) Garantizar la continuidad de la

prestación de los servicios que brinda la Imprenta Nacional, así como asegurar la eficiencia, la eficacia, la buena calidad de sus operaciones y la adaptación de esa institución a los cambios.

b) Proteger y conservar los bienes de la

Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento.

c) Administrar los fondos específicos a

que esta ley se refiere.

d) Formular los programas de inversión de la Imprenta Nacional de acuerdo con las necesidades y previa fijación de

prioridades y hacer las respectivas

licitaciones.

De la comparación anterior se desprende que la reforma propuesta pretende básicamente introducir un inciso nuevo al artículo 2°, con la finalidad de agregar un fin adicional y mucho más amplio a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, lo cual además corre la numeración de los incisos actuales.

La intención del legislador es que sea un fin expreso de la Junta Administrativa, garantizar la correcta y eficiente prestación del servicio por parte de la Imprenta Nacional, lo cual aun cuando no se regule expresamente es un fin intrínseco a todo órgano y ente público, que siempre debe buscar la mejor satisfacción del interés general y del fin público encomendado (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública).

Es por ello, que la adición del citado artículo aunque innecesaria, se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa, y por tanto no existe ningún comentario que deba realizarse desde el punto de vista jurídico.

B) Reforma al artículo 7

Texto actual

Reforma propuesta

Artículo 7º.- Con los ingresos que produzca la Imprenta se creará un fondo especial, dedicado exclusivamente a la adquisición de maquinaria, equipo, materiales, servicios, repuestos y otros bienes necesarios para su modernización y buen funcionamiento.

Artículo 7.- Los recursos financieros de la

Junta se destinarán para realizar las inversiones necesarias en maquinaria, equipo, repuestos, materiales, terrenos,

edificios, contratación de personal, servicios y, para cubrir todas aquellas erogaciones que a juicio de la Junta, se requieran para el aseguramiento de la continuidad, la eficiencia y la adaptación a los cambios de los servicios que brinda la Imprenta Nacional, siempre y cuando se mantenga un sano equilibrio financiero. En concordancia con lo anterior, todo el personal que la Imprenta Nacional contrate a partir de la entrada en vigencia de esta ley, será remunerado con recursos de la Junta. Los fondos correspondientes para honrar dichas obligaciones, serán transferidos por la Junta al Gobierno central, de manera anual para que sean incluidos en la ley de presupuesto nacional, en el apartado correspondiente al Ministerio de Gobernación. Lo anterior no faculta a dicha Junta, para contratar directamente o por su cuenta, el personal indicado.

La reforma que se pretende realizar del artículo 7 de la Ley 5394 es la parte más sustancial del proyecto de ley que se plantea.

Con esta reforma se pretende otorgar un margen de discrecionalidad mayor a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional para efectos de invertir los recursos existentes en finalidades que actualmente no se encuentra autorizadas. Nótese que la norma vigente establece una lista taxativa de inversiones que la Junta puede realizar en ejercicio de su función y la reforma pretende ampliar dicho margen para que se puedan utilizar los recursos no sólo en la contratación de personal (objeto del proyecto de ley según la exposición de motivos), sino además en todas aquellas cosas que se consideren necesarias para la consecución del fin público.

Este extremo de la reforma por sí mismo no presenta ningún comentario de constitucionalidad que deba ser señalado, por lo que igualmente es un tema que se enmarca dentro del ámbito de libertad del legislador. No obstante ello, se recomienda valorar la eliminación que se hace del “fondo especial” de la Imprenta Nacional, pues no se desprende de la exposición de motivos que sea la intención.

No obstante lo anterior, se desprende también de la reforma propuesta que a partir de la entrada en vigencia de la ley, todo el personal que se contrate en la Imprenta Nacional debe ser remunerado con recursos de la Junta Administrativa. Para ello, dicha Junta tendrá que trasladar los fondos correspondientes al Gobierno Central, para que sean incluidos en la ley de presupuesto nacional, en el apartado correspondiente al Ministerio de Gobernación.

Sobre este aspecto debemos señalar en primer lugar, que la reforma impacta directamente en lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley, que establece:

“Artículo 4º.- Para el cumplimiento de sus fines, el Ministro de Gobernación pondrá a disposición de la Junta el personal necesario dentro de sus posibilidades presupuestarias. El Director de la Imprenta tendrá la representación judicial y extrajudicial de la Junta; y será su personero ejecutivo”

Nótese que la ley actual establece como una función del Ministro de Gobernación facilitar el personal dentro de sus posibilidades presupuestarias, por lo que es claro que debe existir una modificación expresa a lo dispuesto en este artículo, en caso de que se aprueba la nueva redacción al artículo 7°, pues a partir de éste último las contrataciones de personal se harán con recursos propios de la Junta Administrativa. A partir de esto debe considerarse además en manos de quién se dejará el poder de dirección sobre el personal de la Imprenta Nacional, sea en el Ministerio de Gobernación y Policía o en la Junta Administrativa.

En segundo lugar, debe valorar el legislador que se estarían creando dos regímenes laborales distintos: los contratados antes de la reforma y los contratados después de la reforma. Esto es un aspecto que debe analizarse para efectos de valorar la introducción de una norma transitoria que explique cómo funcionará a lo interno la coexistencia de estas dos modalidades de contratación y cuáles son los alcances y naturaleza de cada régimen laboral.

C) Reforma al artículo 11

Texto actual

Reforma propuesta

Artículo 11.- La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional queda facultada para señalar e imponer las tarifas que considere convenientes, adecuándolas a los precios de costo de los materiales de impresión y edición de las publicaciones que efectúe.

Artículo 11.- La Junta queda facultada para fijar los precios o tarifas que considere convenientes, por la venta de los productos y servicios que brinda la Imprenta Nacional, lo cual hará de acuerdo con la metodología que ella misma establezca para tal efecto.

Con la reforma propuesta se pretende eliminar la obligación de la Junta Administrativa de establecer las tarifas adecuándolas al costo de los materiales de impresión y edición, dándole la posibilidad de contemplar otros costos de producción no contemplados en la norma actual y de fijar su propia metodología de cobro.

Al respecto, debemos señalar que esta Procuraduría ha clasificado la actividad de la Imprenta Nacional como un servicio público de carácter comercial, pues se trata de una empresa pública organizada como órgano público pero que realiza una función mixta por su giro comercial, y por tener financiamiento propio además de los recursos del Presupuesto Nacional.

Dada la actividad comercial que realiza, es claro que en la metodología empleada para fijar sus tarifas pueden contemplarse otros factores distintos del cobro “al costo”. No obstante ello, se recomienda al legislador valorar el margen de discrecionalidad que le otorga la propuesta a la Junta Directiva de la Imprenta Nacional y la necesidad de que en esta función se sujete a criterios técnicos. En todo caso, la aprobación o no de la norma es un tema que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa.

IV. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo anterior no se observan problemas de constitucionalidad en el proyecto de ley consultado, por lo que su aprobación o no se encuadra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. No obstante ello, se recomienda de manera respetuosa valorar los aspectos de técnica legislativa señalados.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta