Opinión Jurídica : 016 - del 15/02/2017

OJ-016-2017

15 de febrero de 2017

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio CG-167-2016 del 12 de octubre de 2016, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley de desafectación del uso público de la calle 5, entre avenidas 7 y 9 del distrito 1° del Cantón Central de Alajuela”, el cual se tramita bajo el número de expediente 19.971.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados. Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del proyecto de ley se desprende que su objetivo es desafectar el uso público de la calle 5, entre avenidas 7 y 9 del distrito primero del cantón Central de Alajuela, específicamente la calle que divide las instalaciones físicas del Instituto de Alajuela.

Al respecto, se señala que mediante el artículo 12.63 de la Ley 7018 “Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario para el año 1986”, se autorizó a la Municipalidad de Alajuela a cerrar esta vía pública con el objeto de que se construyera un bulevar conmemorativo al Centenario del Instituto de Alajuela.

Consecuentemente, se pretende brindar seguridad a los estudiantes, personal docente y administrativo del Instituto de Alajuela, evitar en lo posible el ingreso de personas ajenas a la institución, sobre todo a aquellas personas que llegan con intención de vender drogas, asaltar e interrumpir la asistencia a lecciones de los jóvenes y considerar la zona como centro de evacuación en caso de emergencia.

II. SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO

Debemos advertir que no nos pronunciaremos sobre la oportunidad y conveniencia de la modificación propuesta, sino únicamente haremos un análisis sobre el fondo del proyecto consultado y otras consideraciones de interés, dentro del ámbito competencial de este órgano asesor.

Al respecto, el artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política, establece dentro de las atribuciones de la Asamblea Legislativa:

14) “Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación”.

En consecuencia, se puede afirmar que tanto para la enajenación como para lograr la desafectación de un bien demanial se requiere necesariamente de una Ley de la República.

En el presente proyecto de ley sin embargo, no existe certeza de si lo que se pretende es la desafectación del dominio público, o más bien la modificación de la finalidad pública a la cual se encuentra afecta la calle 5 del distrito 1° del Cantón Central de Alajuela. Nótese que si bien el artículo 1° habla de “desafectación”, lo cierto es que en la exposición de motivos se establece que esta franja de terreno será utilizada como “bulevar”, el cual por su naturaleza también está destinado al dominio público. Es por lo anterior, que se recomienda aclarar la finalidad del proyecto de ley y la naturaleza del bien que se está creando.

En todo caso, se observa que el cambio en el destino o la desafectación pretendida se realizaría a través de la aprobación y promulgación de una Ley de la República, lo cual es de suma relevancia, pues tratándose las vías públicas de bienes de dominio público, es lógico que la mutación de su destino, lo mismo que una eventual desafectación, debe realizarse por Ley de la República, según lo dispuesto en el numeral constitucional comentado.

Sobre este mismo tema, el artículo 262 del Código Civil dispone que las cosas públicas están fuera del comercio y no podrán entrar en él mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas.

En este sentido, la Sala Constitucional, mediante la sentencia 10466 de las 10:17 horas del 24 de noviembre del 2000, indicó:

“… V.-

De otros bienes demaniales del Estado.- Los bienes del Estado se caracterizan por ser de su exclusiva titularidad y porque tienen un régimen jurídico especial; integran la unidad del Estado y junto con su organización política, económica y social, persiguen la satisfacción -en plano de igualdad- de los intereses generales; su objetivo final es alcanzar, plenamente, el bien común. Es ésta la principal razón para justificar la existencia de un impedimento, por lo menos en principio, para la libre disposición de esta categoría de bienes. El régimen especial que los cobija, sin embargo, no alcanza por igual a todos los bienes públicos; la mayor, menor o inexistente cobertura dependerá del tipo de bien de que se trate. Es por ello que la doctrina del Derecho público habla de diversos tipos de bienes que pertenecen al Estado. La tradición jurídica costarricense ha estructurado su propio régimen a partir de esas ideas, de manera que esos bienes, entendidos en el sentido más amplio del concepto, se clasifican en demaniales por naturaleza o por disposición de la ley, los bienes privados del Estado, los derechos reales sobre bienes ajenos (servidumbres), los derechos económicos o financieros (como lo valores o bonos del Estado) y los bienes comunales, entre otros. Los bienes demaniales o dominicales, como también se les conoce, tienen ese carácter en virtud de una afectación legal, que es la que determina su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique su demanialidad. De esta suerte, la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un "tipo de desafectación abierto", que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes…” (El subrayado y la negrita no pertenecen al original)

Ahora bien, la desafectación o el cambio de destino de un bien público no puede considerarse del todo irrestricta. Por el contrario, debe valorarse y fundamentarse si con la desafectación no se causa un grave perjuicio al interés público.

En otras palabras, es importante notar que una desafectación o cambio de destino de un bien de dominio público, debe fundamentarse en la condición de que ha cesado el interés público que originó la afectación; es decir, que en el caso concreto deberá sopesarse cuidadosamente si al modificarse su uso natural y, por ende, sacarse del demanio público vial, no se causa un grave perjuicio al interés público.(Ver en ese sentido las opiniones jurídicas números OJ. 058-97 de 04 de noviembre de 1997, OJ-033-97 de 21 de julio de 1997 y OJ-13-2016 del 24 de febrero de 2016)

Es por lo anterior, que se recomienda respetuosamente a las señoras y señores diputados, analizar en este caso y justificarlo así en el trámite legislativo, los motivos por los cuales con el cambio de destino pretendido no se está generando ningún perjuicio al interés público, dado que inicialmente se justificó la finalidad de este bien dentro del demanio público vial.

III. OTRAS CONSIDERACIONES

En otro orden de ideas, se recomienda respetuosamente a las señoras y señores diputados valorar la titularidad del inmueble que se pretende crear y si será la Municipalidad de Alajuela o el Estado (Ministerio de Educación Pública) quien ostente la misma a partir de su cambio de destino.

Asimismo, en la eventualidad de pretenderse la desafectación del inmueble y por seguridad registral, se sugiere valorar la posibilidad de que este bien (no inscrito hoy en día por ser calle pública) se catastre e inscriba en el Registro de la Propiedad a nombre de su titular.

IV. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debe concluirse que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, sin embargo se recomienda valorar las recomendaciones aquí señaladas.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría

SPC/YMM/iac