Dictamen : 006 - del 13/01/2017

C-006-2017

13 de enero, 2017

Ing. Carlos Monge Monge

Presidente Ejecutivo

Consejo Nacional de Producción

Estimado Señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio PE-970-16 de 14 de diciembre de 2016, recibido el 19 de diciembre de 2016.

En el memorial PE-970-16 de 14 de diciembre de 2016, se nos consulta si existe fundamento legal para incorporar en el denominado sistema TICA una nota técnica en relación con las partidas arancelarias de materia prima con grado alcohólico superior al permitido por la Norma Nomenclatura y Clasificación de Bebidas Alcohólicas. Se hace notar que para la importación de materia prima con contenido alcohólico se requiere de una concesión previa de la Fábrica Nacional de Licores. En criterio del consultante, la Nota Técnica permitirá cobrar el canon por elaboración de bebidas alcohólicas con materia prima importada directamente en Aduana.

Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal institucional, oficio AL-270-16 de 2 de diciembre de 2016, el cual concluye que el hecho de que no se cuente con una norma técnica en el Sistema TICA que exija el pago del canon de concesión en el momento de ingresar un concentrado alcohólico al país, hace nugatorio el monopolio legal de la Fábrica Nacional de Licores sobre la importación de dichos productos.

En el tanto la consulta tiene por objeto una cuestión que afectaría directamente las competencias de la Dirección General de Aduanas, se le otorgó audiencia a dicha Dirección a través del oficio ADPb-13326-2016 de 22 de setiembre de 2016 – comunicado el 23 de diciembre de 2016 - otorgándole un plazo de 8 días para hacer su criterio. No obstante, vencido el plazo otorgado la Dirección General de Aduanas no nos remitió su criterio.

Así las cosas, con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. La importación de materia prima para la elaboración de licores requiere concesión, y b. En orden a la procedencia de incorporar una nota técnica en relación con la importación de materia prima con concentración alcohólica.

A. LA IMPORTACION DE MATERIA PRIMA PARA LA ELABORACION DE LICORES REQUIERE CONCESION.

El artículo 443 del Código Fiscal establece que la producción de licores, con las salvedades que la propia ley establece, ha sido reservada en exclusividad y monopolio en favor de la Fábrica Nacional de Licores, la que ejerce sobre tal actividad una dirección unitaria y exclusiva. Las actividades comprendidas dentro del monopolio licorero lo son la producción y el uso de alcohol etílico para fines licoreros e industriales y la elaboración de rones crudos para el consumo nacional y la exportación. Esas actividades de producción, elaboración (ésta con la salvedad de que anteriormente la Fábrica podía "concesionar" a particulares la elaboración de licores a partir de los alcoholes y rones crudos suministrados por la FANAL) y comercialización conciernen el alcohol para fines licoreros e industriales y la elaboración de rones crudos para el consumo nacional y la exportación. Se definen como productos estancados y, por ende, objeto de monopolio, el aguardiente, el alcohol y toda bebida alcohólica preparada en el país, cualquiera que sea el procedimiento usado para obtenerla y el nombre con que se le designe, de las cuales se exceptúan la cerveza, ciertos vinos y las preparaciones alcohólicas mezcladas con sustancias alimenticias.

Asimismo, debe notarse que la Ley N.° 7197 de 24 de agosto de 1990 reformó el numeral 443 para establecer que también se exceptúa del monopolio licorero, la producción para exportación de alcoholes licoreros e industriales por parte la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar y de parte de ingenios azucareros. Por su claridad, se transcribe el dictamen C-222-2014 de 18 de julio de 2014:

De dicho numeral se desprende claramente que la producción de licores, con las salvedades que la propia ley establece, ha sido reservada en exclusividad en favor de la Fábrica Nacional de Licores, la que ejerce sobre tal actividad una dirección unitaria y exclusiva. Las actividades comprendidas dentro del monopolio licorero lo son la producción y el uso de alcohol etílico para fines licoreros e industriales y la elaboración de rones crudos para el consumo nacional y la exportación. Esas actividades de producción, elaboración (ésta con la salvedad de que anteriormente la Fábrica podía "concesionar" a particulares la elaboración de licores a partir de los alcoholes y rones crudos suministrados por la FANAL) y comercialización conciernen el alcohol para fines licoreros e industriales y la elaboración de rones crudos para el consumo nacional y la exportación. Se definen como productos estancados y, por ende, objeto de monopolio, el aguardiente, el alcohol y toda bebida alcohólica preparada en el país, cualquiera que sea el procedimiento usado para obtenerla y el nombre con que se le designe, de las cuales se exceptúan la cerveza, ciertos vinos y las preparaciones alcohólicas mezcladas con sustancias alimenticias.

Como el núcleo del monopolio es lo relacionado con los licores, se comprende que haya habido pocas modificaciones sobre el punto. Una de éstas concierne la posibilidad de que los particulares puedan elaborar, no producir, licores a partir de la materia prima suministrada exclusivamente por la FANAL, así como el hecho de que ésta se ve confiar una función de regulación sobre su propia producción y sobre el uso, tanto por sí misma como por terceros, del alcohol etílico.

El artículo 443 del Código Fiscal ha sido objeto de diversos pronunciamientos por parte de la Procuraduría. A través de ellos se reafirma que el Código establece un monopolio en la producción de alcoholes para bebidas alcohólicas y respecto de estas mismas. Tomando en cuenta dicho numeral y el 444, los pronunciamientos precisan que el monopolio abarca producción, elaboración y comercialización.

Ciertamente, al establecer el monopolio estatal el legislador lo refirió no solo a las bebidas alcohólicas expresamente mencionadas sino también a la elaboración de esas bebidas y los alcoholes en general. Cabría decir que ese alcance del monopolio se mantuvo hasta la Ley N. 6972 de 26 de noviembre de 1984, que introduce la posibilidad de una producción de alcohol por parte de particulares y de otros organismos públicos. En ese sentido, se autoriza la producción privada o por otros entes públicos de alcohol para fines carburantes.

Con la Ley 7197 de cita se autoriza la producción y exportación de alcoholes para fines licoreros e industriales no solo por parte de LAICA sino también por parte de ingenios azucareros. Producción que refuerza la Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña de Azúcar, N. 7818 de 2 de setiembre de 1998. El límite es que no esté destinado a satisfacer el consumo interno, salvo si la venta interna es a la Fábrica Nacional de Licores.

No obstante lo anterior, debe indicarse que el artículo 444 también del Código Fiscal, autoriza, sin embargo, que previa concesión por parte del Consejo Nacional de Producción, personas privadas, físicas o jurídicas, puedan elaborar bebidas alcohólicas a partir de materia prima adquirida de la Fábrica Nacional de Licores o de proveedores extranjeros. Sobre este punto, se transcribe el dictamen C-131-2016 de 8 de junio de 2016:

De conformidad con los artículos 443, 444 del Código Fiscal y 50 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, las personas físicas o jurídicas pueden elaborar bebidas alcohólicas a partir de materia prima adquirida de la FANAL o de proveedores extranjeros, siempre y cuando medie concesión otorgada por el Consejo Nacional de Producción, ello por cuanto los particulares no son libres para elaborar bebidas alcohólicas.

Ahora bien, el mismo dictamen C-131-2016 ha sido claro en que los concesionarios no tienen una libertad de importar materia prima para la elaboración de las bebidas alcohólicas, sino que la importación de dicha materia prima es solo procedente en aquellos supuestos en que haya sido autorizada por el Concejo Nacional de Producción. En relación con lo anterior, es necesario transcribir el artículo 12.g del Reglamento sobre la Concesión para la Elaboración de Bebidas Alcohólicas de FANAL, N.° 2754 de 30 de setiembre de 2009:

Artículo 12.-Obligaciones de los concesionarios. Son obligaciones de los concesionarios lo siguiente: (..)

(…)

g) La Concesionaria deberá adquirir el alcohol etílico, ron y concentrados de bebidas alcohólicas en FANAL, para la elaboración de las bebidas alcohólicas y marcas autorizadas dentro de la concesión, y sólo en caso de que FANAL manifieste que no puede suplir a la Concesionaria sus requerimientos en cuanto a cantidad o calidad del alcohol etílico, ron y concentrados de bebidas alcohólicas, autorizará a la concesionaria para la importación de éstos, por el período en que no los tenga disponibles, en cuyo caso, ésta deberá presentar por cada importación una declaración jurada de que el alcohol etílico que procederá a importar es de noventa y seis grados GL, o en su defecto por el grado que FANAL haya autorizado en la concesión. En el caso del ron y de los concentrados de bebidas alcohólicas deberá indicar el grado al cual será importado.

La concesionaria debe informar bajo la fe de juramento dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a partir de la importación autorizada por FANAL, la cantidad de alcohol, ron y concentrado de bebidas alcohólicas que importó, para efectos de que FANAL verifique esa cantidad y el uso dado a esa materia prima. Dicha información será utilizada por FANAL para el cobro del canon por concepto de arriendo del monopolio, cuando por motivo de fuerza dicho cobro no se realizó en la Aduana tal y como lo establece el artículo 19 del presente Reglamento.

Para los efectos indicados, la Concesionaria acepta que FANAL verifique la documentación relacionada con la importación autorizada, así como realizar análisis a las muestras de dichas importaciones, con el fin de verificar el cumplimiento de lo autorizado por FANAL.

Ergo, es claro que en orden a que un particular pueda legítimamente importar materia prima para la elaboración de licores, se requiere que éste cuente con una concesión para la elaboración de licores, y concomitantemente de una autorización para la importación de la materia prima. Dicho de otra forma, las personas físicas y jurídicas que importen materia prima para la elaboración de bebidas alcohólicas sin que se les haya otorgado concesión y sin la autorización del Consejo Nacional de Producción, realizan una actividad ilícita al violentar lo dispuesto en los artículos 443 y 444 del Código Fiscal. Sobre este punto, se cita nuevamente el dictamen C-131-2016:

Las personas físicas y jurídicas que importen materia prima para la elaboración de bebidas alcohólicas sin que se les haya otorgado concesión, realizan una actividad ilícita al violentar lo dispuesto en los artículos 443 y 444 del Código Fiscal, y como tal debe de ser denunciada por el Consejo Nacional de Producción a fin de que se establezca la responsabilidad civil y penal que corresponda.

B. EN ORDEN A LA PROCEDENCIA DE INCORPORAR UNA NOTA TÉCNICA EN RELACIÓN CON LA IMPORTACIÓN DE MATERIA PRIMA CON CONCENTRACIÓN ALCOHÓLICA.

Debe insistirse. En orden a que un particular pueda legítimamente importar materia prima para la elaboración de licores, se requiere que éste cuente con una concesión para la elaboración de licores, y concomitantemente de una autorización para la importación de la materia prima. Ambos actos deben ser otorgados por el Consejo Nacional de Producción.

Luego, corresponde al Servicio Nacional de Aduanas verificar que quien importe materia prima para la elaboración de licores, cuente con la respectiva concesión para la elaboración de licores y también con la autorización para la importación de la materia prima.

En este sentido, debe advertirse que, conforme el numeral 9.f de la Ley General de Aduanas, una de las funciones esenciales del Sistema Nacional Aduanero es aplicar, en coordinación con las demás oficinas competentes, las regulaciones no arancelarias que norman las entradas y salidas del país de las mercancías. Se transcribe la norma de interés:

Artículo 9º—Funciones del Servicio Nacional de Aduanas. Las funciones del Servicio Nacional de Aduanas serán: (…)

f) Aplicar, en coordinación con las demás oficinas competentes, las regulaciones no arancelarias que norman las entradas y salidas del territorio aduanero, de vehículos, unidades de transporte y mercancías.

En efecto, no existe duda de que una de las funciones de la administración aduanera es controlar el tráfico internacional de mercancías y aplicar las prohibiciones o restricciones que legalmente existan a la importación o exportación de bienes y que se encuentren en el ordenamiento jurídico vigente. (Al respecto, ver BASALDUA, RICARDO XAVIER. INTRODUCCION AL DERECHO ADUANERO. Abeledo –Perrot. Buenos Aires, P. 211)

Es decir que una de las funciones del Servicio Nacional de Aduanas consiste en verificar que las mercancías importadas por las personas no estén sujetas a prohibición o que, en su caso, cumplan con las autorizaciones necesarias para su importación. Esta función del Servicio Nacional de Aduanas se cumple a través del instrumento denominado Nota Técnica, las cuales son incorporadas en el Sistema TICA para consulta e información de los interesados en una eventual importación. Al respecto, importa transcribir la definición de Nota Técnica que provee la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica:

V. NOTAS TÉCNICAS DE EXPORTACIÓN E IMPORTACIÓN

Las notas técnicas corresponden a permisos que deben tramitarse en determinadas dependencias del Estado y que son necesarias para llevar a cabo la exportación o importación de un bien, algunas de ellas corresponden al: Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Seguridad Pública y Ministerio de Ambiente y Energía. La competencia de cada una de ellas dependerá de la mercancía a exportar o importar. Para obtener información sobre las notas técnicas de exportación se puede utilizar el sistema TICA (ver Anexo, para ver la guía de su uso), el cual permite a través de la clasificación arancelaria, la consulta sobre aranceles y permisos documentales de exportación. Allí deberá dirigirse a la pestaña de “Documentos obligatorios”.

Es decir, que para el caso de la materia prima para la elaboración de licores, corresponde al Servicio Nacional de Aduanas verificar que los importadores cuentan con la respectiva concesión y con la autorización necesaria para importar dicha materia. Ergo, es claro que el Servicio Nacional de Aduanas puede establecer una nota técnica, e incorporar la información correspondiente en el Sistema TICA, que exija a los importadores de materia prima para la elaboración de licores, aportar los documentos que comprueben que cuentan con la concesión y autorización necesarias para tal fin.

Finalmente, importa señalar que de forma adicional a la concesión y autorización – otorgadas por el Consejo Nacional de Producción-, y de acuerdo con el artículo 20 del Reglamento sobre la Concesión para la Elaboración de Bebidas Alcohólicas de FANAL, el importador de materia prima para la elaboración de bebidas alcohólicas, debe aportar también el documento que demuestre que ha cancelado el respectivo canon con base en la declaración aduanera, para lo cual la Dirección General de Aduanas deberá coordinar lo necesario con el Consejo Nacional de Producción. Se transcribe la norma recién citada:

Artículo 20.-Del pago del canon por derecho de concesión. La concesionaria desde el momento en que se encuentre refrendada la concesión, deberá pagar a FANAL un canon por el arriendo de la actividad monopolística reservada exclusivamente para ésta, de conformidad con el artículo 443 del Código Fiscal, correspondiente a un 3% con base en los mililitros de alcohol absoluto presentes en cada bebida alcohólica de la siguiente manera: (…)

b) En el caso de la elaboración de bebidas alcohólicas cuya materia prima obedezca a importaciones de alcohol, ron y / o concentrados de bebidas alcohólicas, directamente en Aduanas con base en la declaración aduanera, o en la FANAL a partir de la presentación de dicha declaración. Con este documento se realiza el cálculo de los mililitros de alcohol absoluto importados aplicando la siguiente fórmula: Volumen en mililitros de la materia prima importada * Grado Alcohólico * Valor actual del mililitro de alcohol absoluto, según Ley Nº 7972 de acuerdo al grado alcohólico del producto* Valor del Canon (3%). (…)

C. CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

- Que conforme el numeral 9.f de la Ley General de Aduanas, es procedente establecer una nota técnica, cuya información sea incorporada al Sistema TICA, que exija a los importadores de materia prima para la elaboración de licores, aportar los documentos que comprueben que cuentan tanto con la concesión como con la autorización necesarias para tal fin, las cuales deben ser otorgadas ambas por el Consejo Nacional de Producción.

- Que de acuerdo con el artículo 20 del Reglamento sobre la Concesión para la Elaboración de Bebidas Alcohólicas de FANAL, el importador de materia prima para la elaboración de bebidas alcohólicas, debe aportar también el documento que demuestre que ha cancelado el respectivo canon con base en la declaración aduanera, para lo cual la Dirección General de Aduanas deberá coordinar lo necesario con el Consejo Nacional de Producción.

Atento se suscribe

Jorge Andrés Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto