10 de febrero de 2017

C-027-2017

Señor

Helio Fallas V.

Ministro de Hacienda.

S.D.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DM-0133-2017, de fecha 26 de enero de 2017 –con recibo de 27 del mismo mes y año-, por el cual nos solicita valorar la procedencia de una reconsideración parcial oficiosa del criterio técnico jurídico contenido en el citado dictamen C-137-2014, concretamente en cuanto a la naturaleza no salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo.

            Con la finalidad expuesta y en apego a lo establecido en el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), la presente gestión reconsiderativa  se acompaña de la opinión legal vertida por la Asesoría Jurídica institucional, materializada en el oficio DJMH-0198-2017, de 26 de enero de 2017, en la cual se exponen de modo sucinto motivos suficientes y jurídicamente relevantes, por los que no se comparte el criterio técnico jurídico contenido en nuestro dictamen C-137-2014.

I.- Sobre la legitimación y término para solicitar la reconsideración formal de nuestros dictámenes y la posibilidad de atender este asunto como una “reconsideración oficiosa”.

El artículo 6 de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano, cuando el consultante esté en desacuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno - bajo su entera responsabilidad -, lo exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por este Órgano, en la medida que se trate de un caso excepcional que afecte el interés público, y en el tanto la solicitud de reconsideración (requisito sine qua nom) haya sido requerida dentro de los ocho (08) días siguientes a la fecha en que se recibió el dictamen.

Y en el presente caso es claro que la correspondiente gestión  fue presentada extemporáneamente; es decir, con sobrada posterioridad al plazo antes señalado; lo cual nos impide darle el trámite descrito en el artículo 6 de cita.

No obstante lo expuesto, a sabiendas de que este órgano consultivo puede revisar “de oficio” sus propios dictámenes, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 inciso b) in fine de la ley recién citada, y porque ha sido una costumbre administrativa proceder en ese sentido ante solicitudes de reconsideración presentadas fuera de plazo correspondiente, y siempre que haya mérito suficiente para ello,  este Despacho estima conveniente dar curso, de oficio y no como gestión reconsiderativa, a su gestión; todo en aras de examinar y ponderar el mérito de una posible reconsideración oficiosa del pronunciamiento aludido.

II.- Audiencia facultativa a la Dirección General de Servicio Civil.

         De previo a emitir un criterio vinculante al efecto, por tener esta gestión reconsiderativa palmaria incidencia en competencias propias de la Dirección General de Servicio Civil, pues el citado dictamen C-137-2014 se fundamenta especialmente en la resolución Nº DG-145-2010 de esa Dirección General, por medio del oficio AFP-96-2017, de 2 de febrero de 2017, le concedimos audiencia facultativa a dicho órgano para que se pronunciara y nos hiciera saber su posición al respecto.

         En respuesta, la Dirección General de Servicio Civil, mediante oficio DG-044-2017, de fecha 8 de febrero de 2017 –con recibo de 9 de febrero último-, expresamente nos indica que el pago adicional reconocido a docentes del Ministerio de Educación Pública, por laborar en zonas de menor desarrollo socioeconómico, se constituyó para incentivar al docente titulado y reconocerle por la prestación de su servicio de docencia en determinadas zonas del país y evitar que se truncara la cobertura educativa, a la vez que se mejoraba la calidad en los centros de primaria y secundaria en dichas zonas vulnerables.

         Y admite que si bien desde su creación y hasta la actualidad le han considerado una compensación económica no salarial, “debe reconocerse que ese pago adicional reúne las características propias de las remuneraciones salariales, al tratarse de una compensación no reembolsable pagada en forma periódica por el tiempo y el esfuerzo dedicado a la docencia, en virtud de la relación de servicio con el Estado, en un escenario laboral que supuso particularidades en las condiciones organizacionales y ambientales del trabajo, respecto a los decentes que laboran en zonas con mejor situación socioeconómica”.

III.- Argumentos en los que se justifica razonablemente el estudio de una eventual reconsideración oficiosa parcial del dictamen C-137-2014.

            Como producto de acuerdos suscritos entre el Ministerio de Educación Pública y representantes de los gremios de educadores, en el sistema de incentivos creado de forma dispersa en el Sector Público, y en concreto en el gremio magisterial, nos encontramos con un pago adicional, pagadero en dozavos, que ronda entre el 30% al 50% por año del salario total, a  servidores docentes, administrativo-docentes y algunos servidores del Estrato técnico-docente, de acuerdo a sus condiciones académicas y por laborar en centros educativos ubicados en las zonas de menor desarrollo socioeconómico, según Índice de Desarrollo Social (IDS) elaborado por MIDEPLAN, cuya finalidad es atraer a educadores titulados a esas zonas y contribuir a crear mayores oportunidades a sus estudiantes. Incentivo que ha sido normado por al menos tres resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil –la DG-152-97, DG-268-2003 y la DG-145-2010-, según las cuales: “Para todo efecto legal el “pago adicional” que regula el presente cuerpo normativo no se considerará salario, por lo que no está sujeto a cargas sociales, ni debe considerarse para el cálculo de otros sobresueldos” (arts. 6, 6 y 9, respectivamente de cada una de las resoluciones aludidas).

            Con base en lo así dispuesto por la citada resolución DG-145-2010 –hasta hoy vigente-, en el dictamen C-137-2014 de 5 de mayo de 2014, la Procuraduría General concluyó que por la forma en que fue concebido y regulado dicho incentivo, como un rubro que no tiene naturaleza salarial, no es posible aplicarle deducciones correspondientes a cargas sociales.

            No obstante, el Ministerio de Hacienda por oficio DM-0133-2017, de 26 de enero de 2017, solicita se valore una reconsideración parcial oficiosa del criterio técnico jurídico contenido en el citado dictamen C-137-2014, concretamente en cuanto a la naturaleza no salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo, a la luz de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el tanto estima que aquel rubro económico no constituye una gratificación o regalía dada libérrimamente por la entidad patronal, ni mucho menos, una compensación de gastos por trasladarse temporalmente a dichas zonas, sino una contraprestación económica, de naturaleza remunerativa, otorgada al servidor por los servicios efectivos brindados en aquellas zonas de bajo desarrollo socio económico, debe conceptuarse, para todo efecto legal, en especial a la sujeción del pago de cotizaciones de la Seguridad Social, como parte del salario; condición que no niega la propia Dirección General de Servicio Civil, sino que la admite expresamente.

IV.- El régimen retributivo-salarial del empleo público y su permeabilidad por estándares mínimos del derecho laboral común.

            Este nuevo examen de la cuestión de fondo parte de una premisa fundamental: en el empleo público la determinación de la naturaleza salarial o extra salarial de complementos retributivos no debe dejarse al libre arbitrio de las partes.

            Conforme a la doctrina laboral acogida plenamente en nuestro medio por abundante jurisprudencia de la jurisdicción de trabajo se insiste en que la fijación contractual de los salarios puede conceptuarse en un salario individualizado que se refiere a un trabajador concreto; el cual no puede ser en ningún caso menos favorable que lo dispuesto en disposiciones legales. De modo que la denominada estructura salarial, entendida como salario base y complementos, y la naturaleza salarial o extra salarial de dichos complementos, no debe dejarse a la voluntad de las partes, dada la enorme trascendencia de una u otra clasificación, en orden a la garantía y a los deberes sobre cotización a la Seguridad Social e impuestos; su regulación es de derecho necesario, y por tanto, indisponible por las partes (PALOMEQUE LÓPEZ, M.C y ALVAREZ DE LA ROSA, M. Derecho del Trabajo. Séptima edición. Editorial Centro de Estudios Ramón Arce, S.A. Madrid. 1999, p. 864 y 865, citado en las Resoluciones 2004-00476 de las 09:50 hrs. del 11 de junio de 2004, de la Sala Segunda).

            A nuestro juicio esta máxima resulta plenamente aplicable al caso de servidores públicos regidos por una relación estatutaria –caso de los servidores docentes y administrativos del MEP-; especialmente porque su régimen retributivo salarial está regido de forma unilateral y reglada, por exclusión hecha por el artículo 178 del Código de Trabajo, conforme a las disposiciones de los artículos 48 del Estatuto de Servicio Civil (Ley n.° 158 del 30 de mayo de 1953) y 8º de la Ley de Salarios de la Administración Pública (Ley  n.° 2166 del 9 de octubre de 1957), que constituye el sistema oficial de retribución de los servidores públicos, reconociéndose así una innegable naturaleza salarial de las retribuciones para quienes presten sus servicios en la Administración Pública (Resolución 2012-001115 de las 09:50 hrs. del 12 de diciembre de 2012, 2012-001151 de las 10:40 hrs. del 14 de diciembre de 2012, ambas de la Sala Segunda; resoluciones 104-2012-VI de las 11:45 hrs. del 7 de junio de 2012 y 0140-2012-VI de las 09:00 hrs. del 16 de julio de 2012, ambas del Tribunal Contencioso administrativo, Sección Sexta).

            Por ello, con total independencia de lo que hayan determinado las resoluciones de Servicio Civil atinentes a la naturaleza no salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo socioeconómico, resulta importante para la discusión que se formula, remitirse a disposiciones de mayor jerarquía normativa vigentes en nuestro medio y a la jurisprudencia que la ha interpretado, acerca de lo que ha de ser considerado salario.

            Y cabe advertir que, como parte de los elementos esenciales de una relación laboral o de empleo, el salario no es un concepto propio ni monolítico del Derecho Administrativo, sino del derecho laboral común; que como es sabido permea, de forma complementaria y supletoria, con sus estándares mínimos el régimen de empleo público -arts. 51 del Estatuto de Servicio Civil y 9.1 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)- (Dictamen C-211-2010 de 15 de octubre de 2010).

            Interesa entonces señalar que el Convenio 95 de la OIT sobre la protección del salario –ratificado por Ley N° 2561 de 11 de mayo de 1960- dispone en su artículo 1 que “el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”.

            Por su parte, nuestra Constitución Política en su artículo 57 hace una parca referencia al salario como derecho fundamental. Y es entonces el Código de Trabajo, en sus artículos 162 y 164 que hacen un mayor acercamiento conceptual del salario;  admitiéndose que pueden darse diversas manifestaciones de este elemento contractual, entre ellas la noción de gratificaciones o bonificaciones con las cuales se busca incentivar al trabajador para el cumplimiento de objetivos de la empresa o constituyen ventajas adicionales para que se incorpore y permanezca en ella.

            La existencia de estos sistemas de compensaciones alternativos y/o complementarios al salario ordinario y extraordinario del trabajador, al menos en nuestro ordenamiento jurídico, traen aparejada la polémica con respecto a cuándo un rubro se convierte parte integrante del salario o bien, una mera liberalidad del empleador. Y nuestra legislación no ofrece ninguna clase de regulación expresa para solventar este problema. Por lo que la jurisprudencia emitida por la Sala Segunda se ha apoyado en las normas básicas del salario establecido por el artículo 162 y siguientes del Código de Trabajo y ha asentado una presunción iuris tantum de que las sumas recibidas por el trabajador de su patrono son salario.

            Como advertimos en nuestra jurisprudencia administrativa (dictámenes C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-025-2012 de 23 de enero de 2012), como regla de principio, la jurisprudencia laboral ha indicado que lejos de constituirse en simples liberalidades patronales, las bonificaciones, comisiones o incentivos económicos, periódicos y continuos, que pagan los empleadores con base en la productividad de sus trabajadores y de la empresa, o en razón de los servicios prestados por aquéllos y por las ventajas que en forma directa le hayan reportado a la empresa, conforme a lo dispuesto por el ordinal 164 del Código de Trabajo, deben conceptuarse y considerarse como complementos salariales; es decir, como integrantes del salario, pues sin lugar a dudas forman parte del contenido contractual (Resoluciones Nºs 160 de las 14:30 horas del 23 de junio de 1994, 289 de las 10:00 horas del 17 de marzo del 2000, 896 de las 10:10 horas del 20 de octubre del año 2000, 1021 de las 14:20 horas del 21 de diciembre del 2000, 2003-00790 de las 14:25 horas del 18 de diciembre de 2003, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia; y en igual sentido la resolución Nº 2007-00389 de las 08:10 horas del 31 de agosto de 2007, del Tribunal de Trabajo, Sección III).

La propia jurisprudencia constitucional ha reconocido aquella naturaleza salarial de los incentivos económicos al indicar que “(…) el artículo 57 constitucional, otorga al trabajador el derecho de gozar de una retribución mínima por las labores o servicios que preste a favor de un determinado patrono. Sin embargo, además de dicho salario consagrado constitucionalmente, existen una serie de incentivos o pluses salariales que el trabajador recibe, siempre y cuando cumpla con los requisitos establecidos legal o convencionalmente para ello” (Resolución Nº 2004-14581 de las 16:09 horas del 21 de diciembre de 2004, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

            Entonces, el punto de debate sobre el tema lo será, el establecer cuando si el pago adicional recibido por servidores docentes, administrativo-docentes y algunos servidores del Estrato técnico-docente del Ministerio de Educación, de acuerdo a sus condiciones académicas y por laborar en centros educativos ubicados en las zonas de menor desarrollo socioeconómico, según Índice de Desarrollo Social (IDS) elaborado por MIDEPLAN, debe considerarse parte integrante del salario o  si, por el contrario, el mismo constituye una compensación o una simple regalía no salarial.

            Como dijimos, la solución mayoritaria es considerar el pago con independencia de la calificación del mismo, como salarial siempre que se origine con relación a la prestación personal del servicio, lo cual dentro de nuestro ordenamiento jurídico es completamente compatible con el artículo 162 del Código de Trabajo. De modo que lo decisivo para considerar una determinada suma pagada como salarial será su ánimo remuneratorio o retributivo como contraprestación de la labor efectuada por el perceptor, y lo contrario, por su eventual  desvinculación absoluta con la prestación laboral efectuada, debidamente demostrada (Resolución 2012-001047 de las 14:30 hrs. del 21 de noviembre de 2012, Sala Segunda), se reputará como una percepción no salarial (Resolución 2000-00289 de las 10:00 hrs. del 17 de marzo de 2000).

            Efectivamente, la Sala Segunda, ha considerado de manera reiterada, que las sumas marginales percibidas por el trabajador, que estén vinculadas con los servicios pactados contractualmente deben considerarse como parte integrante del salario del trabajador, no así las que sean de carácter gracioso, las cuales no ingresarán, a criterio de la Sala, como parte integrante del salario (Véanse, entre otras, las resoluciones 2000-00289 op. cit., 2000-01021 de las 14:20 hrs. del 21 de diciembre de 2000, 2003-00790 de las 14:25 hrs. del 18 de diciembre de 2003 y 2004-00476 de las 09:50 hrs. del 11 de junio de 2004, todas de la Sala Segunda).

            Ahora bien, como puede inferirse tanto de las resoluciones de Servicio Civil que han normado aquel pago adicional, el mismo otorga por los servicios efectivos brindados en aquellas zonas de bajo desarrollo socio económico; es decir, guardan directa conexión con la prestación personal del servicio contratado en dichas zonas. Y en el tanto, no se deben reportar o liquidarse gastos en los que se pudo haber incurrido al estar laborando allí para su reconocimiento, no puede constituirse, de modo alguno, en una compensación no salarial de éstos, sino en un rubro económico que innegablemente viene a aumentar, por complementación, su retribución. Parámetro de por sí suficiente para considerarlo parte del salario (Véase al respecto la sentencia 2016-000906 de las 10:20 hrs. del 17 de agosto de 2016, Sala Segunda).

            Tampoco resulta asimilable este incentivo en estudio a la figura jurisprudencial de las denominadas “regalías o liberalidades patronales” que entrega el patrono a sus trabajadores, de forma extraordinaria, con una causa indudablemente gratuita o voluntaria y que no guardan conexión con la prestación personal del servicio (libre arbitrio de la empresa) –Véase resolución 2004-00476 op. cit.-; figura sobre la cual tenemos dudas razonables de que sea “per se” admisible dentro del régimen retributivo salarial propio del empleo público regido por el Derecho Administrativo (art.112 LGAP) y financiado con “fondos públicos”, sobre los cuales no existe libre disposición y la capacidad de los representantes del Estado-empleador para conceder derechos o beneficios está limitada y sujeta al ordenamiento jurídico (arts. 11 constitucional y de la LGAP), sin que pueda derrochar o administrar tales recursos como si se tratase de fondos privados[1]. En todo caso, estimamos no es asimilable a dicho instituto, porque según se aludió dicho incentivo se paga como una contraprestación económica, de naturaleza remunerativa, otorgada al servidor por los servicios efectivos brindados en aquellas zonas de bajo desarrollo socio económico. Y no se duda de que estas retribuciones sean de naturaleza distinta, aun cuando su otorgamiento busque mejorar la calidad del trabajo –atraer a educadores titulados a esas zonas-, porque se presumen salariales en el tanto se dan como contraprestación por los servicios prestado en aquellas zonas (Al respecto, puede consultarse las resoluciones 2002-396, 2002-408, 2003-521, 2004-894, 2005-930, 2006-961 y 2008-001037, todas de la Sala Segunda).

            En consecuencia, en ningún sentido puede admitirse que el pago adicional hecho por el MEP por concepto de incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo constituya una compensación y menos aún una liberalidad patronal, toda vez que resulta claro que se paga como contraprestación por los servicios prestados en dichas zonas; razón de más que suficiente, para considerarlos en el caso específico, como salario, máxime que el numeral 164 del Código de Trabajo, permite que el aludido pago reciba distintas denominaciones, y en la medida en que produzcan un beneficio económico o incremento en el patrimonio del trabajador, como contraprestación por sus servicios, deben conceptuarse como salario.

            De modo que la naturaleza salarial del incentivo en estudio no puede ser obviada por el mero enunciado de una norma de menor jerarquía (Al respecto véase la resolución N° 2016-000581 de las 09:45 hrs. del 10 de junio de 2016, Sala Segunda), como lo son en este caso las resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil (arts. 6, 7, 8 y 9 de la LGAP).

            De modo que contrario a lo que se concluyó en el dictamen C-137-2014, bien puede entenderse que aquel pago adicional que, por concepto del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo, hace el Ministerio de Educación Pública a algunos de sus servidores docentes y administrativos, cabe dentro del concepto de retribuciones que conforman la totalidad del salario, según lo dispuesto en los artículos 162 y 164 del Código de Trabajo, pues “el salario comprende no sólo el fijado en la escala respectiva, sino también las remuneraciones adicionales, sean estas bonificaciones, comisiones, premios, zonaje, antigüedad, etc; por lo que salario o sueldo se refiere a la totalidad de beneficios que recibe el trabajador” (resolución N° 289 de las 10:00 horas del 17 de marzo de 2000, reiterada por la No. 2003-00790 de las 14:25 hrs. del 18 de diciembre de 2003, ambas de la Sala Segunda); máxime que con dicho rubro económico lo que se pretende en realidad es aumentar la retribución de dichos servidores a fin de que laboren y se mantengan laborando en los centros docentes ubicados en esas zonas geográficas. Y que por ello, está inexorablemente afecto a las cargas perceptivas del Seguro Social, de conformidad con el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

            Y véase que en refuerzo de esta conceptualización salarial del pago adicional en estudio, nos hemos encontrado con que la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha admitido reiteradamente la innegable naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo (Entre otras muchas, las resoluciones Nºs 2011-000124 de las 09:30 hrs. del 11 de febrero de 2011, 2011-000347 de las 10:29 hrs. del 15 de abril de 2011, 2012-000578 de las 09:50 hrs. del 18 de julio de 2012, 2014-000046 de las 10:15 hrs. del 17 de enero de 2014, todos de la Sala Segunda).

            Incluso, nos encontramos también con que, basándose en jurisprudencia del Tribunal Constitucional que, según se alude, expresamente indica que “en cuanto al incentivo de zona de menor desarrollo, es criterio de este Tribunal que se trata de un plus salarial”, por resolución Nº 256-2012-VI de las 14:40 hrs. del 8 de noviembre de 2012, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, concluye que el incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo se constituye en un “plus salarial” que forma parte integral de la remuneración final que en definitiva percibe el funcionario.

            En efecto, como bien lo advierte el Tribunal Contencioso, el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia –por demás vinculante, según el ordinal 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- determina que el incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo es un sobresueldo o plus salarial (Entre muchas, las resoluciones Nºs 2009002890 de las 09:21 hrs. del 24 de febrero de 2009, 2009007681de las 15:14 hrs. del 13 de mayo de 2009, 201108722 de las 09:16 hrs. del 1 de julio de 2011, 2011010263 de las 10:16 hrs. del 5 de agosto de 2011, 2013017004 de las 14:30 hrs. del 18 de diciembre de 2013 y 2014000042 de las 14:30 hrs. del 7 de enero de 2014. Así como las Nºs 2010006528 de las 07:35 hrs. y 2010006891 de las 13:38 hrs., ambas del 16 de abril de 2010, en las que el propio Ministerio de Educación, en gestiones aclaratorias, admite que aquel incentivo es un sobresueldo).

 En consecuencia, con base en lo expuesto, se encuentra mérito suficiente para reconsiderar oficiosamente, pero de forma parcial, el dictamen  C-137-2014 de 5 de mayo de 2014 en lo requerido.

Conclusión:

            Luego de un exhaustivo análisis, y en especial, en atención de  criterios de convicción relevantes que, por alguna eventualidad, no fueron tomados en consideración al emitir el dictamen C-137-2014 de 5 de mayo de 2014, se impone un cambio parcial de criterio, en cuanto a la innegable naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo.

            Se modifica entonces en lo conducente el dictamen C-137-2014 de 5 de mayo de 2014 y se concluye que en el tanto el incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo constituye una contraprestación económica, de naturaleza remunerativa, otorgada al servidor por los servicios efectivos brindados en aquellas zonas de bajo desarrollo socio económico, debe conceptuarse, para todo efecto legal, y en especial a la sujeción del pago de cotizaciones solidarias de la Seguridad Social (arts. 73 constitucional, 3 y 22 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social), como parte del salario.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg

C-027-2017

RECONSIDERACIÓN OFICIOSA PARCIAL DEL DICTAMEN C-137-2014 DE 5 DE MAYO DE 2014;  INCENTIVO ECONÓMICO POR LABORAR EN ZONAS DE MENOR DESARROLLO SOCIOECONÓMICO; NATURALEZA SALARIAL.

Por oficio DM-0133-2017, de fecha 26 de enero de 2017 –con recibo de 27 del mismo mes y año-, el Ministro de Hacienda solicita valorar la procedencia de una reconsideración parcial oficiosa del criterio técnico jurídico contenido en el citado dictamen C-137-2014, concretamente en cuanto a la naturaleza no salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo. Y en apego a lo establecido en el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), la presente gestión reconsiderativa  se acompaña de la opinión legal vertida por la Asesoría Jurídica institucional, materializada en el oficio DJMH-0198-2017, de 26 de enero de 2017, en la cual se exponen de modo sucinto motivos suficientes y jurídicamente relevantes, por los que no se comparte el criterio técnico jurídico contenido en nuestro dictamen C-137-2014.

Por oficio AFP-96-2017, de 2 de febrero de 2017, le concedimos audiencia facultativa a la Dirección General de Servicio Civil por considerar que gestión reconsiderativa tenía palmaria incidencia en sus competencias, ya que el citado dictamen C-137-2014 se fundamenta especialmente en la resolución Nº DG-145-2010 de esa Dirección General.

En respuesta, la Dirección General de Servicio Civil, mediante oficio DG-044-2017, de fecha 8 de febrero de 2017 –con recibo de 9 de febrero último-, reconoce que ese pago adicional reúne las características propias de las remuneraciones salariales.

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-027-2017 de 10 de febrero de 2017, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera del Área de la Función Pública, concluye:

“Luego de un exhaustivo análisis, y en especial, en atención de  criterios de convicción relevantes que, por alguna eventualidad, no fueron tomados en consideración al emitir el dictamen C-137-2014 de 5 de mayo de 2014, se impone un cambio parcial de criterio, en cuanto a la innegable naturaleza salarial del incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo.

Se modifica entonces en lo conducente el dictamen C-137-2014 de 5 de mayo de 2014 y se concluye que en el tanto el incentivo por laborar en zonas de menor desarrollo constituye una contraprestación económica, de naturaleza remunerativa, otorgada al servidor por los servicios efectivos brindados en aquellas zonas de bajo desarrollo socio económico, debe conceptuarse, para todo efecto legal, y en especial a la sujeción del pago de cotizaciones solidarias de la Seguridad Social (arts. 73 constitucional, 3 y 22 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social), como parte del salario.”