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Dictamen : 028 - del 13/02/2017
C-028-2017
13 de febrero del 2017
Señor
Mario E. Morales Gamboa
Decano
Colegio Universitario de Cartago
Estimado señor:
Con la
aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio número DEC-057-2016 de fecha 14 de enero del 2016, mediante el
cual, solicita criterio, respecto a la propuesta de modificación de los
artículos 51 y 65 inciso 2) del Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio
Universitario de Cartago (en adelante CUC). Específicamente, consulta lo
siguiente:
Consulta 1:
¿Es legalmente procedente conceder períodos de vacaciones iguales a
funcionarios que tienen condiciones laborales distintas, en cuanto a horario,
jornada, responsabilidad, carga laboral dentro del servicio público?
Consulta 2:
¿Otorgar licencia con goce de salario a los funcionarios para que acompañen a
sus familias ante la defunción de sus abuelos maternos o paternos es un
beneficio legalmente procedente o no?
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el
criterio de la Asesoría Legal del CUC, mediante el oficio CD-AL-017-2015 de
fecha 12 de noviembre del 2015.
De previo a dar respuesta a esta consulta,
ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo
justificado en razón del alto volumen de trabajo que maneja la Institución.
Ahora bien, de un
análisis de las dos interrogantes planteadas, cabe advertir que en lo que
respecta a la materia de nuestra competencia, en virtud de lo dispuesto en los
artículos 1, 2, y 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), este Órgano
Consultor de la Administración Pública, externará el criterio técnico jurídico
de cada uno de los temas consultados de manera abstracta.
Por lo que una vez
hecho el estudio correspondiente, es claro que a quien compete estimar alguna
rectificación o modificación de las normas reglamentarias de consulta, es a ese
Colegio. Ello en atención a lo que disponen los artículos 6, 11, 12, 14, 15,
16, 17, 18, 19, siguientes y concordantes de la Ley General de la
Administración Pública.
I.- SOBRE LA REFORMA PRETENDIDA AL ARTÍCULO 51 del
Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago, RELACIONADO
CON EL INSTITUTO JURÍDICO DENOMINADO VACACIONES:
En la especie, se cuestiona, como primer
punto, la procedencia de conceder períodos de vacaciones iguales a funcionarios
que tienen condiciones laborales distintas (sector docente y sector
administrativo y docente administrativo).
Así las cosas, conviene, como punto de
partida, señalar que el instituto de las vacaciones corresponde al descanso, mínimo,
bisemanal al que tienen derecho los trabajadores, después de cincuenta semanas
de trabajo efectivo.
Nuestro
ordenamiento jurídico, lo regula en los ordinales 59 de la Constitución
Política y 153 del Código de Trabajo. Siendo su finalidad, última, el reposo
necesario para continuar laborando, con eficiencia.
Al respecto, la jurisprudencia patria, ha
reseñado:
“…El instituto de las vacaciones, como es
ampliamente conocido, constituye uno de los derechos de mayor trascendencia del
trabajador (a), y nace como consecuencia de la prestación, en tiempo, de su
fuerza de trabajo. Su razón de ser la constituye el necesario descanso, luego
de un lapso efectivo de labores, para que de esa forma reponga las energías
gastadas por sus esfuerzos físicos y mentales, y pueda así continuar laborando.
De ello se colige que, las vacaciones, tienen un carácter profiláctico,
dirigido a proteger la salud del trabajador (a). Por otra parte, garantizan una
mayor eficiencia en sus prestaciones; lo cual también beneficia directamente al
empleador. Rodríguez Manzini ha dicho al respecto: “ Una de las conquistas sociales más recientes fue el
reconocimiento del derecho de los trabajadores dependientes a gozar de un
descanso anual remunerado. Razones similares a las que se han considerado con
relación a la jornada y al descanso, semanal y diario, sirven de argumento
básico para reconocer el derecho del trabajador (a) a gozar de un descanso
pago, más amplio en cada año, para reponerse de la fatiga que ocasiona su
trabajo; y para atender más adecuadamente a las necesidades de esparcimiento y
recreación propias y de su grupo familiar…
Conforme a la definición transcrita y con una
práctica universalmente difundida, el goce de las vacaciones está condicionado
al cumplimiento de servicios efectivos durante un cierto lapso mínimo (se
supone que la necesidad de descanso tiene directa vinculación con el tiempo
trabajado); en tanto que la extensión anual del beneficio está normalmente
relacionada con la antigüedad en el empleo…” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Voto número 1041-2005 de nueve horas treinta y cinco
minutos 16 de diciembre del 2005.)
Concretamente,
sobre las vacaciones para los funcionarios docentes del CUC, su Reglamento
Autónomo de Trabajo dispone en su artículo 50:
“Se establecen los siguientes periodos colectivos de
vacaciones para todos los funcionarios docentes y administrativos de la
Institución:
El
lapso comprendido entre el tercer lunes de diciembre y el segundo lunes de
enero siguiente; la Semana Santa y la primera semana que en el mes de julio se
establezcan vacaciones para el sector educación.
Las vacaciones deberán disfrutarse por días hábiles
completos, sin que puedan concederse fracciones de día como derecho a
vacaciones.
Los saldos de vacaciones que pudieran quedar
pendientes, deberán ser disfrutados dentro de los cuatro meses siguientes a la
fecha en que se adquirió el derecho.” (El destacado no pertenece al original)
Por su parte,
el artículo 51 vigente del mismo cuerpo normativo establece que:
“Todos los trabajadores de la Institución tendrán
derecho a vacaciones anuales, proporcionales al tiempo laborado por el
trabajador, después de 50 semanas de servicios prestados a la Institución, de
conformidad con la siguiente escala:
Sector
Docente:
Únicamente
el periodo de vacaciones colectivas indicadas en el artículo anterior.
Sector
Administrativo y Docente-Administrativo:
a.
Después de 50 semanas y hasta 5 años, el período colectivo de vacaciones, más
cinco días hábiles.
b.
De 6 años en adelante, 30 días hábiles, este período incluye las vacaciones
colectivas.” (El destacado no
pertenece al original)
De un estudio
detenido de la normativa citada se desprende que las vacaciones de los docentes
del CUC corresponden a períodos que se encuentran oficialmente programados,
subordinados a la necesidad de la continuidad del servicio educativo. Ergo,
dicho régimen particular de vacaciones responde precisamente a las necesidades
del servicio que se presta.
En este
contexto, tratándose de servicios públicos como los que presta el CUC
–concretamente de enseñanza-, el disfrute de las vacaciones de los docentes
puede ser acordado en cualquier época del año siempre que no se menoscabe el
buen funcionamiento de los servicios y la continuidad de aquellos que deben
interrumpirse, tal y como se encuentra regulado en los citados artículos 50 y
51 –vigentes-.
Así valga traer
a colación que por la naturaleza de los servicios públicos y la necesidad
institucional de que ciertos servicios sean prestados ininterrumpidamente, se
han establecido períodos de vacaciones oficiales, tal es el caso del sector
docente del Ministerio de Educación Pública, que cuentan con períodos de
vacaciones generales o colectivas estipulados en el artículo 176 del Estatuto
de Servicio Civil y 88 del Reglamento de la Carrera Docente.
En ese orden de
ideas, el esquema actual y vigente diseñado para el disfrute de las vacaciones
de los docentes del
CUC, responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en el sentido
que fue diseñado para poder cumplir con sus objetivos y brindar un servicio
público educativo de manera continua e ininterrumpida.
Ahora bien, en cuanto, a la reforma que se
pretende realizar en el tema de vacaciones, no corresponde a esta Procuraduría,
definir tal circunstancia y por ende, atañe, a la Administración activa,
decidir sí mantiene la regulación actual -artículos 46 a 55 del Reglamento
Autónomo de Trabajo del CUC- o la varía.
Debiendo, apuntar, también, que el Estado, como
patrono, detenta posibilidad legal, para definir aspectos como el disfrute de
las vacaciones de sus funcionarios, ya que, constituye un aspecto de
organización, propio de la entidad y, por ende, se enmarca dentro de las
condiciones laborales objeto de modificación, si fuera necesario.
Empero, resulta obligatorio indicar que, la
determinación de su procedencia, no puede atentar contra la prestación del fin
público encomendado al Colegio Universitario de Cartago.
Más aún, la decisión que se adopte, al
respecto, esta compelida a cumplir, con principios elementales de oportunidad y
conveniencia, propias de conductas discrecionales de la Administración. Es
decir, debe motivarse, por qué se pretende conceder períodos de vacaciones
iguales a funcionarios que tienen condiciones laborales distintas –conforme lo
admite el consultante- y cómo, tal circunstancia, privilegia el fin público y
el erario.
También, está obligado a demostrar que, tal
reforma reglamentaria, no atenta contra las reglas de la lógica o de la
técnica, propias de la actuación que nos ocupa.
Téngase presente que, si bien es cierto, la
potestad discrecional, permite a la Administración, decidir más libremente,
respecto de algunos tópicos, entre ellos, el tema del disfrute de las
vacaciones de sus funcionarios, lo es también que, en el caso de fijar períodos
iguales para todos los funcionarios del CUC, corresponde acreditar que, tal
actuación, se ajusta a la dispuesto en el ordinal 16 de la Ley General de la
Administración Pública, en aras de comprobar que, no existe lesión alguna al
interés público.
Por otra parte, en orden al tema de la
igualdad de trato a funcionarios que no se encuentran en las mismas condiciones
laborales, resulta importante traer a colación lo dispuesto por la Sala Constitución:
“Es de suma importancia indicar para los efectos de la cuestión planteada,
que el principio de igualdad que establece el artículo 33 Constitucional no
tiene un carácter absoluto pues no concede propiamente un derecho a ser
equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino más
bien a exigir que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se
encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, y no
puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son
desiguales.” (Sala Constitucional, resolución número 2015-7219 de las nueve
horas y cero minutos del veinte de mayo del dos mil quince.)
De acuerdo con lo expuesto, a criterio de
este órgano consultor, la reforma pretendida al
artículo 51 del Reglamento Autónomo de Trabajo del CUC, no soporta el test de
razonabilidad, cuyos elementos son la legalidad y la necesidad e idoneidad.
Lo anterior debido a que la reforma
estableciendo las llamadas vacaciones progresivas (que se incrementan con la
antigüedad) implicaría dar un trato igual a servidores cuyas condiciones de
empleo son desiguales.
La regulación actual hace una diferencia
entre el sector docente y los administrativos-docentes administrativos en
cuanto al tema de las vacaciones. A nuestro juicio la explicación de la reforma
pretendida es que en forma irrazonable se le otorgó a los segundos en función
de su antigüedad un régimen de vacaciones progresivas. Mientras que con los
docentes se fijó un régimen invariable por la antigüedad, lo cual tiene su
explicación en que se podría causar trastornos serios con las sustituciones
frecuentes que se exigieran para los que disfruten progresivamente de días de
descanso que coincidan con los períodos que comprende el curso lectivo en el
CUC.
En síntesis, no resulta compatible el régimen
de vacaciones progresivas con los funcionarios docentes por estar estas sujetas
ineludiblemente a laborar todos los días que comprende el curso lectivo.
II.- SOBRE LA REFORMA PRETENDIDA AL
ARTÍCULO 65 INCISO 2) del Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio
Universitario de Cartago, RELACIONADO CON LAS LICENCIAS CON GOCE DE SALARIO:
También se consulta sobre la procedencia
legal de otorgar licencia con goce de salario a los funcionarios del CUC para que acompañen a sus familiares ante la
defunción de sus abuelos maternos o paternos.
Concretamente,
se plantea la posibilidad de modificar el inciso 2) del artículo 65 del Reglamento
Autónomo de Trabajo del CUC, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 65: La Dirección respectiva en
acuerdo con la jefatura inmediata otorgará licencia con goce de salario al
funcionario, informando al Departamento de Recursos Humanos para que quede
constando en el expediente respectivo sin considerar la modalidad de contratación,
en los siguientes casos:
(…)
2. Fallecimiento del padre, la madre, hijo, hermano,
el cónyuge o compañero legalmente reconocido, durante siete días naturales y un día natural por la muerte de alguno
de los abuelos.
(…)”
En primer lugar, se debe tener
claridad que el otorgamiento de beneficios laborales, en general, debe darse
con base en fundamentos razonables –debe cumplir con las exigencias de
legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad-; esto es, que atienda a
circunstancias particulares y objetivas que los justifiquen. Ergo, el anterior
análisis debe realizarse, precisamente, para evitar que un beneficio se
convierta en privilegio al no encontrar una justificación razonable que lo
ampare.
Aunado a lo anterior, valga
también resaltar que la gestión de fondos públicos debe sujetarse a los
principios de moralidad, legalidad, eficiencia, austeridad y razonabilidad en
el gasto público, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar
tales recursos como si se tratase de fondos privados, pues no existe
discrecionalidad total de las Administraciones Públicas para crear fuentes de
gasto. (Ver al respecto de la Sala Constitucional las resoluciones Nº
2006-006347 16:58 hrs. del 10 de mayo del 2006,
06728-2006 de las 14:43 hrs. del 17 de mayo de 2006 y
2012-003267 de las 16:01 hrs. del 7 de marzo de
2012).
Así, cualquier gasto que el CUC
pretenda realizar en razón de un beneficio laboral como el que nos ocupa, debe
ser capaz de satisfacer un interés público o bien implicar una actividad de
beneficio para la institución, y consecuentemente, para los usuarios de los
servicios que brinda.
No basta entonces con que el
Colegio consultante por medio de una modificación a su Reglamento Autónomo de
Trabajo, pretenda otorgar un nuevo beneficio laboral a sus funcionarios, sino
que debe analizar la razonabilidad y proporcionalidad de este. Además, debe
hacerlo atendiendo expresamente los principios del Derecho de la Constitución y
del Derecho Administrativo; marco jurídico en cuyo seno la decisión
administrativa debe inexorablemente producirse, pues de lo contrario el citado
beneficio se podría constituir en un privilegio irrazonable.
Así, a criterio de este órgano
consultivo la modificación que se pretende hacer al Reglamento Autónomo de
Trabajo (licencia con goce de
salario a los funcionarios del CUC para que acompañen a sus familiares ante la defunción de sus abuelos
maternos o paternos) debe ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar
cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no
se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo y en el tanto no
entren en contradicción con normas, valores y principios de rango
constitucional.
Aunado a lo expuesto, si bien no desconoce este órgano consultor de la
potestad discrecional del patrono para otorgar ese tipo de permisos con goce de
salario a sus trabajadores o empleados; valga advertir que en tratándose de la
Administración Pública, dicha potestad no es irrestricta, en virtud del
carácter que tiene la función pública en nuestro ordenamiento jurídico. Por
tanto, para el otorgamiento de esa clase de concesiones, debe anteceder
parámetros de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales que den
sustento sólido a la reglamentación correspondiente; es decir, pese el carácter
de incentivación que representa ese permiso para el trabajador que se encuentra
en una situación difícil como lo es la pérdida de sus abuelos (paternos o
maternos), ello no puede ir en detrimento del servicio público que ahí se
presta a la colectividad, circunstancia ésta que debe quedar bien delimitada en
cualquier texto que se conceda algún tipo de beneficio como el de comentario.
Así es reiterado el criterio del Tribunal del Derecho de la Constitución,
cuando expresa:
“Este artículo otorga discrecionalidad a la Dirección de Recursos Humanos
del Instituto y a la Gerencia del mismo para conceder licencias con o sin goce
de sueldo, no obstante, se estima que
para guardar su conformidad con la razonabilidad y en consecuencia no resultar
contraria a la Constitución, éstas puedan ser otorgadas cuando su concesión se
justifique debidamente, lo cual implica que necesariamente los permisos que se
otorguen deben estar directamente relacionados con fines de la Institución y
con estrictos parámetros de control a cargo de los órganos correspondientes. (V. Sentencia Número 7261-2006, de 14:45 horas de 23 de mayo del 2006)
(Lo subrayado no es del texto original)
Así, en atención a lo expuesto, la reforma pretendida al ordinal 65 inciso 2) del
Reglamento de reiterada cita resulta irrazonable e incompatible con el debido
uso de los fondos públicos. Además, podría convertirse en un privilegio
ilegítimo, toda vez que el otorgamiento de licencia con goce de salario -un día
natural- por la muerte de alguno de los abuelos, supone un hecho que no
corresponde al servidor; además dicha concesión tampoco resulta necesaria ni
idónea para la satisfacción de los fines confiados al CUC.
III. CONCLUSIÓN:
De conformidad con lo expuesto, es criterio de la
Procuraduría General de la República que:
La reforma pretendida al artículo 51 del
Reglamento Autónomo de Trabajo del CUC, no soporta el test de razonabilidad,
cuyos elementos son la legalidad y la necesidad e idoneidad.
La reforma pretendida al ordinal 65 inciso 2) del
Reglamento citado resulta irrazonable e incompatible con el debido uso de los
fondos públicos. Además, podría convertirse en un privilegio ilegítimo, toda
vez que el otorgamiento de licencia con goce de salario -un día natural- por la
muerte de alguno de los abuelos, supone un hecho que no corresponde al
servidor; además dicha concesión tampoco resulta necesaria ni idónea para la
satisfacción de los fines confiados al CUC.
No obstante lo indicado, es claro que a quien
compete estimar alguna rectificación o modificación de las normas
reglamentarias de consulta, es a ese Colegio. Ello en atención a lo que
disponen los artículos 6, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, siguientes y concordantes
de la Ley General de la Administración Pública.
De usted con toda consideración;
Yansi Arias Valverde
Procuradora Adjunta
Área de la Función Pública
YAV/sgg
C-028-2017
VACACIONES CONCEPTO Y DESARROLLO JURISPRUDENCIAL,
VACACIONES PROGRESIVAS, RÉGIMEN INVARIABLE POR LA ANTIGÜEDAD, SECTOR DOCENTE Y
LOS ADMINISTRATIVOS-DOCENTES ADMINISTRATIVOS DEL COLEGIO UNIVERSITARIO DE
CARTAGO. TEST DE RAZONABILIDAD, OTORGAMIENTO DE BENEFICIOS LABORALES, EN
GENERAL, DEBE DARSE CON BASE EN FUNDAMENTOS RAZONABLES –DEBE CUMPLIR CON LAS
EXIGENCIAS DE LEGITIMIDAD, IDONEIDAD, NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD, LICENCIA
CON GOCE DE SALARIO POR LA MUERTE DE ALGUNO DE LOS ABUELOS, USO DE LOS FONDOS
PÚBLICOS. REFORMA A LOS ARTÍCULOS 51 Y 65 INCISO 2) DEL REGLAMENTO AUTÓNOMO DE
TRABAJO DEL COLEGIO UNIVERSITARIO DE CARTAGO, POTESTAD DE ESTIMAR ALGUNA
RECTIFICACIÓN O MODIFICACIÓN DE LAS NORMAS REGLAMENTARIAS DE CONSULTA
CORRESPONDE AL COLEGIO UNIVERSITARIO DE CARTAGO.
Por oficio DEC-057-2016 de fecha 14 de enero del 2016,
el señor Mario E. Morales Gamboa,
Decano del Colegio Universitario de Cartago, solicita el criterio de la
Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:
Consulta 1: ¿Es legalmente procedente
conceder períodos de vacaciones iguales a funcionarios que tienen condiciones
laborales distintas, en cuanto a horario, jornada, responsabilidad, carga
laboral dentro del servicio público?
Consulta 2: ¿Otorgar licencia con goce de
salario a los funcionarios para que acompañen a sus familias ante la defunción
de sus abuelos maternos o paternos es un beneficio legalmente procedente o no?
Mediante dictamen C-028-2017 del 13 de febrero
de 2017, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde,
Procuradora Adjunta, se concluyó:
“De conformidad con lo expuesto, es
criterio de la Procuraduría General de la República que:
La reforma pretendida al
artículo 51 del Reglamento Autónomo de Trabajo del CUC, no soporta el test de
razonabilidad, cuyos elementos son la legalidad y la necesidad e idoneidad.
La reforma pretendida al
ordinal 65 inciso 2) del Reglamento citado resulta irrazonable e incompatible
con el debido uso de los fondos públicos. Además, podría convertirse en un
privilegio ilegítimo, toda vez que el otorgamiento de licencia con goce de
salario -un día natural- por la muerte de alguno de los abuelos, supone un
hecho que no corresponde al servidor; además dicha concesión tampoco resulta
necesaria ni idónea para la satisfacción de los fines confiados al CUC.
No obstante lo indicado, es claro
que a quien compete estimar alguna
rectificación o modificación de las normas reglamentarias de consulta, es a ese
Colegio. Ello en atención a lo que disponen los artículos 6, 11, 12, 14, 15,
16, 17, 18, 19, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración
Pública.”