Dictamen : 001 - del 06/01/2017

06 de Enero del 2017

C-001-2017

 

Señora

Virginia Chacón Arias

Directora General

Archivo Nacional

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio DGAN-DG-845-2016 del 21 de octubre de 2016, mediante el cual solicita que se amplíen y aclaren los dictámenes C-157-2016 del 18 de julio de 2016 y C-183-2016 del 1 de setiembre de 2016. Específicamente solicita que se aclare o amplíe lo siguiente:

 

1.      ¿Si el Archivo Nacional puede ejercer fiscalización a través de visitas de inspección sobre las instituciones autónomas, bancos del Estado y demás órganos y entes que señala el artículo 2 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos y si estas visitas pueden concluir con recomendaciones técnicas de acatamiento obligatorio para cada institución inspeccionada?

2.      ¿Si debe utilizarse siempre la figura del “reglamento” para realizar declaratorias generales y taxativas de documentos con valor científico y cultural, que deban dictarse por medio del Ministerio de Cultura y Juventud, o si son válidas las directrices generales en materia archivística que ha dictado la Junta Administrativa del Archivo Nacional y las normas técnicas generales que ha dictado la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos?

3.      ¿Posee el Archivo Nacional la potestad para verificar la conservación y custodia de los documentos con valor histórico y cultural de las instituciones autónomas, universidades estatales, municipalidades, Poderes Legislativo y Judicial, empresas públicas del Estado y demás entes públicos con independencia? ¿Deben éstos transferir al Archivo Nacional sus documentos declarados de valor científico cultural por la Comisión después de 20 años de haber sido producidos o pueden apropiárselos?

4.      ¿Están eximidas las instituciones autónomas, universidades estatales, municipalidades, Poderes Legislativo y Judicial, empresas públicas del Estado y demás entes públicos con independencia del criterio de la Comisión cada vez que necesiten eliminar algún tipo documental? ¿Deben tramitar la publicación del Decreto establecido en el artículo 5 de la Ley 7202 para poder sacar del país documentos con valor científico cultural?

5.      Deben las instituciones autónomas, universidades estatales, municipalidades, Poderes Legislativo y Judicial, empresas públicas del Estado y demás entes públicos con independencia cumplir con la Ley 7202 y específicamente lo dispuesto en los artículos 11, 12, 41, 42, 43, 44?

6.      ¿Cómo debe proceder la Comisión ante solicitudes de trámites concretos que presenten voluntariamente las instituciones autónomas, universidades estatales, municipalidades, Poderes Legislativo y Judicial, empresas públicas del Estado y demás entes públicos con independencia? ¿Es procedente denegarlas?

 

I.                   LOS TEMAS CONSULTADOS HAN SIDO REITERADAMENTE EVACUADOS POR ESTA PROCURADURÍA

 

Como aspecto previo debemos señalar que más allá de los dictámenes cuya aclaración se solicita, sean el C-157-2016 y el C-183-2016, este órgano asesor ha emitido reiterados pronunciamientos sobre la materia que aquí nos ocupa, varios de ellos planteados por el Archivo Nacional.

 

Específicamente nos referimos a los dictámenes C-230-2006 del 5 de junio de 2006, C-420-2006 del 20 de octubre de 2006,  C-405-2008 del 11 de noviembre de 2008, C-225-2015 del 26 de agosto de 2015, C-160-2016 del 1 de agosto de 2016, sumado a los dos señalados por la consultante. 

 

En esos dictámenes se analiza la aplicación y alcances de la Ley del Sistema Nacional de Archivos a los diferentes órganos y entes públicos con independencia funcional. De ahí que exista un extenso análisis sobre el tema que en esta oportunidad se consulta, según pasaremos a analizar.

 

A pesar de ello procederemos a referirnos nuevamente a los puntos específicos sobre los que se solicita aclaración o adición, con la intención de colaborar con la importante función que se realiza desde la entidad consultante.

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Archivo Nacional.

 

 

II. PREGUNTA N°1

 

¿Si el Archivo Nacional puede ejercer fiscalización a través de visitas de inspección sobre las instituciones autónomas, bancos del Estado y demás órganos y entes que señala el artículo 2 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos y si estas visitas pueden concluir con recomendaciones técnicas de acatamiento obligatorio para cada institución inspeccionada?

 

Este cuestionamiento en cuanto a la posibilidad de realizar visitas de inspección no ha sido abordado de manera expresa en ninguno de los pronunciamientos comentados, sin embargo de todos ellos puede extraerse la respuesta a lo consultado.

 

En todos los criterios arriba señalados, se ha indicado que si bien el legislador puede establecer disposiciones que tiendan a proteger el patrimonio histórico, cultural, científico de la Nación en desarrollo del artículo 89 constitucional y regular en términos generales la materia archivística de las instituciones públicas, incluidas las autónomas, dichas regulaciones no pueden conducir a una pérdida de “los poderes de administración” propios de estos entes estatales autónomos.

 

En otras palabras la exigencia de cumplir con directrices, lineamientos o criterios concretos u obligatorios de órganos del Poder Ejecutivo, que sujeten decisiones administrativas a autorización previa de dichos órganos son dudosamente constitucionales, en tanto podrían contrariar la autonomía administrativa garantizada como mínimo a estos entes.

 

Lo mismo puede decirse en cuanto a las visitas de inspección, que se traduce en un control concreto sobre los entes autónomos, lo cual atenta contra su autonomía y poder de decisión en materia administrativa.

Debe insistirse que esta Procuraduría únicamente ha reconocido al Archivo Nacional la posibilidad de emitir directrices generales tratándose de las entidades reconocidas en los numerales 188 y 189 de la Constitución, al señalar:

 

“…queda claro que tratándose de las instituciones autónomas reconocidas en los artículos 188 y 189 de la Constitución, el Poder Ejecutivo no tiene competencia para dar órdenes directas, pero sí cuenta con una potestad de dirección. Adicionalmente, dichas instituciones se encuentran sujetas a la ley. Ergo, la independencia administrativa de las instituciones autónomas en general y de los bancos del Estado en específico, no es suficiente para afirmar que se encuentran completamente desarticulados de las políticas generales del Poder Ejecutivo y tampoco que gocen de un régimen de inmunidad frente a la ley, pues se encuentran sometidas a ella en materia de gobierno.

 

De ahí que es válido que desde el Poder Ejecutivo se giren directrices de carácter general a las instituciones autónomas, aunque no podrían existir lineamientos específicos sobre el campo de sus funciones descentralizadas. (Dictamen C-157-2016)

 

En el dictamen señalado, sin embargo, se realizó la salvedad de que aun encontrándose sometidas a las regulaciones archivísticas de la Ley 7202, lo cierto es que en virtud de su autonomía administrativa no podría sujetarse su actividad al control concreto de una Comisión del Poder Ejecutivo. De ahí que la competencia de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos sea genérica y se ejerza a través de regulaciones técnicas generales o recomendaciones que faciliten la gestión documental de esas instituciones (Ver en el mismo sentido dictamen C-225-2015).

 

Más completo aun fue el análisis en el dictamen C-183-2016 cuya aclaración se solicita, el indicar:

 

“Así las cosas, tratándose de las instituciones referidas en los numerales 188 y 189 de la Constitución que cuentan únicamente con autonomía administrativa o de primer grado, hemos señalado que el Poder Ejecutivo no tiene competencia para dar órdenes concretas, pero sí cuenta con una potestad de dirección general. Adicionalmente, dichas instituciones se encuentran sujetas a la ley en materia de gobierno, por lo que su autonomía administrativa no implica que se encuentren completamente desarticulados de las políticas generales del Poder Ejecutivo y tampoco que gocen de un régimen de inmunidad frente a la ley, pues se encuentran sometidas a ella en materia de gobierno.

 

De ahí que es válido que desde el Poder Ejecutivo y específicamente desde la Junta y la Comisión se giren directrices obligatorias a las instituciones autónomas, dentro del marco de sus respectivas competencias, pero siempre y cuando éstas sean de carácter general, pues no podrían existir lineamientos específicos u órdenes concretas sobre el campo de sus funciones descentralizadas (Ver dictamen C-157-2016 del 18 de julio de 2016). Tampoco podría sujetarse su actividad al control concreto de una Comisión del Poder Ejecutivo sin quebrantar su autonomía. De ahí que la competencia de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos sea genérica y se ejerza a través de regulaciones técnicas generales que faciliten la gestión documental de esas instituciones (Ver dictamen C-225-2015 del 26 de agosto de 2015).

 

Es así que las instituciones autónomas pueden dictar su propia normativa en materia de archivo y eliminación de documentos, aunque se encuentran sometidos a las directrices generales del Poder Ejecutivo y a la normativa técnica que emita la Comisión Nacional de Eliminación de Documentos para otorgar valor científico cultural a los documentos (reglamentos). Por ello, la determinación del valor científico-cultural de los documentos corresponde a la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos como órgano técnico en la materia, y por tanto sus criterios o lineamientos generales deben ser incorporados en la normativa específica dictada por cada ente autónomo. Consecuentemente existe una prohibición de eliminar documentos que, de acuerdo con la reglamentación técnica, pueden llegar a  ser declarados de valor científico cultural.”

 

Sumado a lo anterior, en cuanto a aquellos entes que además de la autonomía administrativa cuentan con autonomía de gobierno o política, la Procuraduría ha interpretado que no es posible la emisión de directrices u órdenes concretas y únicamente se reconoce la posibilidad del Archivo Nacional de emitir reglamentos o recomendaciones técnicas generales en materia archivística.

 

No obstante lo anterior, debe reiterarse que lo que sí resulta de acatamiento obligatorio y debe incorporarse necesariamente dentro de la normativa propia que emitan los entes autónomos en esta materia, son los criterios técnicos que emita la Comisión para determinar el valor histórico y cultural de un documento. Al respecto, indicamos en el mismo dictamen C-183-2016:

 

“En cuanto a los entes universitarios hemos reconocido que éstos quedan comprendidos dentro del alcance de la Ley del Sistema Nacional de Archivos por así disponerlo los artículos 1 y 2, y además por cuanto la protección del patrimonio histórico, cultural, científico tienen rango constitucional. Sin  embargo, a diferencia de las demás instituciones autónomas, la Universidad no puede someterse a las directrices del Poder Ejecutivo en materia donde goza de autonomía plena ni tampoco a la ley en materia de administración o gobierno.   Tampoco puede sujetársele al control concreto que realiza la Comisión sobre la Eliminación de Documentos.

 

De ahí que las disposiciones que otorgan competencia a la Dirección General del Archivo Nacional y, en particular a la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos deben ser interpretadas de conformidad con la autonomía universitaria. Ergo, debe interpretarse que la consulta a la referida Comisión no es obligatoria ni vinculante para las universidades estatales.

 

Consecuentemente, en el caso de las universidades, la Dirección General del Archivo Nacional y específicamente la Comisión, no pueden emitir directrices ni ejercer control concreto sobre sus documentos. A pesar de ello, sí pueden emitir normativa técnica general (reglamentos) y recomendaciones. Por ello, dichos entes deben estructurar sus regulaciones internas a la normativa técnica que emita la Junta Administrativa del Archivo Nacional y específicamente la Comisión indicada como órgano técnico para determinar los criterios de selección para la declaratoria sobre el valor científico cultural de los documentos y bajo qué criterios pueden eliminarse. Ello implica al igual que para los demás entes autónomos, una prohibición de eliminar documentos que, de acuerdo con la reglamentación técnica, pueden llegar a  ser declarados de valor científico cultural (Ver dictámenes C-230-2006 del 5 de junio de 2006, C-420-2006 del 20 de octubre de 2006 y y C-157-2016 del 18 de julio de 2016).

 

En lo que respecta  a las municipalidades, hemos señalado que la autonomía política de los entes municipales los excluye del poder de dirección del Poder Ejecutivo pues la autonomía política es plena: no pueden ser sometidos a la ley en materia de gobierno. Dado ello, tienen poder reglamentario autónomo y pueden auto estructurarse, regular el servicio que prestan, decidir libremente su personal, entre otras.

 

Dentro del poder de auto regulación de los entes municipales, se encuentra su potestad para dictar su propia normativa en materia de selección y eliminación de documentos, sobre todo tomando en consideración que muchos de sus documentos no revisten ningún interés científico cultural. Sin embargo, al emitir su propia normativa deben ampararse en lo dispuesto en la Ley del Sistema Nacional de Archivos a la cual están sometidos, y además, deben acatar la normativa técnica general que emita la Junta Administrativa del Archivo Nacional como órgano rector, y la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos como órgano encargado de la declaratoria del interés histórico cultural de los documentos.

 

De ahí que si bien los entes municipales no quedan sometidos a lineamientos concretos, sí deben ajustar su normativa a los criterios técnicos para declarar documentos con valor científico y cultural y, por tanto, están impedidos para eliminar documentos que pueden ser declarados como tales. Por ende, el poder normativo que tiene la Junta Administrativa del Archivo Nacional y la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, debe ejercerse frente a los entes municipales a través de disposiciones generales, particularmente reglamentos y recomendaciones, no a través de órdenes concretas (Ver dictámenes C-157-2016 del 18 de Julio de 2016 y C-160-2016 del 1 de agosto de 2016)

(…)

Partiendo de lo indicado podemos señalar que en virtud del principio de separación de funciones, no se justifica que al Poder Judicial y el Poder Legislativo se les someta a un control concreto de una Comisión del Poder Ejecutivo. Tampoco a directrices u órdenes concretas de órganos del Poder Ejecutivo como la Junta y la Comisión.

   No obstante ello, es claro que el sometimiento de dichos Poderes a las disposiciones de la Ley 7202 los compromete a seguir las regulaciones técnicas generales (reglamentos) que se emitan por parte de la Comisión para determinar los criterios sobre el valor científico y cultural de los documentos. Ergo, la normativa interna que dicten el Poder Judicial y el Poder Legislativo para regular su gestión documental, así como sus tablas  de plazos de conservación y eliminación de documentos deben ajustarse a los criterios técnicos que emitan el Archivo Nacional y sus órganos en relación con la gestión documental.

 

La determinación del valor histórico, cultural o científico de un expediente o incluso de un documento es competencia de la Dirección del Archivo Nacional…

(…)

En ejercicio de esta competencia técnica, la Comisión tiene la potestad de dictar normas generales aplicables para la selección y eliminación de documentos con valor histórico cultural. Este poder normativo tiene por objeto establecer regulaciones que faciliten la gestión documental de los entes públicos, estableciendo los criterios de selección que la llevarán a determinar si un documento en particular tiene valor científico cultural y  bajo qué presupuestos un documento puede ser eliminado. Poder normativo que no puede ser ejercido a través de un control concreto en el caso de los órganos y entes con independencia de funciones, sino únicamente a través de disposiciones normativas generales (reglamentos) (Al respecto ver dictamen C-420-2006 del 20 de octubre de 2006).”

 

Consecuentemente, debe concluirse que al tratarse la visita de inspección de un control concreto por parte del Archivo Nacional, existen serias dudas de constitucionalidad en cuanto a la posibilidad de realizarse frente a entes autónomos, si no es con la anuencia de la institución involucrada, y en el entendido que cualquier medida que se adopte no puede tener más que el carácter de una recomendación, salvo en lo que se refiere a catalogar el valor histórico y cultural de un documento, cuya competencia ha sido asignada de manera exclusiva a la Comisión en tutela del patrimonio histórico y cultural como bien de la Nación. Por tal motivo, los entes autónomos deben ajustar su normativa interna a los criterios de la Comisión para determinar el valor histórico y cultural de un documento y a la fiscalización que se haga de ellos. 

Lo anterior lógicamente sin perjuicio del poder de fiscalización y control concreto que sí puede realizar el Archivo Nacional frente a la Administración central.

 

III. PREGUNTA N° 2

 

¿Si debe utilizarse siempre la figura del “reglamento” para realizar declaratorias generales y taxativas de documentos con valor científico y cultural, que deban dictarse por medio del Ministerio de Cultura y Juventud, o si son válidas las directrices generales en materia archivística que ha dictado la Junta Administrativa del Archivo Nacional y las normas técnicas generales que ha dictado la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos?

 

            Esta pregunta fue debidamente evacuada en el dictamen C-183-2016 del 1 de setiembre de 2016 cuya aclaración se solicita, en el cual se señaló:

 

“La Junta Administrativa del Archivo Nacional fue creada mediante Ley 5574 del 17 de setiembre de 1974, pero en lo que respecta a su competencia dentro del Sistema Nacional de Archivos, resulta de relevancia lo dispuesto en la Ley 7202 del 24 de octubre de 1990. Al respecto, la citada Ley le reconoce su condición de máxima autoridad y órgano rector del sistema, señalando en lo que interesa:

 

“Artículo 11.-

La Junta Administrativa del Archivo Nacional, creada por ley No. 5574 del 6 de setiembre de 1974, será la máxima autoridad del Sistema Nacional de Archivos, actuará como órgano rector de dicho sistema, y tendrá como objetivos principales dotar de un edificio funcional a la Dirección General del Archivo Nacional, lo mismo que mantener una estrecha relación archivística y técnica entre los archivos del sistema. Su domicilio estará en la ciudad de San José, y será el mismo que tenga la Dirección General del Archivo Nacional…” (La negrita no es del original)

 

Nótese que de la norma citada se extrae la obligación de la Junta Administrativa del Archivo Nacional de mantener una estrecha relación archivística y técnica entre los archivos del sistema. Adicionalmente y para efectos de esta consulta, se le reconocen en la misma norma las siguientes atribuciones:

“(…)

e) Establecer las políticas archivísticas del país y recomendar estrategias para un adecuado desarrollo del Sistema Nacional de Archivos.

f) Formular recomendaciones técnicas sobre la producción y la gestión de documentos.

g) Velar por la óptima organización de los archivos públicos de Costa Rica.

h) Formular recomendaciones técnicas sobre la administración de documentos producidos por medios automáticos.

(…)

l) Todas las demás funciones que se le asignen en otras leyes o reglamentos.”

            Es así como el legislador le ha reconocido a la Junta Administrativa del Archivo Nacional la potestad general de emitir las políticas archivísticas del país y formular recomendaciones técnicas sobre la producción, gestión y administración de documentos. Esta potestad, sin duda, es exclusiva y se ejerce sin perjuicio del poder de dirección y/o coordinación que eventualmente ejerce el Poder Ejecutivo sobre los órganos y entes públicos.

            Adicionalmente, debe considerarse que paralelo a las competencias reconocidas a favor de la Junta Administrativa del Registro Nacional, la Ley 7202 crea a la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos como órgano de la Dirección General del Archivo Nacional encargado de dictar las normas sobre selección y eliminación de documentos de acuerdo con su valor científico cultural. Señala dicha ley:

“CAPITULO IV

De la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos

Artículo 31.-

Créase la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, como el órgano de la Dirección General del Archivo Nacional encargado de dictar las normas sobre selección y eliminación de documentos, de acuerdo con su valor científico-cultural, y de resolver las consultas sobre eliminación de documentos de los entes productores a los que se refiere el artículo 2 de la presente ley.”

 

Sobre la potestad establecida en dicho artículo esta Procuraduría señaló en el dictamen C-420-2006 del 20 de octubre de 2006:

 

“...el artículo 31 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos ha creado la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, como un órgano con una competencia técnica especializada en materia de gestión documental.

En ejercicio de esta competencia técnica, la Comisión tiene la potestad de dictar normas aplicables para la selección y eliminación de documentos que carezcan de valor científico cultural, así como para definir el valor histórico cultural de documentos. Este poder normativo tiene por objeto establecer regulaciones técnicas generales que faciliten la gestión documental de los entes públicos, estableciendo los criterios de selección que la llevarán a determinar si un documento en particular tiene valor científico cultural y bajo qué presupuestos un documento puede ser eliminado. A tenor del numeral 2 de la misma Ley, estas normas técnicas son de aplicación general para el Estado y todos los demás entes públicos.”

 

De lo anterior deriva que tanto la Junta Administrativa del Registro Nacional como la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos cuentan con poder normativo en lo que respecta a sus respectivas competencias asignadas por ley. En el caso de la primera para dictar políticas archivísticas, y en el caso de la segunda para fijar los criterios de cuándo un documento deberá considerarse con valor histórico cultural.

 

Ahora bien, ese poder normativo de ambos órganos así como la obligación de coordinación que tiene la Junta Administrativa del Archivo Nacional de mantener una estrecha relación archivística y técnica entre los archivos del sistema, puede ejercerse a través de reglamentos técnicos, directrices o recomendaciones. (La negrita y el subrayado no es del original)

 

De lo anterior, es claro que esta Procuraduría ha reconocido el poder normativo con que cuenta la Junta Directiva del Archivo Nacional y la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, con independencia de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo (Ministerio de Cultura y Juventud).

Es así como tanto la Junta como la Comisión pueden ejercer su competencia directamente a través de la emisión de reglamentos técnicos, directrices o recomendaciones, con la aclaración hecha en cuanto a que dicha normativa deberá emitirse en armonía con la independencia funcional que ha sido asignada a los distintos entes autónomos.

 

Consecuentemente, no podrán emitirse directrices concretas de carácter obligatorio que eliminen la autonomía de los diferentes entes públicos pero sí podrían emitirse directrices generales, normas técnicas y/o recomendaciones en el caso de las instituciones autónomas reguladas en los artículos 188 y 189 de la Constitución, o normas técnicas y/o recomendaciones generales en el caso de los demás entes públicos con autonomía administrativa y política garantizada, entendiendo que deberán ser incorporadas obligatoriamente en la normativa propia que emitan dichos entes autónomos cuando se refiera al valor histórico y cultural de los documentos por tratarse de un bien constitucional de la Nación. No así con relación a los documentos que no tengan este valor y cuya disposición deberá realizar cada ente autónomo sujeto a las obligaciones de la Ley 7202 a la cual se encuentran sometidos, como indicaremos.

 

IV. PREGUNTA N°3

 

¿Posee el Archivo Nacional la potestad para verificar la conservación y custodia de los documentos con valor histórico y cultural de las instituciones autónomas, universidades estatales, municipalidades, Poderes Legislativo y Judicial, empresas públicas del Estado y demás entes públicos con independencia? ¿Deben éstos transferir al Archivo Nacional sus documentos declarados de valor científico cultural por la Comisión después de 20 años de haber sido producidos o pueden apropiárselos?

 

Según lo ya explicado, los entes autónomos se encuentran sometidos a los criterios técnicos que se emitan para determinar el valor histórico y cultural de un documento, dado que se trata de la protección de un bien de la Nación, criterio que ha sido mantenido por esta Procuraduría en sus diferentes dictámenes.

 

En otras palabras, el Archivo Nacional y específicamente la Comisión, son los órganos del Estado encargados de proteger el patrimonio cultural e histórico a nivel documental, lo cual se erige como una obligación constitucional en el numeral 89 de la Carta Magna. Ergo, todos los órganos y entes públicos, aun los autónomos, deben ajustar su normativa interna a los criterios técnicos generales del órgano rector y a lo dispuesto en la Ley del Sistema Nacional de Archivos y les está prohibido eliminar documentos que, de acuerdo con la reglamentación técnica, pueden llegar a ser declarados de valor científico cultural.

 

Consecuentemente, es el Archivo Nacional, a través de sus órganos competentes, el que posee la potestad para verificar la conservación y custodia de los documentos con valor histórico y cultural de las instituciones, aun de aquellas con algún grado de autonomía.

 

            Dado lo anterior, estas instituciones no pueden apropiarse de dichos documentos con valor científico cultural, pues se tratan de bienes de la Nación, cuya custodia corresponde al Archivo Nacional.

 

            Precisamente sobre este tema nos referimos en el dictamen C-230-2006, analizado con relación a la Universidad de Costa Rica, indicando:

 

“Cabría agregar, además, que la protección del patrimonio histórico, cultural, científico encuentra su origen en lo dispuesto en el artículo 89 de la Constitución. Disposición que tiene el mismo valor jurídico que los artículos 84 a 88 relativos a las universidades estatales. De lo que se deriva que las universidades estatales están obligadas a sujetarse a las disposiciones tendentes a preservar dicho patrimonio, sin que puedan alegar respecto de él un derecho de propiedad regido por el Derecho Civil, como afirma la Asesoría Jurídica de la Universidad de Costa Rica.

 

Es claro, sin embargo, que los fondos documentales de las universidades estatales no contienen sólo documentos con valor histórico, cultural, científico, parte del Patrimonio Nacional. Por el contrario, comprenden documentos de valor administrativo, documentos relativos a programas de estudios, evaluaciones de estudiantes, etc, algunos de ellos sin ningún valor o interés científico, histórico, cultural, que obligue a su preservación para las futuras generaciones. En ese sentido, su titularidad corresponde a la Universidad de que se traten bienes patrimoniales de la universidad sujetos al régimen correspondiente. Dispone el artículo 8 de la Ley:

 

“Artículo 8.- Los documentos producidos en las instituciones a las que se refiere el artículo 2 de la presente ley, como producto de su gestión, cualquiera que sea su soporte: papel, película, cintas, "diskettes", serán propiedad de esas instituciones durante su gestión y su permanencia en los respectivos archivos centrales, salvo lo dispuesto en el artículo 53 de esta ley.  Ninguna persona, funcionario o no, podrá apropiarse de ellos.

 

Posteriormente formarán parte del fondo documental que custodia la Dirección General del Archivo Nacional”.

 

Es de advertir que esos fondos documentales se sujetan a las prescripciones de la Ley dirigidas a garantizar la publicidad, la transparencia y el derecho de información. Principios y Derechos que se imponen a la Universidad en su condición de ente público (Cfr. Sala Constitucional, resolución N° 136-2003 de 15: 22 hrs. de 15 de enero de 2000, reafirmada por la N° 2120-2003 de 13:30 hrs. de 14 de marzo de 2003).  En igual forma, esos fondos se sujetan a las disposiciones legales referidas a la técnica archivística. “

 

V. PREGUNTA N°4

 

¿Están eximidas las instituciones autónomas, universidades estatales, municipalidades, Poderes Legislativo y Judicial, empresas públicas del Estado y demás entes públicos con independencia del criterio de la Comisión cada vez que necesiten eliminar algún tipo documental? ¿Deben tramitar la publicación del Decreto establecido en el artículo 5 de la Ley 7202 para poder sacar del país documentos con valor científico cultural?

 

            Este cuestionamiento fue abordado al dar respuesta a la pregunta N° 1 de la consultante, en el sentido de que las instituciones autónomas no pueden ser sometidas a la consulta obligatoria de la Comisión, al ser ésta un órgano del Poder Ejecutivo ejerciendo un control concreto de dudosa constitucionalidad en esos casos. Tesis que fue desarrollada en los dictámenes C-230-2006 del 5 de junio de 2006, C-420-2006 del 20 de octubre de 2006,  C-405-2008 del 11 de noviembre de 2008, C-225-2015 del 26 de agosto de 2015, C-157-2016 del 18 de julio de 2016,  C-160-2016 del 1 de agosto de 2016 y C-183-2016 del 1 de setiembre de 2016.

 

            En cuanto a la aplicación de lo dispuesto en el numeral 5 de la Ley 7202 a las instituciones con autonomía, dicho artículo señala:

 

“Artículo 5.-

Los documentos de valor científico-cultural son de interés público y no podrán salir del territorio nacional sin la previa publicación de un decreto que lo autorice.

Quienes infrinjan la presente ley mediante exportación ilegal de estos documentos, serán penados con una multa de diez a cincuenta mil colones, si el hecho no configurare un delito sancionado con pena mayor.

Lo recaudado por concepto de estas multas pasará a engrosar los fondos de la Junta Administrativa del Archivo Nacional.

 

            Nótese que la obligación contenida en dicha norma aplica para cualquier documento de valor científico-cultural que deba salir del territorio nacional, lo cual aplica a los entes autónomos por disposición del numeral 2 de la Ley 7202 y por encontrarse éstos sometidos al alcance normativo de la misma, tal como señalaremos en el siguiente apartado.

 

VI. PREGUNTA N° 5

 

Deben las instituciones autónomas, universidades estatales, municipalidades, Poderes Legislativo y Judicial, empresas públicas del Estado y demás entes públicos con independencia cumplir con la Ley 7202 y específicamente lo dispuesto en los artículos 11, 12, 41, 42, 43, 44?

 

Esta inquietud planteada por la consultante fue abordada en los dictámenes cuya aclaración se solicita, además de los dictámenes C-230-2006 del 5 de junio de 2006, C-420-2006 del 20 de octubre de 2006, C-405-2008 del 11 de noviembre de 2008, C-225-2015 del 26 de agosto de 2015 y C-160-2016 del 1 de agosto de 2016.

 

En todos ellos se indicó claramente que los entes autónomos se encuentran sometidos a las disposiciones de la Ley 7202, y que en consecuencia, deberán ajustar la normativa interna que emitan en esta materia, a las disposiciones dispuestas por el legislador en materia archivística.

 

Así por ejemplo en el dictamen C-225-2015 del 26 de agosto de 2015, se indicó en lo que interesa:

 

“La Ley del Sistema Nacional de Archivos, N° 7202 de 24 de octubre de 1990, crea el Sistema Nacional de Archivos con el objetivo de regular el funcionamiento de los diferentes archivos públicos y los archivos privados que se integren al Sistema. Para ello, establece los criterios técnicos en materia archivística que resultan aplicables a las distintas organizaciones públicas en aras de una buena gestión documental, e impone limitaciones en el ejercicio de esa gestión.

 

Sobre el ámbito de aplicación de esta ley, se dispone en el artículo 2 lo siguiente:

 

“Artículo 2.-

La presente ley y su reglamento regularán el funcionamiento de los órganos del Sistema Nacional de Archivos y de los archivos de los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y de los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado, así como de los archivos privados y particulares que deseen someterse a estas regulaciones. (La negrita no es del original)

 

Nótese que la ley es expresa en cuanto a someter a todos los entes públicos a las disposiciones de la citada ley…”

 

De igual forma, la Ley 7202 establece las pautas para decretar el valor científico-cultural de los documentos, señalando en lo que interesa lo siguiente:

 

“Artículo 3.-

Todos los documentos con valor científico- cultural son bienes muebles y forman parte del patrimonio científico cultural de Costa Rica. La determinación del valor científico - cultural del documento corresponderá a la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos. Se consideran de valor científico-cultural aquellos documentos textuales, manuscritos o impresos, gráficos, audiovisuales y legibles por máquina que, por su contenido, sirvan como testimonio y reflejen el desarrollo de la realidad costarricense, tales como: actas, acuerdos, cartas, decretos, informes, leyes, resoluciones, mapas, planos, carteles, fotografías, filmes, grabaciones, cintas magnéticas, "diskettes", y los demás que se señalen en el reglamento de esta ley.“

 

“De la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos

Artículo 31.-

 

Créase la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, como el órgano de la Dirección General del Archivo Nacional encargado de dictar las normas sobre selección y eliminación de documentos, de acuerdo con su valor científico-cultural, y de resolver las consultas sobre eliminación de documentos de los entes productores a los que se refiere el artículo 2 de la presente ley. “

“Artículo 35.-

Todas las instituciones a que se refiere el artículo 2 de la presente ley, incluida la Dirección General del Archivo Nacional, estarán obligadas a solicitar el criterio de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, cada vez que necesiten eliminar algún tipo documental. También deberán considerar las resoluciones que al respecto emita la Comisión, las que serán comunicadas por escrito, por medio del director general del Archivo Nacional.”

 

De las normas anteriores, se desprende que el legislador pretendió someter a todos los entes del Estado a las disposiciones de la Ley 7202, y en cuanto a la determinación de cuáles documentos tendrán valor científico-cultural, creó una Comisión encargada de dictar los lineamientos técnicos y determinar cuándo un documento cumple con tales características.” (La negrita no es del original)

 

De igual forma en el dictamen C-183-2016 se indicó sobre este punto:

 

“En varios dictámenes emitidos por esta Procuraduría hemos aceptado que las instituciones descentralizadas se encuentran sometidas a las disposiciones de la Ley del Sistema Nacional de Archivos N°7202, pues así lo establece el numeral 2 de dicho cuerpo normativo al señalar:

 

“Artículo 2.-

La presente ley y su reglamento regularán el funcionamiento de los órganos del Sistema Nacional de Archivos y de los archivos de los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y de los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado, así como de los archivos privados y particulares que deseen someterse a estas regulaciones. (La negrita no es del original)

 

Dicho artículo somete de manera expresa a todos los entes públicos a las disposiciones de la citada ley, por lo que en principio los entes descentralizados se encuentran dentro de su ámbito de aplicación.

 

De ahí que los criterios técnicos en materia archivística previstos en la Ley, resulten aplicables a las distintas organizaciones públicas en aras de una buena gestión documental, entre ellos lo relativo a determinar el valor científico-cultural de los documentos.”

 

Es claro entonces que el punto consultado ya había sido analizado por este órgano asesor, por lo que debe concluirse que las obligaciones de la Ley 7202 en materia archivística son oponibles a todos los órganos y entes públicos, por lo que aquellos con autonomía deberán ajustar su normativa interna a las obligaciones dispuestas en la ley. Lo anterior, sin perjuicio de lo ya indicado en cuanto a que debe interpretarse conforme a la Constitución, aquellas normas que puedan atentar contra la autonomía de los entes públicos, como por ejemplo las que se refieren al control concreto de los órganos del Poder Ejecutivo (Junta Administrativa del Archivo Nacional y Comisión). 

 

VII. PREGUNTA N° 6

 

¿Cómo debe proceder la Comisión ante solicitudes de trámites concretos que presenten voluntariamente las instituciones autónomas, universidades estatales, municipalidades, Poderes Legislativo y Judicial, empresas públicas del Estado y demás entes públicos con independencia? ¿Es procedente denegarlas?

 

Según hemos indicado, los entes con autonomía administrativa y/o de gobierno conservan las facultades en orden a la administración, conservación y destrucción de documentos en tanto estos formen parte de su patrimonio documental, salvo en lo que se refiere a los documentos con valor histórico cultural que como señalamos son bienes propios de la Nación y cuya protección ha sido asignada al Archivo Nacional.

 

Lo anterior sin embargo, no enerva los deberes de coordinación que debe existir entre el Poder Central y los entes públicos descentralizados, tal como expusimos en el dictamen C-183-2016.

 

Es por tal motivo que debe entenderse que dentro de esa relación podría existir un sometimiento voluntario de las instituciones con autonomía que deseen encontrar orientación en materia archivística del órgano rector, sea la Junta Directiva del Archivo Nacional.

 

Este sometimiento voluntario no puede atentar contra la autonomía de los entes públicos, pues han sido ellos los que han puesto en consideración del Archivo Nacional un tema específico.

 

Dado lo anterior, no es procedente denegar un trámite que ha sido puesto en conocimiento del Archivo Nacional bajo ese sometimiento voluntario, pues aquel debe ejercer la rectoría que le ha sido encomendada en esta materia y orientar a través de sus políticas archivísticas a todas las instituciones que busquen su colaboración.

 

Dicho lo anterior, de esta forma dejamos evacuada la consulta planteada por la Directora General del Archivo Nacional sobre los temas sobre los cuales solicita “aclaración” o “ampliación”, recordándole de manera respetuosa que en los reiterados pronunciamientos de este órgano asesor se ha hecho un análisis extenso de los temas aquí expuestos y que esta Procuraduría no puede sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones.

 

                                                   Atentamente,

 

 

 

 

             Silvia Patiño Cruz

             Procuradora Adjunta

 

 

SPC/iac

 

C-001-2017

 

ALCANCE DE LA APLICACIÓN  DE LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS A LAS INSTITUCIONES AUTÓNOMAS

 

            La señora Virginia Chacón Arias, Directora General del Archivo Nacional solicita que se amplíen y aclaren los dictámenes C-157-2016 del 18 de julio de 2016 y C-183-2016 del 1 de setiembre de 2016. Específicamente solicita que se aclare o amplíe lo siguiente:

 

1. ¿Si el Archivo Nacional puede ejercer fiscalización a través de visitas de inspección sobre las instituciones autónomas, bancos del Estado y demás órganos y entes que señala el artículo 2 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos y si estas visitas pueden concluir con recomendaciones técnicas de acatamiento obligatorio para cada institución inspeccionada?
2. ¿Si debe utilizarse siempre la figura del “reglamento” para realizar declaratorias generales y taxativas de documentos con valor científico y cultural, que deban dictarse por medio del Ministerio de Cultura y Juventud, o si son válidas las directrices generales en materia archivística que ha dictado la Junta Administrativa del Archivo Nacional y las normas técnicas generales que ha dictado la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos?
3. ¿Posee el Archivo Nacional la potestad para verificar la conservación y custodia de los documentos con valor histórico y cultural de las instituciones autónomas, universidades estatales, municipalidades, Poderes Legislativo y Judicial, empresas públicas del Estado y demás entes públicos con independencia? ¿Deben éstos transferir al Archivo Nacional sus documentos declarados de valor científico cultural por la Comisión después de 20 años de haber sido producidos o pueden apropiárselos?
4. ¿Están eximidas las instituciones autónomas, universidades estatales, municipalidades, Poderes Legislativo y Judicial, empresas públicas del Estado y demás entes públicos con independencia del criterio de la Comisión cada vez que necesiten eliminar algún tipo documental? ¿Deben tramitar la publicación del Decreto establecido en el artículo 5 de la Ley 7202 para poder sacar del país documentos con valor científico cultural?
5. Deben las instituciones autónomas, universidades estatales, municipalidades, Poderes Legislativo y Judicial, empresas públicas del Estado y demás entes públicos con independencia cumplir con la Ley 7202 y específicamente lo dispuesto en los artículos 11, 12, 41, 42, 43, 44?
6. ¿Cómo debe proceder la Comisión ante solicitudes de trámites concretos que presenten voluntariamente las instituciones autónomas, universidades estatales, municipalidades, Poderes Legislativo y Judicial, empresas públicas del Estado y demás entes públicos con independencia? ¿Es procedente denegarlas?

 

      Mediante dictamen C-001-2017 del 06 de Enero del 2017, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta, se reiteró a la consultante lo ya señalado en dictámenes C-230-2006 del 5 de junio de 2006, C-420-2006 del 20 de octubre de 2006,  C-405-2008 del 11 de noviembre de 2008, C-225-2015 del 26 de agosto de 2015, C-157-2016 del 18 de julio de 2016, C-160-2016 del 1 de agosto de 2016 y C-183-2016 del 1 de setiembre de 2016 en los cuales se ha reiteradamente evacuado las dudas planteadas. Asimismo, se le indicó que no es procedente denegar un trámite que ha sido puesto en conocimiento del Archivo Nacional bajo un sometimiento voluntario de las instituciones autónomas, pues aquel debe ejercer la rectoría que le ha sido encomendada en esta materia y orientar a través de sus políticas archivísticas a todas las instituciones que busquen su colaboración. Finalmente, se le recordó de manera respetuosa que esta Procuraduría no puede sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones.