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Opinión Jurídica : 167 - del 19/12/2016
19 de diciembre del 2016
OJ-167-2016
Licenciada
Silma
Elisa Bolaños Cerdas
Jefa
de Área
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, me refiero a su oficio ECO-360-2016 del 13
de setiembre de 2016, mediante el
cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico,
sobre el proyecto de ley denominado: “Ley de Conversión del Consejo Nacional de
Vialidad en la Dirección Nacional de Vialidad”, que se tramita bajo el
expediente legislativo N° 19.832.
Previamente debe aclararse que el
criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la
Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante
para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En
consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que
desempeñan las señoras y señores diputados.
Además, debe
señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución,
por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157
del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de
Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución
autónoma).
I.
OBJETO DEL PROYECTO
DE LEY
El proyecto de ley
que se consulta tiene la intención de transformar el actual Consejo Nacional de
Vialidad (en adelante CONAVI) en la Dirección Nacional de Vialidad, como órgano
de desconcentración mínima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Adicionalmente,
pretende limitar la acción de dicho órgano a la conservación de la red vial
nacional, dejando los proyectos de obra nueva, mejoras y reconstrucción dentro
del ámbito de actuación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes como órgano
rector.
II.
OTRAS INICIATIVAS
SIMILARES
Como aspecto previo
debe destacarse que en la corriente legislativa existen varias iniciativas para
transformar al actual CONAVI, las cuales resultan incompatibles entre sí por la
forma en que está diseñada esa transformación en los diferentes proyectos de
ley.
Dado ello, debe el
legislador valorar sobre cuál de ellas se decantará el análisis legislativo y
la eventual aprobación de la ley. Ejemplo de lo anterior son los proyectos de
ley 18879, 19252 y 19900, además del que se consulta en esta oportunidad.
III.
SOBRE EL ARTICULADO
DEL PROYECTO DE LEY
Debemos advertir
que únicamente nos referiremos a los artículos que ameritan alguna discusión
jurídica y no a la totalidad del proyecto de ley, cuya aprobación o no se
enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.
A)
Artículo 1
A pesar de la
intención expresada en la exposición de motivos del proyecto de ley arriba
comentada, cuando se analiza el articulado del proyecto, en realidad éste trata
únicamente del tema de conservación vial, no así de la construcción de obra
nueva.
En otras palabras,
si bien el proyecto desarrolla lo relativo a la transformación del actual
CONAVI en la Dirección Nacional de Vialidad, y le asigna a ésta las funciones
relativas a la conservación vial, no se observa ninguna norma en el proyecto de
ley que regule lo relativo a las funciones del MOPT en materia de construcción
de obra nueva.
Lo anterior, a
pesar de que en la exposición de motivos se desprende que la intención es
regular ambos temas y que el artículo 1 del proyecto señala en lo que interesa:
“ARTÍCULO 1.- La
presente ley regula la conservación y
construcción de las carreteras, calles de travesía y puentes de la red
vial nacional…”
Dado que no existen
normas relativas a la construcción de obra nueva en el proyecto de ley, se
recomienda eliminar la palabra “construcción” del artículo 1 o, en su defecto,
incorporar el articulado relativo a la competencia que tendrá el MOPT en esa
materia.
B)
ARTÍCULO 3 CON
RELACIÓN AL 18
El artículo 3 del proyecto de ley establece:
“ARTÍCULO 3.- Créase la
Dirección Nacional de Vialidad, órgano con desconcentración mínima, adscrito al
Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
La Dirección tendrá personalidad
jurídica instrumental y presupuestaria para administrar el fondo de la red vial
nacional, así como para suscribir los contratos y empréstitos necesarios
para el ejercicio de sus funciones, de conformidad con la presente ley.”
La norma anterior pretende
otorgar a la Dirección Nacional de Vialidad la administración del fondo de la
red vial nacional a pesar de que sólo se encargará de la conservación vial.
Surge la duda entonces de cuáles recursos utilizará el MOPT para la
construcción de obra nueva, lo cual deberá aclararse en este proyecto para
evitar problemas futuros de interpretación de la ley.
Si bien en el
artículo 18 del proyecto de ley se le asigna a la Dirección sólo el 50% de los
ingresos recaudados por el impuesto a la propiedad de vehículos, lo cierto es
que al omitirse regular en este proyecto de ley lo relativo a la construcción
de obra pública, el otro 50% quedará en un limbo jurídico hasta tanto no se
apruebe la regulación respectiva a favor del MOPT.
C)
ARTÍCULO 5
En este artículo se
otorga a la Dirección Nacional de Vialidad, entre otras funciones, la de
“aprobar la regulación interna de la organización y modificarla cuando sea
conveniente”.
Sobre este aspecto,
no queda claro si la Dirección, como órgano desconcentrado del gobierno
central, puede apartarse del régimen de empleo estatutario establecido en el
numeral 191 de la Constitución, lo cual presentaría dudas de
constitucionalidad. Dado ello, debe aclararse el alcance de la norma que se
plantea para efectos de determinar cuál será el régimen de empleo existente, o
si más bien lo que se pretende es dotar a la Dirección de una escala salarial
diferenciada, en cuyo caso requerirá aprobación de la Autoridad Presupuestaria.
D)
ARTÍCULO 8
El artículo 8
faculta a la Dirección Nacional de Vialidad para constituir fideicomisos para
la conservación de obra pública, sujetando estos contratos a las normas de la
contratación administrativa.
No obstante lo
anterior, en cuanto a la elección del fiduciario, el proyecto establece que la
Dirección podrá escogerlo libremente. Esta libre elección, sin someterse al
procedimiento de licitación pública a la luz de lo dispuesto en el artículo 182
de la Constitución, genera dudas de constitucionalidad, lo cual en definitiva
deberá ser determinado por la Sala Constitucional.
E)
ARTÍCULO 21
Este artículo señala:
“ARTÍCULO 21.- Para cumplir con la responsabilidad de ampliar y
conservar la red vial nacional, la Dirección Nacional de Vialidad está obligada
a elaborar planes anuales y quinquenales de inversión, los cuales definirán los
progresos durante estos períodos. En
este sentido, el Consejo deberá
acatar las políticas y los lineamientos del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes y coordinará esta labor con las unidades correspondientes.”
En esta norma, no hay claridad sobre cuál Consejo se está refiriendo la
norma, pues no se observa ninguna figura de esta naturaleza en el proyecto de
ley. Dado ello, pareciera un error en la nomenclatura utilizada.
IV.
CONCLUSIÓN
De lo indicado, podemos concluir que la aprobación o no del proyecto es
un tema de discrecionalidad legislativa, sin embargo se recomienda de manera
respetuosa valorar los temas de constitucionalidad y de técnica legislativa
aquí señalados.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
Adjunta
SPC/jlh
OJ-167-2016
PROYECTO DE TRANSFORMACIÓN DEL CONAVI
La Licenciada Silma Elisa Bolaños
Cerdas, Jefa de Área de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de este órgano superior
consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Ley de
Conversión del Consejo Nacional de Vialidad en la Dirección Nacional de
Vialidad”, que se tramita bajo el expediente legislativo N° 19.832.
Mediante
opinión jurídica OJ-167-2016 del 19 de diciembre del 2016, suscrita por Silvia Patiño Cruz, Procuradora
Adjunta se concluye que que la aprobación o no
del proyecto es un tema de discrecionalidad legislativa, sin embargo se
recomienda de manera respetuosa valorar los temas de constitucionalidad y de
técnica legislativa aquí señalados.