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Dictamen : 252 - del 29/11/2016
C-252-2016
29 de noviembre 2016.
Msc. Ana
Isabel Solano Brenes
Presidenta
Junta
Directiva General
Banco
Nacional
Estimada señora:
Con aprobación de la señora
Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio JDG-009-2016
del 11 de agosto de 2016, mediante el cual consulta sobre si los recursos de
apelación presentados por clientes del banco, deben ser conocidos por la Junta
Directiva de la institución o si pueden ser resueltos a nivel administrativo.
En aplicación de lo dispuesto en el
artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la
consultante aporta el criterio del Asesor Legal de la Junta Directiva General
del Banco Nacional.
Adicionalmente, debemos señalar que
dado el tema consultado, esta Procuraduría otorgó audiencia al Banco de Costa
Rica y a Bancrédito, mediante oficios ADPB-9370-2016
y ADPb-9367-2016, ambos del 7 de setiembre de 2016. Dicha audiencia fue
respondida únicamente por el Gerente General del Banco de Costa Rica.
I.
SOBRE
LO CONSULTADO
La Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional N° 1644 del 26 de setiembre de 1953, reconoce a la figura del
Gerente y de la Junta Directiva como parte de la estructura de los bancos del
Estado. Ambas figuras tienen sus competencias debidamente definidas por el
legislador.
Específicamente
se reconoce que los bancos comerciales del Estado funcionarán bajo la dirección
inmediata de una junta directiva (artículo 20). En cuanto a sus funciones se
establece lo siguiente:
“Artículo 34.-
En la dirección inmediata
del banco sometido a su gobierno, cada Junta Directiva tendrá las siguientes
atribuciones esenciales:
1) Dirigir la política
financiera y económica del Banco.
2) Cumplir y hacer cumplir las
facultades y los deberes asignados al Banco, así como las disposiciones legales
y reglamentarias que rigen su funcionamiento.
3) Acordar, reformar e
interpretar para su aplicación los reglamentos del Banco; regular los servicios
de organización y administración del establecimiento y dirigir su
funcionamiento.
4) Acordar el presupuesto
anual del Banco y los presupuestos extraordinarios que fueren necesarios, los
cuales requerirán la aprobación de la Contraloría General de la República;
crear las plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento de la
institución y fijar las respectivas remuneraciones.
5) Nombrar y remover,
cuando fuere del caso, al Gerente, Subgerente, Auditor y Subauditor
del Banco, y asignarles sus funciones y deberes, dentro de las prescripciones
de esta ley.
6) Aprobarlos balances y
cuentas de ganancias y pérdidas y el destino de las utilidades, de acuerdo con
la ley, así como aprobar cualquier publicación que haga el Banco.
7) Nombrar comisiones de carácter temporal o permanentes para el desempeño de labores
especiales, designar a los empleados que estarán facultados para autorizar
determinadas operaciones, y regular los límites y condiciones a que deberán
sujetarse en esas funciones. Las decisiones que tomen las comisiones y los
funcionarios autorizados serán de su exclusiva responsabilidad.
Esta responsabilidad será
igual a la establecida para los miembros de la junta directiva.
(Así reformado por Ley No. 7107 de 4 de noviembre de 1988, artículo 4º)
8) Designar los
funcionarios y empleados del Banco que firmarán comprobantes, recibos, cheques,
letras, correspondencia, contratos y demás, así como fijar los límites y
condiciones dentro de los cuales actuarán.
9) Regular las operaciones
de crédito y establecer las condiciones generales y límites de las diferentes
operaciones del Banco, dentro de las disposiciones legales aplicables.
10) Acordar y revocar, con
aprobación del Banco Central, el establecimiento de sucursales; designar
corresponsales dentro y fuera del país y aceptar la corresponsalía de los
bancos que la ley le permite al establecimiento.
11) Colaborar con las demás
juntas directivas de las instituciones integrantes del Sistema Bancario
Nacional, en la ejecución de la política económica y financiera del país y en
el desarrollo del Sistema; y
12) Ejercer las demás
funciones, facultades y deberes que le correspondan, de acuerdo con las leyes y
reglamentos pertinentes y con los principios de la técnica.
13) Publicar, con propósitos informativos, en el
diario oficial La Gaceta y en
sistemas electrónicos, los acuerdos de la junta directiva que aprueben la
emisión o contratación de los préstamos subordinados o instrumentos financieros
subordinados que adquiera la entidad.
(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 3°
de la ley N° 8917 del 16 de diciembre de 2010 "Reforma y Adiciona las
Leyes Orgánica del Sistema Bancario Nacional, N° 1644 y Ley Orgánica del Banco
Central de Costa Rica Ley, N° 7558")
A partir de dicho catálogo puede señalarse que a la Junta Directiva del
Banco le corresponde la dirección inmediata del mismo o el gobierno de la
entidad.
Por su parte la figura del Gerente se encuentra regulada en el artículo
38 de la Ley 1644, estableciéndose lo siguiente:
“Artículo 38.-
Con el voto favorable
de no menos de cinco de sus miembros, cada junta directiva nombrará a un
Gerente, y al menos a dos Subgerentes, que
tendrán a su cargo la administración del Banco de acuerdo con la ley, los
reglamentos vigentes y las instrucciones que les imparta la Junta. A instancia
del Gerente, la Junta Directiva podrá ampliar el número de subgerentes. (Así
reformado por Ley Nº 7107 de 4 de noviembre de 1988, artículo 4º) (La negrita no es del original)
Además de estar encargado de la administración del Banco, el gerente es
el Jefe Superior de todas las dependencias del Banco y de su personal, excepto
de la Auditoría, y el responsable, ante la Junta, del eficiente y correcto
funcionamiento administrativo de la Institución (artículo 40). En cuanto a sus
funciones se establece lo siguiente:
“Artículo 41.-
El Gerente y, en su
defecto, los Subgerentes tendrán las siguientes atribuciones:
1) Ejercer las funciones
inherentes a su condición de Administrador
General y Jefe Superior del Banco, vigilando la organización y funcionamiento
de todas sus dependencias, la observancia de las leyes y reglamentos y el
cumplimiento de las resoluciones de la Junta. 2) Suministrar a la Junta la
información regular, exacta y completa que sea necesaria para asegurar el buen
gobierno y dirección superior del Banco. 3) Proponer a las Juntas las normas
generales de la política crediticia y bancaria de la Institución, y cuidar de
su debido cumplimiento. 4) Presentar a la Junta, para su aprobación, el
proyecto de presupuesto anual del Banco y los de presupuestos extraordinarios
que fueren necesarios, y vigilar su correcta aplicación. 5) Proponer a la Junta
la creación de plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento
del Banco. 6) Nombrar y remover a los empleados del Banco de conformidad con él
Escalafón de Empleados del Banco y con los reglamentos aplicables al personal
de la Institución que en ningún caso podrá quedar en inferioridad de
condiciones a las prescritas en las leyes de trabajo y de servicio civil de la
República, y que será independiente de toda otra institución u organización.
Para el nombramiento y remoción de los empleados de la Auditoría necesitará la
aceptación previa del Auditor. 7) Atender a las relaciones con los personeros
del Estado y sus dependencias, del Banco Central y de las instituciones
autónomas, procurando la coordinación de la política económica y financiera del
Banco con la política general del Banco Central; de acuerdo con las
instrucciones que le imparta la Junta. 8) Autorizar con su firma, conjuntamente
con el Presidente de la Junta los valores mobiliarios en serie que emita el
Banco, así como los demás documentos que determinen las leyes, reglamentos de
la Institución y acuerdos de la Junta. (Así reformado por Ley No. 7107 de 4 de
noviembre de 1988, artículo 4º). 9)
Resolver, en último término, los asuntos que no estuvieren reservados a la
decisión de la Junta. Conjuntamente con un subgerente y con el Auditor del
Banco, decidir, en casos de suma urgencia, cualquier asunto de competencia de
la Junta o suspender las resoluciones acordadas por ésta, en cuyo caso la
convocará inmediatamente para sesionar extraordinariamente, a fin de darle
cuenta de su actuación y exponerle las razones habidas para apartarse del
procedimiento normal. (Así reformado por Ley No. 7107 de 4 de noviembre de
1988, artículo 4º). 10) Delegar sus atribuciones en los Subgerentes o en otros
funcionarios del Banco, salvo cuando su intervención personal fuere legalmente
obligatoria; y 11) Ejercer las demás funciones y facultades que le
correspondan, de conformidad con la ley, los reglamentos del Banco y demás
disposiciones pertinentes.” (La negrita no
es del original)
Se
desprende claramente de la transcripción anterior, que las atribuciones
conferidas por la ley al Gerente, son las propiamente relacionadas con el
funcionamiento administrativo del instituto, para lo cual se le reconoce la
capacidad de ejercer las funciones inherentes a su condición de
administrador general y jefe superior del Banco, vigilando la organización,
funcionamiento y coordinación de todas las dependencias administrativas.
Asimismo, le corresponde resolver en
último término, los asuntos que no estén reservados a la decisión de la Junta
Directiva como Órgano de Dirección (Gobierno).
La
calificación dada al Gerente como jefe superior del instituto, se circunscribe
única y exclusivamente al funcionamiento administrativo de la institución, en tanto
son funciones relacionadas con la vigilancia de la organización, funcionamiento
y coordinación de las dependencias que la conforman. Sin embargo, todo lo
relacionado a políticas y dirección general corresponde a su jerarca supremo o
máxima autoridad, que es la Junta Directiva.
De esta manera, el Gerente como administrador general, es el máximo rector
en lo que a funcionamiento administrativo de la
institución
respecta, pero sometido en primer lugar a las políticas que fije la Junta
Directiva, y velando porque se ejecuten sus acuerdos y resoluciones, por lo que
será responsable ante ésta del eficiente y correcto funcionamiento
administrativo.
Lo hasta aquí señalado resulta de vital importancia para analizar el
tema consultado, sin embargo, debemos advertir que la Ley N° 1644 no establece
de manera expresa sobre quién recae el agotamiento de la vía administrativa en
los bancos del Estado, salvo en algunas materias específicas. Así por ejemplo,
en el artículo 63 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, se
establece que la Junta Directiva resolverá los recursos de apelación que se
interpongan contra actos de la Comisión de Crédito con relación a solicitudes
de crédito.
Es por lo anterior, que cuando no exista disposición expresa en la Ley
1644 sobre el agotamiento de vía administrativa en determinada materia, resulta
de aplicación supletoria lo establecido en la Ley General de la Administración
Pública, en virtud de lo establecido en su numeral 2.1.
Partiendo de ello, debemos señalar que en el dictamen C-196-92 del
23 de noviembre de 1992, esta Procuraduría se refirió al agotamiento de
la vía administrativa en uno de los bancos del Estado, criterio que resulta de
plena aplicación a este caso. En aquella oportunidad, luego de un análisis de
las funciones del Gerente y de la Junta Directiva, se indicó en lo que
interesa:
“Consecuentemente,
ambos Órganos pueden resolver en último término en el ejercicio de su función
legalmente prevista. Lo anterior, es conteste con lo que dispone la Ley General
de la Administración Pública, aplicable supletoriamente, (art. 2,1 Ley No. 6227
de 2 de mayo de 1978).
En efecto, la
ley de última cita permite la existencia de dos jerarcas de un mismo ente, uno
de tipo colegiado y otro de tipo ejecutivo.
Salvo que se otorgue algún recurso contra sus
actos, uno u otro Órgano agotará la vía
administrativa. Los artículos 104,2; 126,b y 350.2 ibídem en
lo conducente prevén:
"Cuando exista una
articulación entre un jerarca colegiado y otro unipersonal de tipo ejecutivo,
corresponderá al primero nombrar a este último...y... al jerarca ejecutivo el
nombramiento del resto del personal..."
"Pondrán fin a la vía
administrativa los actos emanados de los siguientes órganos y autoridades,
cuando resuelvan definitivamente...
b) Los de los respectivos
jerarcas de la entidades descentralizadas... salvo que se otorgue por ley algún
recurso administrativo contra ellos..."
"En el
procedimiento administrativo habrá en todos los casos una única instancia de
alzada... El órgano de la alzada será siempre el llamado a agotar la vía
administrativa..."
CONCLUSION:
Conforme a lo
expuesto, podemos hacer las siguientes afirmaciones:
1. El Gerente y la Junta
Directiva del Banco de Costa Rica tiene atribuciones privativas en materia de
administración y gobierno, respectivamente.
2. El Gerente y la Junta Directiva del Banco de Costa Rica son jerarcas
ejecutivo y colegiado del mismo para los efectos de agotar la vía
administrativa en la materia de su competencia.
3. Habrá que valorar en cada caso cuando se trata de un asunto de
carácter administrativo y cuando de gobierno del Banco.
4. La materia laboral o de
personal es competencia del Gerente, por lo que le corresponde agotar la vía
administrativa.” (La negrita no es del
original)
De lo anterior se desprende que
tanto el Gerente como la Junta Directiva están autorizados
legalmente para agotar vía administrativa, pero siempre y cuando lo hagan
dentro del marco de sus respectivas competencias.
Así las cosas, en materia de
gobierno del Banco quien agota vía administrativa es la Junta Directiva,
mientras que en materia administrativa lo hará el Gerente, salvo disposición
expresa en contrario.
En otras palabras, deberá valorarse
cada caso concreto para determinar cuándo se trata de un asunto administrativo
y cuándo de un asunto de gobierno del Banco que esté designado a la Junta
Directiva.
En el caso concreto, se consulta
sobre el agotamiento de vía administrativa frente a los recursos de apelación
que presenten clientes del Banco por quejas o denuncias. Debe partirse entonces
de la denuncia o reclamo de un cliente y la apertura de un procedimiento dentro
del cual ejerza su derecho a recurrir.
Sobre este tema, la Procuraduría se
refirió en el dictamen C-15-2015 del 3 de febrero de 2015, indicando en lo que
interesa:
“… El sector carece de disposiciones legales específicas de protección de
los clientes bancarios y, en particular, el derecho de plantear denuncias y
reclamos por los servicios prestados. No existe en la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional ni en la Ley
Orgánica del Banco Central un listado de derechos en favor del cliente o
consumidor de los servicios financieros prestados por entidades financieras. En
lo que es materia de la consulta, la LOBCCR no solo no atribuye
competencia a la SUGEF para conocer de reclamos o quejas de los clientes o
consumidores de servicios financieros sino que tampoco establece un mecanismo
general de reclamo de los clientes contra violaciones o lesiones a sus derechos
por parte de las entidades fiscalizadas. Decimos mecanismo general por cuanto
la posibilidad de queja y reclamo está prevista para situaciones especiales,
como es el caso de la lentitud en la tramitación o la falta de resolución de
las solicitudes de crédito, según dispone el numeral 63 de la Ley Orgánica del
Sistema Bancario Nacional. O bien, en el caso de información sobre situación
financiera de un deudor del sistema financiero, suministrada por la SUGEF a una
entidad financiera, si esta información resuelta incorrecta, no refleja la
situación real de las obligaciones del solicitante del crédito, este puede
pedir a la Superintendencia que aclare la situación, artículo 133 de la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica.
Esa ausencia de regulación general no puede, sin embargo, llevar a
considerar que el cliente de la entidad financiera carezca de un derecho a
reclamar ante la actuación del ente financiero. Y concretamente, ante esa misma
entidad financiera con el deber de esta de resolver. Obligación que es más
evidente cuando la entidad es de naturaleza pública, como es el caso del
consultante.
La relación
entre una entidad financiera con sus clientes es una relación de confianza. No se puede
pretender que una persona brinde confianza a una entidad o mercado si estos no
respetan sus derechos e intereses o no los protegen. De esta confianza va a
depender en mucho la estabilidad y solvencia de la entidad, que,
consecuentemente, tiene interés en poder dar un servicio de calidad a sus
clientes. Resulta claro que no puede considerarse que ese imperativo (calidad)
se respeta cuando la entidad financiera no da
respuesta oportuna y adecuada a los planteamientos de sus clientes, máxime si
de reclamos se trata. Esa calidad del servicio es importante para una gestión
competitiva y, por ende, para el posicionamiento de la entidad bancaria. El
cliente tiene derecho a reclamar o quejarse por la actuación del banco y este
tiene la obligación de resolver, en los términos que corresponda, la gestión
presentada. Así, el banco debe conocer de los reclamos y quejas que le presente
su cliente, en el entendido de que esa respuesta permitirá a este determinar si
le corresponde o no recurrir a otras vías, particularmente judiciales.
(…)
… No se
le ha las entidades reguladas de resolver esos
reclamos o quejas. Así, una normativa regulatoria impone al Banco no solo
contar con mecanismos para la recepción de las quejas y reclamos que presenten
los clientes, sino resolver.
(…)
El Acuerdo
SUGEF 10 exige a las entidades financieras contar con el personal capacitado
para tramitar las quejas o reclamos; así
como contar con políticas y procedimientos para la atención y solución de
quejas o reclamos, que establezcan claramente las personas designadas para esta
labor, sus responsabilidades, los procedimientos a seguir, los sistemas de
control para el seguimiento de las quejas recibidas y su respectiva atención, y
debe contar con canales de comunicación y mecanismos de coordinación para la
efectiva resolución de los problemas planteados.
(…)
Aplicado lo
anterior al Banco de Costa Rica significa que las quejas o reclamos que
presenten sus clientes deben ser
resueltas por los órganos competentes de su organización y,
consecuentemente, que la solución inmediata del problema, inquietud o
disconformidad presente en la queja o el reclamo del cliente debe derivar del
Banco a través de sus órganos competentes. Corresponderá al cliente determinar
si acude a otra instancia, en caso de que considere que la respuesta recibida
no es la correspondiente.” (La negrita no es del original)
De ello se desprende la
importancia de que los bancos cuenten con procedimientos internos para canalizar
y atender las quejas de sus clientes y que sea a lo interno de la institución
que se atiendan dichas quejas, a través de sus órganos competentes.
Es por lo anterior que tratándose de
la materia consultada, la cual no ha sido expresamente asignada a la Junta
Directiva dentro de sus potestades de gobierno en la institución, debe
concluirse que corresponde al Gerente como encargado de la Administración del
Banco, conocer de los recursos que se interpongan contra la resolución de las
quejas de los clientes bancarios. Lo anterior, sin perjuicio de la potestad de
avocación dispuesta en el numeral 93 inciso 1) de la Ley General de la
Administración Pública para el superior y de los procedimientos internos que
establezca el respectivo banco para esos efectos.
II.
CONCLUSIONES
De
lo anterior podemos concluir lo siguiente:
a)
A partir de lo
dispuesto en la La Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional N° 1644 del 26 de setiembre de 1953, a la Junta Directiva del Banco le corresponde la dirección inmediata
del mismo o el gobierno de la entidad, mientras que el Gerente
actúa en condición de administrador general y jefe superior del Banco en
materia administrativa;
b)
En los casos en
que no exista disposición expresa en la Ley 1644 sobre el agotamiento de vía
administrativa en determinada materia, resulta de aplicación supletoria lo
establecido en la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, en
materia de gobierno del Banco quien agota vía administrativa es la Junta
Directiva, mientras que en materia administrativa lo hará el Gerente, salvo
disposición expresa en contrario;
c)
A partir de lo anterior y de lo dispuesto en el
artículo 41 inciso 9) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional,
tratándose de los procedimientos iniciados a partir de una queja o denuncia de
un cliente, dado que la materia no ha sido asignada expresamente a la Junta
Directiva dentro de sus potestades de gobierno en la institución, corresponde
al Gerente como encargado de la Administración del Banco, conocer de los
recursos que se interpongan. Lo anterior, sin perjuicio de la potestad de
avocación dispuesta en el numeral 93 inciso 1) de la Ley General de la
Administración Pública para el superior y de los procedimientos internos que
establezca el respectivo banco para esos efectos.
Atentamente,
Silvia Patiño
Cruz
Procuradora
Adjunta
C. Gerente
General Banco de Costa Rica
Gerente
General Bancrédito
SPC/vhv
a)
s.
C-252-2016
AGOTAMIENTO DE VÍA
ADMINISTRATIVA EN LOS BANCOS DEL ESTADO
La señora Ana Isabel Solano Brenes,
Presidenta de la Junta Directiva General del Banco Nacional consulta sobre si los
recursos de apelación presentados por clientes del banco, deben ser conocidos
por la Junta Directiva de la institución o si pueden ser resueltos a nivel
administrativo.
Mediante
dictamen C-252-2016 del 29 de noviembre
2016, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se concluyó lo
siguiente:
a) A partir de lo
dispuesto en la La Ley Orgánica del Sistema
Bancario Nacional N° 1644 del 26 de
setiembre de 1953, a la Junta Directiva del Banco le corresponde la dirección
inmediata del mismo o el gobierno de la entidad, mientras que el
Gerente actúa en condición de administrador general y jefe superior del Banco
en materia administrativa;
b) En los casos en
que no exista disposición expresa en la Ley 1644 sobre el agotamiento de vía
administrativa en determinada materia, resulta de aplicación supletoria lo
establecido en la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, en
materia de gobierno del Banco quien agota vía administrativa es la Junta
Directiva, mientras que en materia administrativa lo hará el Gerente, salvo
disposición expresa en contrario;
A
partir de lo anterior y de lo dispuesto en el artículo 41 inciso 9) de la Ley
Orgánica del Sistema Bancario Nacional, tratándose de los procedimientos
iniciados a partir de una queja o denuncia de un cliente, dado que la materia
no ha sido asignada expresamente a la Junta Directiva dentro de sus potestades
de gobierno en la institución, corresponde al Gerente como encargado de la
Administración del Banco, conocer de los recursos que se interpongan. Lo
anterior, sin perjuicio de la potestad de avocación dispuesta en el numeral 93
inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública para el superior y de
los procedimientos internos que establezca el respectivo banco para esos efecto