Dictamen : 217 - del 26/10/2016

26 de octubre, 2016

C-217-2016

Ingeniero

Ronald Peters Seevers

Director Ejecutivo

Instituto del Café de Costa Rica

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República doy respuesta al oficio No. DEJ/580/2105 del 11 de junio del 2015, donde se nos consulta si la obligación de cercar y construir aceras prevista en los incisos b) y d) del artículo 75 del Código Municipal y en el numeral 26 de la Ley de Construcciones, se aplica a los terrenos destinados exclusivamente a la agricultura, y si las obligaciones previstas en el Código Municipal se aplican en circunscripciones territoriales donde no se haya emitido Plan Regulador.

I.                   Normas objeto de consulta

El Código Municipal emitido mediante Ley No. 7794 de 30 de octubre de 1998, en su texto recientemente reformado, dispone:

“Artículo 75.—De conformidad con el plan regulador municipal, las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, deberán cumplir las siguientes obligaciones:

(…)

b) Cercar y limpiar tanto los lotes donde no haya construcciones y como aquellos con viviendas deshabitadas o en estado de demolición.

(…)

d) Construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento. 

(…)

Salvo lo ordenado en la Ley General de Salud, cuando los munícipes incumplan las obligaciones anteriores o cuando la inexistencia o mal estado de la acera ponga en peligro la seguridad e integridad o se limite la accesibilidad de los peatones, la municipalidad está facultada para suplir la omisión de esos deberes, realizando de forma directa las obras o prestando los servicios correspondientes.  Por los trabajos ejecutados, la municipalidad cobrará al propietario o poseedor del inmueble el costo efectivo del servicio o la obra.  El munícipe deberá reembolsar el costo efectivo en el plazo máximo de ocho días hábiles; de lo contrario deberá cancelar por concepto de multa un cincuenta por ciento (50%) del valor de la obra o el servicio, sin perjuicio del cobro de los intereses moratorios.  (Así reformado el párrafo anterior por el artículo único de la ley N° 9248 del 7 de mayo del 2014)

Con base en un estudio técnico previo, el Concejo Municipal fijará los precios mediante acuerdo emanado de su seno, el cual deberá publicarse en La Gaceta para entrar en vigencia. Las municipalidades revisarán y actualizarán anualmente estos precios y serán publicados por reglamento.         

Cuando se trate de las omisiones incluidas en el párrafo trasanterior de este artículo y la municipalidad haya conocido por cualquier medio la situación de peligro, la municipalidad está obligada a suplir la inacción del propietario, previa prevención al munícipe conforme al debido proceso y sin perjuicio de cobrar el precio indicado en el párrafo anterior. Si la municipalidad no la suple y por la omisión se causa daño a la salud, la integridad física o el patrimonio de terceros, el funcionario municipal omiso será responsable, solidariamente con el propietario o poseedor del inmueble, por los daños y perjuicios causados.

En todo caso y de manera excepcional, se autoriza a la municipalidad para que asuma,  por cuenta propia, la construcción o el mantenimiento de las aceras cuando se demuestre, mediante un estudio socioeconómico, que los propietarios o poseedores por cualquier título carecen de recursos económicos suficientes para emprender la obra.  (Así adicionado el párrafo anterior por el artículo único de la ley N° 9248 del 7 de mayo del 2014)

(Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 7898 del 11 de agosto de 1999)”

La Ley de Construcciones, No. 833 del 2 de noviembre de 1949, ya había establecido la obligación de cercar:

“Artículo 26.- Cercas. Los propietarios de terrenos libres situados en calles urbanizadas en que la Municipalidad lo juzgue necesario, deberán aislarlos de la vía pública por medio de una cerca.”

II.                SOBRE LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 26 DE LA LEY DE CONSTRUCCIONES

En el Dictamen No. C-85-2015 del 15 de abril del 2015, recibido en la Dirección Ejecutiva del Icafe el 24 de ese mes, ya se respondió que el artículo 26 de la Ley de Construcciones es también aplicable a terrenos agrícolas, en los siguientes términos, los cuales se reiteran:

“El artículo 26 de la Ley de Construcciones establece una carga de pública utilidad en cabeza de los propietarios de terrenos libres, sea sin construir, que colinden con calles urbanizadas. En virtud de esta carga, esos propietarios deben cercar sus terrenos, aislándolos de la vía pública, cuando la municipalidad, por resolución motivada, así lo estime necesario. 

 Artículo 26.- Cercas. Los propietarios de terrenos libres situados en calles urbanizadas en que la Municipalidad lo juzgue necesario, deberán aislarlos de la vía pública por medio de una cerca.

Se debe precisar que el artículo 26 solamente es aplicable allí donde el fundo colinde con una calle urbanizada, sea una vía pública que resulta de un proceso válido de fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos – Doctrina del artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana -. (Sobre el concepto de urbanización ver el dictamen C-221-2014 de 18 de julio de 2014)

Ahora bien conviene señalar que el ordenamiento administrativo debe interpretarse siempre de una forma integrada.

En este sentido debe señalarse que no obstante lo anterior, el Estado y la Municipalidad, según sea el caso, siempre conservan la potestad de deslinde. Esto aunque la calle no sea urbanizada.

En efecto, se impone apuntar que el artículo 34 de la Ley General de Caminos ha establecido que  el Estado; si estamos ante la red vial nacional;  y las municipalidades; si se trata de la red vial cantonal; tienen una potestad de deslinde respecto de las propiedades privadas que colinden con las vías públicas. Esta potestad de deslinde implica, en determinado supuesto, el poder de ordenar al propietario el levantar una cerca.

Así, los propietarios no pueden cerrar válidamente sus fundos colindantes con la vía pública sin autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de la municipalidad respectiva, según sea el caso.

Luego, el artículo 34 autoriza a esas autoridades públicas a fijar el linde entre la vía pública y la propiedad correspondiente.

Artículo 34.- Ningún propietario tendrá derecho a cerrar su fundo, por el lado de un camino público, sin previa autorización escrita del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en carreteras y de la Municipalidad en las calles y caminos vecinales, entidades que fijarán la línea correspondiente. De lo contrario, el deslinde no tendrá ningún valor ni efecto legal y el propietario será sancionado por la autoridad de policía de la jurisdicción con una multa de doscientos colones, (¢ 200.00) a quinientos colones (¢ 500.00) y la obligación de hacer la cerca en la línea correspondiente; igual regla se observará cuando el propietario corriere su cerca en perjuicio del camino respectivo; si el propietario fuese sindicado de usurpación por la omisión del requisito apuntado en el párrafo primero, se tendrá el acto como presunción de su culpabilidad.

Asimismo, el artículo 34 de la Ley General de Caminos Públicos dispone que en el eventual caso de que un propietario no respete el deslinde administrativo, la autoridad respectiva, sea el Ministerio o la Municipalidad del cantón, están habilitados para ordenar al propietario a construir una cerca en el linde demarcado por la administración.

     Es decir que aunque el artículo 26 de la Ley de Construcciones es aplicable únicamente a calles urbanizadas, es claro que la Ley General de Caminos Públicos habilita a las administraciones a ordenar a los propietarios colindantes con las vías públicas, incluyendo los fundos de uso agrícola, la construcción de cercas cuando éstos no respeten un deslinde administrativo.”

III.             SOBRE LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 75 DEL CÓDIGO MUNICIPAL

El criterio de la asesoría jurídica institucional, vertido en oficio No. UAJ/022/2015 del 11 de junio del 2015 y recibido el 22 de junio del 2015 por prevención nuestra, en cumplimiento de lo que prescribe el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, concluye que las obligaciones del artículo 75 de la Ley de Construcciones no se aplican a terrenos agrícolas, ni en casos donde no exista Plan Regulador.

Sin embargo, su lectura no debe hacerse aislada del resto del articulado. Mediante Ley No. 7898 del 11 de agosto de 1999, se reformaron los artículos 75 y 76 del Código Municipal, y se adicionaron normas relacionadas con lo consultado:

“Artículo 76.- Cuando se incumplan las obligaciones dispuestas en el artículo anterior, la municipalidad cobrará trimestralmente con carácter de multa:

(…)

b) Por no cercar los lotes donde no haya construcciones o existan construcciones en estado de demolición, cuatrocientos colones (¢400,00) por metro lineal del frente total de la propiedad.

(…)

d) Por no construir las aceras frente a las propiedades ni darles mantenimiento, quinientos colones (¢500,00) por metro cuadrado del frente total de la propiedad.

(…)”

"Artículo 76 bis.- Si se trata de instituciones públicas la suma adeudada por concepto de multa se disminuirá un veinticinco por ciento (25%); para las actividades agrícolas, ganaderas, industriales, comerciales y turísticas se aumentará un cincuenta por ciento (50%).” (La negrita no pertenece al original).

"Transitorio IV.- Las municipalidades que a la fecha no cuenten con un Plan Regulador, podrán aplicar lo ordenado en los artículos 75 y 76 del  Código Municipal, mientras concluyen la ejecución del Plan, según las áreas urbanas o los cuadrantes urbanos que haya definido la municipalidad por medio del Concejo Municipal, por votación de sus dos terceras partes." (El destacado es nuestro).

Así, del artículo 76 bis se deduce que la obligación de los incisos b) y d) del artículo 75, no sólo es aplicable al caso de lotes o terrenos dedicados a la actividad agrícola, sino que, en ese supuesto, el monto de la multa por incumplimiento se incrementa.  Por otra parte, el transitorio IV aclara que los artículos 75 y 76 son aplicables en ausencia de Plan Regulador. 

Además, la Sala Constitucional ha interpretado reiteradamente que el artículo 75 del Código Municipal obliga a la construcción de aceras a todos los munícipes, sin excepción alguna, y que otras normas también les imponen esa carga. Al mismo tiempo, se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre la competencia municipal para compeler el cumplimiento de esa obligación o sustituirlo, sin restringir el ejercicio de esa competencia a supuestos en los que exista Plan Regulador, en tutela del derecho a la vida, a la integridad física, a la seguridad peatonal, y a la libre accesibilidad:

“El legislador optó por un sistema en el que la construcción y mantenimiento de las aceras está a cargo de los propietarios y poseedores de bienes inmuebles, y son las  municipalidades las que deben fiscalizar que tal obligación sea cumplida, utilizando las atribuciones que la ley les confiere. Se trata de una servidumbre urbanística,   limitación que deben soportar los propietarios   y poseedores de los inmuebles, a fin de garantizar el libre tránsito peatonal en condiciones de seguridad.” (Voto No. 14117-2012).

“III.- Sobre la tutela al derecho a la vida, a la integridad física y a la seguridad peatonal. En reiteradas ocasiones se ha señalado que de lo dispuesto en los artículos 21 y 40 de la Constitución Política se desprende la obligación objetiva que tiene el Estado costarricense de garantizar la vida de sus habitantes. Se imponen al Estado diversas conductas positivas tendentes a regular las áreas de la vida social en las que pueden surgir peligros para la existencia física de los habitantes de su territorio. Así, se establece el deber ineludible de velar y garantizar en forma pronta y cumplida por la tutela de tales derechos fundamentales. En el caso de la seguridad vial debe cumplir su obligación objetiva de proteger la vida humana, al construir soluciones viales tomando en consideración la seguridad peatonal, de manera que por la omisión de las autoridades competentes no se incurra en una inercia ilegítima que atente contra la vida de los transeúntes. Por ello, el Estado se ve obligado a adoptar de manera oportuna todas aquellas medidas preventivas necesarias para enfrentar peligros inherentes a la vida en sociedad, reduciéndolos al mínimo posible. Al ser el tránsito una actividad necesaria de alto riesgo, el Estado tiene el deber de regular la circulación de peatones, animales y vehículos por las vías públicas y por las privadas que estén abiertas al uso y aprovechamiento común, de manera tal que se pueda garantizar un tránsito terrestre, vehicular y peatonal con el mínimo de peligro para la vida.

IV.-Acerca de las obligaciones municipales en materia de seguridad peatonal. La seguridad peatonal también es un asunto de interés local que las municipalidades no pueden soslayar, por lo que éstas deben actuar -dentro de sus respectivos ámbitos de competencia- para garantizar a los munícipes un tránsito seguro; en particular, a los menores y a los adultos mayores (véanse al respecto las sentencias Nº 2006-11263 de las 9:29 horas del 1 de agosto del 2006 y 2011-12261 de las 11:02 horas del 09 de setiembre de 2011). Ello incluye el deber de las municipalidades de utilizar los mecanismos que el propio ordenamiento jurídico les otorga para hacer cumplir a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles su obligación de construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento, para así poder asegurar a los peatones que no se vean expuestos a un inminente peligro al tener que movilizarse por espacios en donde se ponga en riesgo su vida o su salud (ver, en este sentido, la sentencia Nº 2007-05051, de las 15:27 horas del 13 de abril del 2007). En cuanto a este punto, el inciso d) del artículo 75 del Código Municipal establece la mencionada obligación de los propietarios o poseedores de bienes inmuebles de construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento. Asimismo, el mismo numeral prevé que en caso de omisión del propietario o poseedor de cumplir con las obligaciones señaladas, sea la propia municipalidad la que supla los trabajos. A lo que se añade que el inciso d) del numeral 76 del Código Municipal establece una multa de quinientos colones (¢500,00) por metro cuadrado del frente total de la propiedad, por no construir las aceras frente a las propiedades ni darles mantenimiento (sentencia No. 2014-003554 de las 9:05 hrs. del 14 de marzo del 2014).

V.-Sobre el caso en estudio. … efectivamente, se echa de menos que la Municipalidad de Mora hubiese recurrido a los mecanismos que tiene a su disposición para lograr que todos los munícipes, sin excepción alguna, cumplan con su obligación de construir las aceras frente a sus propiedades y dar mantenimiento a las mismas, a fin de brindar a los ciudadanos la oportunidad de transitar la zona en forma libre, segura y sin ningún obstáculo, conforme a lo expuesto en el anterior considerando. En estas circunstancias es inevitable estimar el recurso, toda vez que no ha existido una acción efectiva de parte de la municipalidad frente a lo que constituye una severa amenaza para la vida e integridad física de los vecinos de los Barrios Santa Cecilia y San Bosco, para lo cual tiene competencia constitucional y legal.” (Sentencia No. 433-2016. El subrayado es nuestro.  En la misma línea, los votos: 11171-2007, 7155-2009, 10304-2009, 6568-2011, 12070-2012, 13501-2013 y 2775-2014).

“En este caso, el recurrente somete a conocimiento de esta Sala la vulneración de los derechos fundamentales de los amparados relacionados con la aplicación de la Ley 7600 debido a que en el cantón de Golfito existen diversas zonas en las que las aceras y calles, en especial las aledañas al Hospital no cumplen con las normas establecidas en la Ley 7600, lo cual le impide movilizarse por ellas y limita su libertad de tránsito y acceso. Luego del análisis de las manifestaciones del amparado, este Tribunal considera el recurso como procedente, con el fundamento y las consecuencias que a continuación se detallan. Efectivamente, debido a que el Alcalde Municipal no rindió el informe requerido, se tiene para esta Sala como un hecho “no controvertido”, y en tal tesitura, un hecho probado el mal estado de calles y aceras del cantón y vencido el plazo de diez años establecido en el transitorio II de la Ley 7600 “Ley de Igualdad de Oportunidades para las personas con discapacidad” todavía la infraestructura no cuenta con las adaptaciones requeridas al efecto. Nótese que la integración social de las personas con discapacidad, debe ser un objetivo prioritario del Estado que tiene la obligación de adoptar los mecanismos que sean necesarios para eliminar progresivamente las barreras que limitan a las personas con discapacidad el ejercicio de su derecho a una vida independiente. Por lo anterior, no encuentra este Tribunal, razones para variar el criterio que ha venido sosteniendo en casos de la misma índole, en el sentido de que efectivamente los plazos contenidos en las disposiciones transitorias de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad N°7600, no son irrazonables ni desproporcionadas y el plazo dispuesto en las disposiciones transitorias contenidas en la Ley N°7600 y reglamento, para la ejecución de las obligaciones señaladas han transcurrido sobradamente (ver en igual sentido, sentencia 2006-011344), por lo que la Municipalidad de Golfito debe iniciar la construcción de las aceras y calles municipales así como realizar las reparaciones necesarias que se requieran en las que ya existen, ajustando las obras a las especificaciones contenidas en la Ley N°7600 y su reglamento. Además, a la Sala no le consta que la Municipalidad de Golfito haya hecho uso de los mecanismos que tiene a su disposición, para lograr que todos los munícipes – sin excepción alguna- cumplan con su obligación de construir las aceras frente a sus propiedades y dar mantenimiento a las mismas, a fin de brindar a los adultos mayores y a las personas con discapacidad la oportunidad de transitar la zona en forma libre, segura y sin ningún obstáculo. De conformidad con los artículos 75 y 76 del Código Municipal, los Municipios están en la obligación de prevenir a los munícipes, el cumplimiento de sus obligaciones y, en caso de incumplimiento, ejecutar directamente las obras con cargo al propietario del inmueble, mediante el cobro del costo total y las multas correspondientes.”  (Voto No. 10304-2009. El subrayado no pertenece al original).

“Las municipalidades están facultadas para solicitar a los propietarios de bienes inmuebles la construcción de aceras, sin que haya un reglamento, ya que la obligación de aceras se encuentra regulado en el artículo 75 del Código Municipal, artículo 71 de la Ley de Planificación Urbana, capítulo IV.4 del Reglamento de Construcciones, capítulo III 2.8 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones y la Ley 7600…“ (Voto No. 2775-2014).

Ahora bien, con vista de que, bajo el título “MOTIVACIÓN”, en el oficio No. UAJ/022/2015 se menciona que más del 92.2% de los productores cafetaleros del país son pequeños y que sus ingresos son destinados a cubrir los costos de producción y la manutención de su familia, vale indicar que mediante Ley No. 9248 del 7 de mayo del 2014, vigente a partir del 24 de junio siguiente, se introdujo la autorización para que el ente municipal asuma el costo de la construcción de las aceras, cuando se acredite que los munícipes carecen de recursos económicos suficientes:

“En todo caso y de manera excepcional, se autoriza a la municipalidad para que asuma,  por cuenta propia, la construcción o el mantenimiento de las aceras cuando se demuestre, mediante un estudio socioeconómico, que los propietarios o poseedores por cualquier título carecen de recursos económicos suficientes para emprender la obra."

IV.             CONCLUSIONES

1.      El artículo 26 de la Ley de Construcciones solamente es aplicable cuando el fundo colinde con una calle urbanizada, sea, una vía pública que resulta de un proceso válido de fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos.

2.      No obstante lo anterior, el artículo 34 de la Ley General de Caminos Públicos habilita al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o a la Municipalidad respectiva, según sea el caso, a ordenar a los propietarios colindantes con las vías públicas, incluyendo los fundos de uso agrícola, la construcción de cercas cuando éstos no respeten un deslinde administrativo. 

3.      El artículo 75 del Código Municipal es aplicable aún cuando el fundo sea utilizado en actividades agrícolas.

4.      La Sala Constitucional ha interpretado reiteradamente que el artículo 75 del Código Municipal obliga a la construcción de aceras a todos los munícipes, sin excepción alguna, que otras normas también les imponen esa carga, y que las municipalidades tienen competencia constitucional y legal para compeler el cumplimiento de esa obligación o sustituirlo, sin restringir su ejercicio a supuestos en los que exista Plan Regulador.

Atentamente,

M. Sc. Susana Fallas Cubero

                                                                      Procuradora

C-217-2016

ACERAS. CERCAS. CONSTRUCCIÓN DE ACERAS. TERRENOS AGRÍCOLAS. PLAN REGULADOR. CÓDIGO MUNICIPAL. LEY DE CONSTRUCCIONES. LEY GENERAL DE CAMINOS PÚBLICOS. OBLIGACIÓN DE MUNÍCIPES. COMPETENCIA MUNICIPAL. CALLE URBANIZADA. VÍA PÚBLICA. MUNICIPALIDAD. COMPELER CONSTRUCCIÓN.

El Ingeniero Ronald Peters Seevers Director Ejecutivo del Instituto del Café de Costa Ricala consulta si la obligación de cercar y construir aceras prevista en los incisos b) y d) del artículo 75 del Código Municipal y en el numeral 26 de la Ley de Construcciones, se aplica a los terrenos destinados exclusivamente a la agricultura, y si las obligaciones previstas en el Código Municipal se aplican en circunscripciones territoriales donde no se haya emitido Plan Regulador.

La Procuradora Susana Fallas Cubero llega a las siguientes conclusiones:

1.        El artículo 26 de la Ley de Construcciones solamente es aplicable cuando el fundo colinde con una calle urbanizada, sea, una vía pública que resulta de un proceso válido de fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos.

2.        No obstante lo anterior, el artículo 34 de la Ley General de Caminos Públicos habilita al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o a la Municipalidad respectiva, según sea el caso, a ordenar a los propietarios colindantes con las vías públicas, incluyendo los fundos de uso agrícola, la construcción de cercas cuando éstos no respeten un deslinde administrativo. 

3.        El artículo 75 del Código Municipal es aplicable aun cuando el fundo sea utilizado en actividades agrícolas.

4.        La Sala Constitucional ha interpretado reiteradamente que el artículo 75 del Código Municipal obliga a la construcción de aceras a todos los munícipes, sin excepción alguna, que otras normas también les imponen esa carga, y que las municipalidades tienen competencia constitucional y legal para compeler el cumplimiento de esa obligación o sustituirlo, sin restringir su ejercicio a supuestos en los que exista Plan Regulador.