Opinión Jurídica : 021 - del 03/03/2000

OJ-021-2000
San José, 3 de marzo de 2000

Diputado
Ricardo Sancho Chavarría
Presidente
Comisión Especial Mixta de Reformas Electorales
Asamblea Legislativa
S. D.


Estimado señor Diputado:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio CEE-17-02-2000 de 17 de febrero último, mediante el cual la Comisión Especial Mixta de Reformas Electorales consulta el criterio de la Procuraduría sobre el proyecto intitulado "Ley de Partidos Políticos", Expediente N: 13.862.
La regulación de los partidos políticos es fundamental en cuanto constituyen el medio indispensable para el ejercicio de los más importantes derechos políticos y, por ende, son un instrumento indispensable para la participación de los ciudadanos en la conducción de los asuntos públicos. Esa función determina que tanto la regulación constitucional, como la legal y la que ellos mismos adopten debe estar permeada del principio democrático. Algunos de los institutos contemplados por el proyecto tienden a asegurar dicho principio. Tal es el caso, por ejemplo, de la consulta popular. Es de destacar, también, el énfasis puesto en la labor de capacitación y concientización que debe ejercer el partido tanto entre sus militantes y afiliados, como en general, en la "opinión pública", aspectos que contribuyen a hacer de los partidos una organización política permanente, por una parte y a permitir al electorado una participación más activa y racional.
En relación con el texto remitido, la Procuraduría hace las siguientes observaciones:
ARTICULO 2: El proyecto recoge la posición de la jurisprudencia constitucional en orden a la naturaleza jurídica de los partidos, definiéndolos como entes públicos no estatales. No obstante, en el mismo artículo referente a la naturaleza jurídica, se señalan funciones de los partidos. Ciertamente, son estas funciones las que permiten calificar a los partidos de entes públicos. No obstante, consideramos que desde el punto de vista de la técnica legislativa, sería más conveniente que se diferenciara en artículos separados la naturaleza y las funciones y objetivos de los partidos.
ARTICULO 3: El primer párrafo de este artículo está referido a la competencia del Tribunal Supremo de Elecciones, más que al reconocimiento estatal de los partidos. Sugerimos una redacción más directa, como "corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones la aplicación y control de las disposiciones constitucionales y legales relativas a la organización, registro e inscripción y funcionamiento de los partidos políticos". El Tribunal fiscalizará que en su organización interna y en los diversos procesos internos, los partidos respeten los principios de libertad, igualdad, representación de las minorías, orden y transparencia.
El segundo párrafo da nombre al artículo. Por la índole de la materia que trata podría ir junto con la definición de la naturaleza jurídica o bien, regularlo al referirse a los objetivos de los partidos. Podría redactarse de esta manera: Solo las agrupaciones políticas reconocidas por resolución expresa del Tribunal Supremo de Elecciones como partidos políticos, gozan de los derechos y garantías consagrados en la legislación. Para participar en elecciones y plebiscitos, los partidos políticos deberán estar inscritos en la Sección de Partidos Políticos con no menos de seis meses de anticipación a la fecha de la consulta.
ARTICULO 4: Podría pensarse en una redacción más directa, por ejemplo: La personalidad jurídica de los partidos políticos se obtiene con su inscripción en la Sección de Partidos Políticos del Tribunal Supremo de Elecciones. Dicha personalidad permite al partido adquirir derechos y contraer obligaciones, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en el Código Electoral.
ARTICULO 6: Sugerimos una redacción como la siguiente: Los partidos políticos se regirán por las disposiciones constitucionales y legales, así como por sus cartas ideológicas, programas y estatutos internos.
Los partidos se comprometen a defender y fortalecer el régimen democrático del país; su organización y funcionamiento internos garantizarán los principios de igualdad de oportunidad, la representación para minorías y el pluralismo político.
ARTICULO 8: Podría unirse este numeral con el 6, ya que los dos artículos se refieren al deber de los partidos de defender el orden constitucional y sus principios.
ARTICULO 9: Este artículo contempla lo que se considera constituyen las funciones principales de los partidos políticos en las democracias contemporáneas, tanto si es llamado por el electorado a ocupar los puestos políticos de elección popular, como su deber de orientación y capacitación del electorado. No obstante, estimamos que desde el momento en que el partido solicita el apoyo popular para alcanzar el poder político, debería presentar un programa que responda a las necesidades del desarrollo nacional, sin ligar esa presentación al hecho de ganar las elecciones. En todo momento el partido debe tener un programa que responda a la realidad económico social del país.
ARTICULO 11: Se regulan tres aspectos del derecho a la participación. Como en todos ellos el derecho debe ejercerse en igualdad de oportunidad, por ende, sin discriminación y los procesos deben respetar las garantías de las minorías, podría pensarse en una redacción en que estos tres elementos caractericen los tres aspectos de la participación.
La capacitación no sólo debe ser "respetuosa" sino ante todo amplia y profunda.
ARTICULO 14: Para la segunda frase del primer párrafo, la redacción podría ser: Para constituir un partido político se requiere que un grupo no menor de cincuenta ciudadanos, en pleno ejercicio de sus derechos y deberes políticos, comparezca a otorgar escritura pública, en la que se consignará:
ARTICULO 17: La participación de los miembros del partido directamente en los asuntos más importantes que lo conciernen y eventualmente, de la posición que éste debe adoptar sobre un tema de interés nacional, es promovida a través de la regulación legal de las consultas populares por parte del Partido. El proyecto toma una posición en orden a la eficacia de estos procedimientos consultivos, disponiendo que el resultado será vinculante para las autoridades partidistas. Corresponderá a cada partido definir qué materias pueden ser sometidas a consulta y decimos pueden, porque suponemos que las autoridades no estarán obligadas a consultar sobre los citados temas, sino que deberán ponderar si la solicitud que se hace es conveniente o no y, por ende, si el poder de decisión debe ser ejercido por los distintos miembros y no por las autoridades normalmente competentes.
ARTICULO 24: Este artículo se refiere a un "juicio de impugnación", pero las regulaciones anteriores no han abordado el tema respecto de una impugnación jurisdiccional. No se especifica cuál juez es el competente. El artículo 23 no soluciona estas lagunas ni es una norma suficiente para regular los diversos aspectos en orden al cuestionamiento de las firmas, por lo que tampoco se explica la remisión que a él se hace en el numeral 26 del proyecto.
ARTICULO 31: El inciso e) remite al "artículo siguiente". No obstante, el artículo 32 no contiene ninguna causal para cancelar el Partido.
ARTICULO 32: El artículo se refiere al inciso e) que, a su vez se remite al 32. No indica qué juez es el que puede solicitar la cancelación del partido por no integración de órganos internos.
ARTICULO 40: En lo que debería ser la primera frase del artículo faltan elementos, lo que provoca incoherencia en la regulación.
ARTICULO 41: La redacción podría ser: La solicitud de fusión será rechazada por el Director del Registro Civil cuando no cumpla con los requisitos señalados por esta ley.
ARTICULO 47: La redacción deja la duda de si el efecto obligatorio se predica exclusivamente de los acuerdos de los organismos y asambleas inferiores o si, por el contrario, no será que se quiere establecer que los acuerdos de la Asamblea de mayor rango serán obligatorios para los organismos y asambleas inferiores.
ARTICULO 59: Se institucionaliza una cierta subordinación de la fracción parlamentaria hacia el partido. Ello en tanto, no sólo ésta estaría obligada a seguir el criterio adoptado por el partido en determinados asuntos, sino también porque la escogencia de los candidatos al Directorio de la Asamblea Legislativa y del jefe y subjefe de la fracción no se realizaría en el seno de la fracción, sino en el Directorio Político, lo cual es grave particularmente desde el punto de vista del mandato representativo.
ARTICULO 61: En la misma línea del artículo 59 este numeral dispondría que el Secretario General formará parte de la fracción parlamentaria, lo cual no se conforma con la naturaleza de ésta. Lo que debería establecerse es que el Secretario es órgano de comunicación de la fracción con el partido, pero no institucionalizar su intervención en la fracción.
ARTICULO 72: Si bien los partidos políticos deben ser permanentes y deben mantener un mínimo de afiliación, podría considerarse gravosa la potestad que se otorga al TSE de ordenar la cancelación de la inscripción del partido, en caso de que el partido no reorganice el registro de afiliados y militantes. Esta sanción perjudica sobre todo a los partidos minoritarios, puesto que por la conexión con el artículo 20, el requisito para no reorganizar sería el haber alcanzado en la votación anterior el uno y medio por ciento del número de electores inscritos en el Registro Civil, suma que probablemente muchos partidos minoritarios no alcanzaría. En otras palabras, el deber de reorganizarse y por ende, comprobar las afiliaciones estaría dirigido a los partidos minoritarios.
ARTICULO 78: En la medida en que esta Ley regule el financiamiento estatal a los partidos políticos, su aprobación requiere una mayoría calificada de dos tercios de la totalidad de miembros de la Asamblea. En todo caso, observamos que las distintas disposiciones que se pretende incluir sobre financiamiento público y privado de los partidos políticos se encuentran actualmente en el Código Electoral, artículos 176 y siguientes.
ARTICULO 80: De conformidad con la jurisprudencia constitucional en materia de financiamiento con bonos (resoluciones Ns. 9192-98 de 32 de diciembre de 1998 y 9317-99 de 26 de noviembre de 1999, entre otras), la ley que autoriza una emisión debe contener parámetros suficientes respecto del plazo de emisión y amortización y tasas de interés, aspectos que no pueden quedar al arbitrio del reglamento del Poder Ejecutivo.
ARTICULO 95: La Procuraduría no cuestiona que para la supervivencia del sistema político y del régimen pluripartidista es conveniente un financiamiento para los nuevos partidos. No obstante esta razón de conveniencia, debe llamar la atención respecto de que ese financiamiento no está previsto en la Constitución y en orden al sistema que se idea para generar recursos para que el TSE financie estos partidos. Por otra parte, este mecanismo serviría no sólo para financiar los partidos que se presentan por primera vez en una contienda, sino aquéllos a quienes la Constitución no les reconoce el derecho a un financiamiento, sea los que participaron pero no alcanzaron el porcentaje de votos que da derecho al financiamiento, con lo cual se deja sin efecto el requisito constitucional.
ARTICULO 99: Se habla de una sanción establecida en el artículo 152 "de este Código". La transcripción del Código Electoral no toma en cuenta que el proyecto contiene 142 artículos. Habría que determinar si resultan aplicables las sanciones del numeral 130 del proyecto y cuál de las sanciones sería la procedente.
ARTICULO 100: Se institucionaliza el "derecho" del candidato a la Presidencia de escoger candidatos nacionales a la Asamblea Legislativa. Empero, se aumenta el número de éstos a doce, con el derecho, absolutamente libre, del candidato de determinar los lugares que ocuparán. Lo que implica excluir la posibilidad de una designación por los órganos más representativos del partido para esos campos. Se prevé que todos los gastos generados por esa designación y en su caso elección interna, serán cubiertos con recursos de deuda política, con lo que se amplían los gastos financiables.
ARTICULO 102: La expresión "un veinticinco por ciento más" no guarda una relación lógica con el texto que la antecede.
ARTICULO 111: al hablar de "dichos organismos" da idea de que el artículo precedente se ha referido a ellos. Como eso no es así, la mención queda un poco dispersa. Por ello sería conveniente precisar a qué organismos se está refiriendo.
ARTICULO 115: El artículo 128 del proyecto no establece sanciones.
ARTICULO 116: Reproduce el artículo 88 del Código Electoral en cuanto a prohibiciones de manifestaciones políticas en el empleo público. Como en el país está prohibido el ejército y el sistema parte de que no hay militares, la referencia a "militares de cualquier orden y graduación" es improcedente. Lo correcto sería hacer referencia a los distintos miembros de la Fuerza Pública. Debería tomarse en cuenta la reforma introducida por la Ley N. 7653 de 10 de diciembre de 1996.
ARTICULO 118: En la medida en que no contraviene el orden público, la moral y las buenas costumbres (artículo 28 de la Constitución Política), la prohibición a los ciudadanos de portar insignias de los partidos políticos durante los ocho días anteriores a las elecciones y el día de éstas, se presenta como dudosamente constitucional.
ARTICULO 130: Se establece un listado de sanciones, pero del texto no se determinan los parámetros para imponer una determinada sanción. A esta indeterminación -que dejaría al Tribunal Supremo de Elecciones y en su caso al juez, una gran libertad para decidir la pena a imponer- se une la insuficiencia en la determinación de las conductas sancionables a lo largo del proyecto, lo cual es dudosamente constitucional a la luz del artículo 39 constitucional y del principio de tipicidad de las infracciones, tanto penales como administrativas.
ARTICULO 131: Cabría cuestionarse si el disolver un partido político no constituye una sanción muy grave ante una indeterminación del tipo "recibir donaciones o aportes de cualquier clase, distintos de los señalados en esta ley". La disolución debería ser la última sanción imponible o bien, la imponible cuando se determine que los dineros recibidos son producto del narcotráfico o de actividades conexas.
ARTICULO 134: Este artículo y los anteriores establecen multas por sumas fijas; sumas que en poco tiempo perderán actualidad, por lo que podría pensarse en establecer las multas respecto del salario base menor contenido en la Ley de Presupuesto del año respectivo.
Si bien el artículo 88 del proyecto se refiere a la necesidad de que los partidos presenten ante la Contraloría una relación de sus gastos certificada por un Contador Público Autorizado, no se establece expresamente la necesidad de presentar un balance, por lo cual pareciera que la sanción prevista en el primer párrafo de este artículo no es procedente.
ARTICULO 135: Se habla de los "incisos b) y c) de ese artículo" pero la frase anterior no contiene mención expresa a un artículo, sino al "título de propaganda". Reiteramos la objeción en cuanto al establecimiento de sumas fijas para efectos de multa, tanto para este artículo como para los siguientes.
ARTICULO 139: El artículo 18, último párrafo no guarda relación con lo establecido en este artículo.
Del señor Diputado, muy atentamente:


Dra. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Asesora