Opinión Jurídica : 113 - del 03/10/2016

3 octubre de 2016

OJ-113-2016

Licenciada

Nery Agüero Montero

Jefa de Comisión de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio CI-231-2015 del 27 de enero de 2015, por medio del cual nos informa que la Comisión de Asuntos Jurídicos aprobó una moción para consultar a esta Procuraduría el texto base del proyecto de ley denominado “Reformas al Código de Trabajo, Ley N.° 2 del 27 de agosto de 1943 y sus reformas”, el cual se tramita bajo el expediente n.° 19306.

I. Consideraciones previas

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Así lo hemos sostenido en otras oportunidades:

“ … el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.” (OJ-053-98 del 18 de junio 1998. En el mismo sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013 y la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015).

Aclaramos además que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestras posibilidades emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II. ALCANCES DEL PROYECTO DE LEY

De conformidad con la exposición de motivos del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, lo que se pretendió con la iniciativa legislativa fue reformar algunos aspectos puntuales del Código de Trabajo, teniendo como base la Reforma Procesal Laboral a la que se refiere el decreto legislativo n.° 9076, aprobado en segundo debate por la Asamblea Legislativa el 13 de setiembre de 2012.

Concretamente, las reformas que se sugirieron en el proyecto de ley son las que se transcriben a continuación:

“ARTÍCULO 1.- Refórmense el primer párrafo del inciso b) del artículo 375; el párrafo segundo del artículo 382; el artículo 385; el artículo 409; adiciónese un segundo párrafo al artículo 486; adiciónese un párrafo final y elimínese el inciso 7) corriéndose la numeración de los incisos correspondientes del artículo 540; modifíquese el párrafo segundo del artículo 573; modifíquese los incisos a) y c) del artículo 541 todos del Código de Trabajo, Ley N.° 2 de 29 de agosto de 1943 y sus reformas, para que en adelante se lean de la siguiente manera:

“Artículo 375.-

Para cumplimentar el porcentaje de apoyo mínimo requerido conforme con las disposiciones de este título, se seguirá el siguiente procedimiento:

[…]

b) Si en la empresa, institución, establecimiento o centro de trabajo no existiere un sindicato que por sí solo, o en conjunto con otros, reuniera el porcentaje indicado en el inciso anterior, se convocará un proceso de votación secreta, en el que tendrán derecho a participar todos los trabajadores, con las excepciones señaladas en el artículo siguiente. Este procedimiento especial de votación deberá ser supervisado por personal de la Dirección Nacional de la Inspección de Trabajo quienes deberán estar presentes y dejar constancia de la legalidad de su cumplimiento. En este caso la huelga se entenderá acordada si el resultado fuere afirmativo y hubiese concurrido al votar al menos un treinta por ciento (30%) del total de los trabajadores de la empresa, institución o el respectivo centro de trabajo, según sea el caso.

[…]

[…].”

“Artículo 382.-

[…]

Se entiende como servicios públicos esenciales aquellos cuya paralización ponga en peligro los derechos a la vida, la salud y la seguridad pública, tales como los que desempeñen los cuerpos policiales y los trabajadores que sean indispensables para mantener de manera ininterrumpida los suministros de agua y electricidad, servicios telefónicos y de comunicación de atención de emergencias, control del tráfico aéreo, así como la debida atención a pacientes en Ebais, clínicas u hospitales, públicos o privados, lo cual incluye el transporte de pacientes por vías terrestres públicas, marítimas y aéreas hacia o desde hospitales, clínicas y similares. De igual manera, serán servicios esenciales el transporte, mientras el viaje no termine, y la carga y descarga en muelles y atracaderos, cuando se trate de bienes de los cuales dependa, directamente, la vida o la salud de las personas.

[…].”

“Artículo 385.-

Firme la declaratoria de ilegalidad de la huelga, la parte empleadora podrá ponerle fin, sin responsabilidad patronal, a los contratos de trabajo de los huelguistas, si estos no se reintegraren al trabajo veinticuatro horas después de la notificación de la respectiva resolución.

Esta notificación se hará por medio de publicación en un periódico de circulación nacional, así como por afiches que se colocarán en lugares visibles del centro o centros de trabajo, o por cualquier otro medio que garantice la realización efectiva de la notificación.

No obstante lo anterior, en los nuevos contratos que celebre el patrono no podrán estipularse condiciones inferiores a las que, en cada caso, regían antes de declararse la huelga ilegal.

[…].”

“Artículo 409.-

Toda discriminación de las contempladas en el presente título, podrá ser hecha valer por las autoridades o la parte interesada ante los juzgados de trabajo, en la forma dispuesta en este Código. En estos casos, quien alegue la discriminación, deberá señalar específicamente el sustento fáctico en el que funda su alegato y los términos de comparación que sustentan su afirmación.”

“Artículo 486.-

[…]

Las pruebas una vez recibidas y de previo a cualquier resolución deberán ser puestas en conocimiento de las partes. La misma regla se aplicará en relación con las pruebas anticipadas o irrepetibles, siempre y cuando las mismas hayan sido previamente ordenadas, comunicadas y dirigidas por el juez respectivo respetando los principios de inmediación y comunidad de la prueba.”

“Artículo 540.-

[…]

También podrán impugnarse en la vía sumarísima prevista en esta sección, los casos de discriminación por cualquier causa, en contra de trabajadores o trabajadoras, que tengan lugar en el trabajo o con ocasión de él.

Artículo 541.-

Las personas indicadas en el artículo anterior tendrán derecho a un debido proceso, previo al despido, el cual se regirá por las siguientes disposiciones:

a) El debido proceso de las personas indicadas en los incisos 1), 2) y 8) del artículo anterior se regulará por el procedimiento administrativo de la dependencia competente conforme a la norma de tutela correspondiente, salvo el caso del inciso 8) en que no esté previsto un debido proceso.

[…]

c) El debido proceso de las personas indicadas en el inciso 7) del artículo anterior deberá gestionarse ante el juzgado de trabajo respectivo

[…].”

“Artículo 573.-

[…]

En el caso de que se haya dado una reestructuración de plazas, cuando fuese imposible reinstalar en el mismo puesto al victorioso, el patrono deberá poner a disposición del trabajador, la oportunidad de escoger otro puesto de similar clasificación e idéntico salario al que tenía antes del despido, según las opciones de que organizacionalmente disponga el patrono en ese momento. En caso de imposibilidad, deberá proceder al pago de salarios caídos, de los daños y perjuicios y de los demás derechos laborales según la ley. Si la persona trabajadora a reinstalar goza de un fuero especial de protección, no procederá el alegato de imposibilidad por lo que deberá aplicarse lo dispuesto en el artículo 576.”

ARTÍCULO 2.- Para que se modifiquen las concordancias de los siguientes artículos todos del Código de Trabajo, Ley N.° 2 de 29 de agosto de 1943 y sus reformas, y en adelante se lean de la siguiente manera:

a) El artículo 310 donde se consigna la remisión al artículo 394 se lea correctamente artículo 398.

b) El artículo 311 donde se consigna la remisión al artículo 395 se lea correctamente artículo 398.

c) El artículo 541 inciso a) donde se consigna “9)”, se lea correctamente “ 8)” y en el inciso c) donde se consigan “inciso 8)”, léase correctamente “inciso 7)”.

d) El primer párrafo del artículo 674 donde se consigna la remisión al artículo 669 se lea correctamente artículo 667.

e) El párrafo final del artículo 700 donde se consigna la remisión al artículo 696 se lea correctamente al artículo 697.

f) El inciso b) del artículo 705 donde se consigna la remisión a los artículos 690 y 691 se lea correctamente artículos 691 y 692.

Rige dieciocho meses después de su publicación”.

III. SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE APROBAR EL PROYECTO DE LEY EN CONSULTA

De la lectura de la exposición de motivos del proyecto de ley que nos ocupa se desprende que esa iniciativa fue presentada con la intención de corregir los problemas de constitucionalidad y de oportunidad y conveniencia que planteó el Poder Ejecutivo en el veto al decreto legislativo n.° 9076, mediante el cual se aprobó inicialmente la “Reforma Procesal Laboral”.

En ese sentido, es preciso recordar que la Reforma Procesal Laboral fue tramitada originalmente bajo el expediente legislativo n.° 15990. El procedimiento legislativo dentro de ese expediente se inició el 29 de agosto de 2005 y el proyecto se aprobó en primer debate el 31 de julio del 2012 y en segundo debate el 13 de setiembre de 2012. A pesar de lo anterior, el decreto legislativo que resultó de ese trámite (que es precisamente el n.° 9076 mencionado) fue vetado por el Poder Ejecutivo, veto que se materializó por medio de los oficios DP-0603-2012 del 9 de octubre de 2012 y DP-0316-2013 del 20 de mayo de 2013.

Posteriormente, el 12 de diciembre de 2014, mediante el acuerdo ejecutivo 021 MP-MTSS-MJ (comunicado a la Asamblea Legislativa por medio del oficio DM-1162-2014) el Poder Ejecutivo decidió levantar el veto que había interpuesto la Administración anterior. Contra ese levantamiento se plantearon varias acciones de inconstitucionalidad, las cuales fueron resueltas por la Sala de la materia mediante la sentencia n.° 12251-2015 de las 11:31 horas del 7 de agosto de 2015. En esa sentencia la Sala decidió, entre otras cosas, declarar con lugar la acción contra el levantamiento del veto por razones de inconstitucionalidad, por lo que declaró la existencia de un vicio en el procedimiento legislativo y anuló la sanción que el Poder Ejecutivo le había dado al decreto legislativo n.° 9076. Además, ordenó retrotraer el procedimiento legislativo al 20 de mayo de 2013, fecha en la que el Poder Ejecutivo emitió el oficio DP-0316-2013 mencionado.

Ante esa situación, y debido a las dudas en cuanto al procedimiento que se debía seguir para aprobar el proyecto de ley tramitado bajo el expediente n.° 15990, las diversas fracciones legislativas decidieron presentar un nuevo proyecto de consenso, tomando como base el decreto legislativo n.° 9076. Ese proyecto fue presentado el 3 de diciembre de 2015 y se le asignó el expediente n.° 19819. Fue aprobado en primer debate el 8 de diciembre de 2015, en segundo debate el 13 de diciembre de 2015, y fue sancionado por el Poder Ejecutivo, como ley de la República (ley n.° 9343), el 25 de enero de 2016, con vigencia a partir del 26 de julio de 2017.

El anterior resumen del trámite seguido para aprobar la Reforma Procesal Laboral es útil para acreditar que el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia (proyecto n.° 19306) carece de interés actual. Dicho proyecto fue presentado el 8 de setiembre de 2014, antes de que el Poder Ejecutivo decidiera levantar el veto que pesaba sobre el decreto legislativo n.° 9076 y antes de que la Sala Constitucional se pronunciara sobre la constitucionalidad del veto y de su levantamiento.

Se trata de un proyecto de ley que se presentó para solventar un problema que ya no existe, como lo era, subsanar los cuestionamientos que en su momento planteó el Poder Ejecutivo para sancionar como ley de la República el decreto legislativo n.° 9076.

Nótese incluso que en la exposición de motivos del proyecto tramitado bajo el expediente n.° 19819, que culminó con la aprobación de la Reforma Procesal Laboral (ley n.° 9343 de 25 de enero de 2016), se hace referencia al proyecto de ley en análisis, indicando que “… se adicionaron los cambios que habían sido contemplados en el expediente n.° 19306 Reformas del Código de Trabajo, Ley N° 2 de 27 de agosto de 1943 y sus reformas”.

Asimismo, de la lectura de la ley n.° 9343 citada, se observa que la mayoría de las reformas que se proponían en el proyecto en estudio fueron incorporadas al Código de Trabajo casi literalmente, con la salvedad de la reforma relativa al concepto de servicios públicos esenciales, pues parte del consenso para aprobar la Reforma Procesal Laboral era no regular ese tema.

Esa situación se consignó en la exposición de motivos del proyecto que culminó con la aprobación de la ley n.° 9343 citada, donde se indicó que “… se deja totalmente claro que la reforma no incluye los artículos 375 y 376 del actual Código de Trabajo y por tanto se mantienen vigentes los numerales que establecen la ilegalidad de la huelga en servicios públicos esenciales y define cuáles son éstos.”

IV. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría sugiere archivar el proyecto de ley en estudio. Lo anterior debido a que su aprobación carece de interés actual, pues pretendía eliminar los obstáculos para la aprobación de la Reforma Procesal Laboral, reforma que finalmente fue aprobada con fundamento en un proyecto de ley distinto a aquel en el que se tramitó originalmente. Además, la mayoría de las reformas al Código de Trabajo propuestas en este proyecto fueron incorporadas a ese cuerpo normativo por medio de la ley n.° 9343 de 25 de enero de 2016.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/kjm