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Opinión Jurídica : 075 - del 27/06/2016
27
de junio de 2016
OJ-75-2016
Sr. Marco Vinicio Redondo Quirós
Asamblea Legislativa
Fracción Partido Acción Ciudadana
Diputado
Estimado señor:
Con
la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, doy contestación al
oficio PAC-MRQ-2016-123 de 16 de junio de 2016.
En
el memorial PAC-MRQ-2016-123 de 16 de junio de 2016 se nos consulta si es procedente que se señale a la Ley N.° 5119 de 20 de noviembre
de 1972 como fundamento jurídico para la existencia de la Unión de Gobiernos
Locales. Esto en el tanto, en criterio del consultante, dicha norma se habría
circunscrito a crear la Liga de Municipalidades de Cartago. Asimismo consulta
si al derogarse al Código Municipal de 1974 – Ley N.° 4574 de 4 de mayo de
1970-, esto habría implicado también la derogación tácita de la Ley N.° 5119.
Al
respecto, el consultante explica que la Ley N.° 5119 – que crea la Liga de
Municipalidades de Cartago – hace una remisión expresa a los artículos 15 y 18
del Código Municipal de 1970 . Luego la duda del consultante surge porque el
artículo 183 del Código Municipal de 1998, Ley 7794 de 18 de julio, derogó
expresamente Código de 1974, por lo cual, en su criterio, habría quedado sin
sustento la Ley N.° 5119.
Ahora bien, es conocido que en lo que compete a
la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano
Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su
Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y
por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica
histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas
por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados,
en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la
existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones
jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante.
(Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio
de 2011).
En
orden a atender la consulta planteada, se ha considerando
referirnos a los siguientes puntos: a. El Código Municipal de 1995 ha derogado
la regulación de la constitución de federaciones municipales previstas en el Código
Municipal de 1970. b. En relación con la vigencia de las Federaciones o Ligas
Municipales constituidas durante la vigencia del
Código Municipal de 1970.
A.
EL CODIGO MUNICIPAL DE 1995 HA DEROGADO LA
REGULACION DE LA CONSTITUCIONES DE FEDERACIONES MUNICIPALES PREVISTA EN EL
CODIGO MUNICIPAL DE 1970.
El Código Municipal de 1970, Ley
N. 4574 de 4 de mayo de 1970, establecía
la facultad de las municipalidades para celebrar convenios entre sí con el fin crear los
denominados organismos intermunicipales
(Federaciones o ligas de municipalidades). No obstante, el artículo 15 de ese
Código, de manera expresa, señalaba que la constitución de esas federaciones
intermunicipales requería la aprobación
de la Asamblea Legislativa. Por su importancia se transcribe el artículo 15 en
comentario:
Artículo 15.- Los convenios de
coparticipación tienen fuerza de ley entre las municipalidades participantes y
requerirán, para su eficacia, la aprobación de la Contraloría General de la
República, la cual se pronunciará dentro del mes siguiente de recibido el
convenio. Si vencido este término no se hubiere producido la resolución, el
convenio respectivo se tendrá por aprobado.
En caso de que estos convenios
impliquen la creación de un organismo diferente al que las partes contratantes
representan, requerirán, además, la aprobación de la Asamblea Legislativa.
Es decir que el artículo 15 del Código
Municipal de 1970 otorgó a las
municipalidades una habilitación para federarse pero la sometió a una potestad de tutela, de carácter legal, a
través de la cual la Asamblea Legislativa podía aprobar o no la constitución de
dichas federaciones.
Dentro de este contexto normativo, la Asamblea
Legislativa, en su momento, aprobó la Ley N.° 5119 de 20 de noviembre de 1972
cuyo objeto principal fue aprobar y conceder personalidad jurídica y
capacidad legal a la Unión de Municipalidades de Cartago:
ARTICULO 1º.- De acuerdo con lo dispuesto por
los artículo 15 y 18 del Código Municipal, Nº 4574 de 4 de mayo de 1970, se reconoce
personalidad jurídica y capacidad legal a la Unión o Liga de Municipalidades de
la provincia de Cartago así como a sus órganos: El Consejo Provincial y el
Consejo Directivo, a fin de que puedan cumplir lo dispuesto en los estatutos de
la Organización. Se autoriza a las municipalidades que integran la Unión para
contribuirá su organización y funcionamiento y para realizar obras comunes.
Queda facultada la Unión para dictar sus propios estatutos, los cuales se
registrarán en la Contraloría General de la República y ésta queda encargada de
vigilar su cumplimiento. Las actividades económicas de la Liga estarán
fiscalizadas por la Contraloría General de la República, a la cual deberá
someter los presupuestos ordinarios y extraordinarios que se emitieren.
Así las cosas, es claro que al promulgar la Ley
N.° 5119, la Asamblea Legislativa actuó en ejercicio de la potestad de tutela
que le otorgaba el artículo 15 del Código Municipal de 1970. Es decir, que la
Ley N.° 5119 es un acto legislativo de aprobación dictado por la Asamblea
Legislativa en ejercicio de una competencia que le atribuía el Código Municipal
de 1970.
Ergo, es
claro que el reenvío que la Ley N.° 5119 hizo a los numerales 15 y 18 del
Código Municipal, tenía una finalidad
sistémica que consistía en remitir al intérprete de la Ley N.° 5119 a la norma
que le había otorgado a la Asamblea Legislativa la potestad de aprobar los
convenios que crearan federaciones o ligas municipales.
De
otro lado, debe notarse que la Ley N.° 5119, con mala técnica legislativa, no se limitó a aprobar y crear la Unión o
Liga de Municipalidades de Cartago sino
que extendió el efecto aprobatorio de su artículo 1 a las uniones nacionales,
provinciales o regionales de municipalidades que se establecieran en el futuro
a condición de que sus estatutos fueran aprobados por la Contraloría General.
ARTICULO 3º.- Las disposiciones del
artículo 1º se aplicarán, en lo conducente a las uniones nacionales, provincias
o regionales de municipalidades que se establezcan en el futuro. En cada caso
los respectivos estatutos que se dictan deberán ser aprobados por la
Contraloría General de la República.
Ahora bien,
con la aprobación y promulgación del Código Municipal de 1998, Ley N.°
7994 de 30 de abril de 1998, ha quedado derogada la regulación prevista en el
Código Municipal de 1970.
En este sentido, conviene subrayar, primer
lugar, que el Código Municipal de 1998,
en su artículo 183.a) ha derogado de forma expresa el Código de 1970.
En segundo lugar, conviene notar que el Código
Municipal de 1998 ha regulado, en su artículo 10, lo relativo a la creación de
federaciones municipales.
Luego, debe indicarse que el artículo 10 ha dispuesto que las
municipalidades puedan constituir dichas federaciones mediante la aprobación de
sus respectivos estatutos:
Artículo
10. - Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y
confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben
las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración
y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser
aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los
términos del convenio y el nombramiento de los representantes.
Así las cosas, es claro que el artículo 10 del
Código Municipal de 1995, ha emitido una nueva regulación en relación con la
constitución y otorgamiento de la personalidad jurídica de las federaciones
intermunicipales que ha venido a sustituir
el sistema previsto en el artículo 15 del Código Municipal de 1970.
Particularmente, debe destacarse que con el Código Municipal de 1998, se
eliminó la potestad de tutela que tenía la Asamblea Legislativa para aprobar o
no la constitución de las federaciones o ligas municipales.
Para finalizar esta sección, conviene apuntar que el
efecto derogatorio del Código de Municipal de 1995 alcanza también al artículo
3 de la Ley N.° 5119, pues evidentemente bajo el marco normativo vigente, ya no
es necesario que la Asamblea Legislativa apruebe las federaciones municipales,
lo cual deja sin efecto, por incompatible y conforme el numeral 129
constitucional, el artículo 3 de la Ley N.° 5119.
B.
EN RELACIÓN CON LA VIGENCIA DE
LAS FEDERACIONES O LIGAS MUNICIPALES CONSTITUIDAS DURANTE LA VIGENCIA DEL
CÓDIGO MUNICIPAL DE 1970.
Debe insistirse. Con la derogación del Código
Municipal de 1970, se eliminó la potestad de tutela otorgada por la Ley a la Asamblea Legislativa
para aprobar la constitución de las federaciones y ligas municipales. Esto ha
implicado también la derogación de la Ley N.° 5119.
No obstante, es evidente que bajo el marco normativo
del artículo 15 del Código Municipal de 1970, y al amparo de la aprobación
otorgada por la Ley N.° 5119 de 1972, se constituyeron una serie de federaciones
y ligas municipales, entre ellas la Unión de Gobiernos Locales.
En efecto,
consta que la Unión de Gobiernos Locales fue creada en 1977 al amparo de
la disposición del artículo 3 de la Ley N.° 5119 y del artículo 15 del Código
Municipal de 1970. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-198-2011 de
23 de agosto de 2011:
Como
manifestación directa e inmediata del grado de autonomía (política o de
gobierno) que la Constitución (art. 170) y el Código Municipal (arts. 4, 9, 10
y 11) le confieren a las corporaciones municipales, y especialmente vinculada
con la satisfacción de intereses y servicios locales a nivel nacional, entre
las diversas formas asociativas que surgen de las iniciativas de cooperación
intermunicipal, tenemos a la Unión Nacional de Gobiernos Locales –UNGL-;
organización intermunicipal de base asociativa de segundo grado que se creó en
el año 1977, en el marco de la celebración del IV Congreso Nacional de
Municipalidades, como “una entidad de derecho público”, representativa de carácter
nacional -está integrada, en principio, por todas las Municipalidades y
Federaciones de Municipalidades del país-,
con base en la Ley Nº 5119 de 20 de noviembre de 1972 y la Ley de
Asociaciones Nº 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas, según indican sus
propios estatutos (Dictámenes C-260-2001 de 27 de setiembre de 2001, C-308-2001
de 6 de diciembre de 2001, C-331-2001 del 30 de noviembre de 2001, C-285-2002
de 23 de octubre de 2002, C-243-2002 de 19 de setiembre de 2002, C-132-2004 del
4 de mayo de 2004, C-089-2008 de 27 de marzo de 2008 y C-035-2010 de 5 de marzo
de 2010. Así como las resoluciones Nºs 952-2001 de
las 09:20 hrs. del 16 de noviembre de 2001, del
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera; 594-2005 de las 11:20 hrs. del 7 de diciembre de 2005, del Tribunal Contencioso
Administrativo, Sección Segunda; 385-2008 de las 10:20 hrs.
del 11 de junio de 2008, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil
de Hacienda, Sección Tercera. Y las resoluciones Nºs
2003-08461 de las 15:38 hrs. del 12 de agosto de 2003
y 2004-03442 de las 08:30 hrs. del 2 de abril de
2004, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).(Ver también C-260-2001 de 27 de setiembre de 2001)
Luego, cabe reiterar que el artículo
3 la Ley N.° 5119, de forma explícita,
extendió el efecto aprobatorio de su artículo 1 a las uniones
nacionales, provinciales o regionales de municipalidades que se establecieran
en el futuro a condición de que sus estatutos fueran aprobados por la
Contraloría General. Esto evidentemente cubrió a la Unión de Gobiernos Locales
y demás federaciones constituidas antes de la aprobación y promulgación del
Código Municipal de 1995.
Ahora bien, debe precisarse, sin
embargo, que el hecho jurídico de que se haya derogado el Código Municipal de
1970 y el artículo 3 de la Ley N.° 5119
no implica que se haya extinguido la personalidad jurídica de las federaciones,
confederaciones o uniones de gobiernos locales que hayan nacido al amparo de
dicha normativa. En este sentido,
cabe indicar que a pesar de la
derogación de la normativa que les dio existencia, los efectos de dicha
regulación legal – concretamente el
otorgamiento de plena personalidad jurídica de las federaciones constituidas a
su amparo – no se enervan en relación
con dichos organismos.
Al respecto, se impone señalar que, conforme el
principio tempus regit actum y en armonía con el artículo 33 del Código Civil, las
personas jurídicas se constituyen, y adquieren existencia, de acuerdo con la
Ley vigente en el momento de su creación.
Así las cosas, el hecho jurídico de
que se derogue la normativa bajo la cual se constituyó una federación
municipal, no implica, salvo que se disponga lo contrario en la nueva Ley, que
ésta deje de existir. En este sentido, debe indicarse que, de acuerdo con el
artículo 34 del mismo Código Civil, las personas jurídicas dejan de existir
conforme las causales que establezca la Ley.
C.
CONCLUSION
Con fundamento en lo expuesto, se concluye:
-
Que el artículo 15 del Código
Municipal de 1970, Ley N. 4574 de 4 de
mayo de 1970, establecía la facultad
de las municipalidades para
celebrar convenios entre sí con el fin
crear Federaciones o ligas de municipalidades. No obstante, dicha norma, de
manera expresa, señalaba que la constitución de esas federaciones
intermunicipales requería la aprobación
de la Asamblea Legislativa.
-
Que la Asamblea Legislativa, en su momento,
aprobó la Ley N.° 5119 de 20 de noviembre de 1972 cuyo objeto principal, previsto en el
artículo 1, fue aprobar y conceder
personalidad jurídica y capacidad legal a la Unión de Municipalidades de
Cartago.
-
Que la Ley N.° 5119, con mala técnica legislativa, extendió el efecto aprobatorio de su
artículo 1 a las uniones nacionales, provinciales o regionales de municipalidades
que se establecieran en el futuro a condición de que sus estatutos fueran
aprobados por la Contraloría General.
-
Que con la aprobación y
promulgación del Código Municipal de 1998, Ley N.° 7994 de 30 de abril de
1998, y conforme el numeral 183 de esa
norma, ha quedado derogada la regulación prevista en el Código Municipal de
1970.
-
Que el artículo 10 del Código
Municipal de 1995 ha emitido una nueva
regulación en relación con la constitución y otorgamiento de la personalidad
jurídica de las federaciones intermunicipales que ha venido a sustituir el sistema previsto en el artículo 15 del
Código Municipal de 1970 y suprimido la potestad de la Asamblea Legislativa de
aprobar o no la constitución de esas federaciones.
-
Que el efecto derogatorio del
Código de Municipal de 1995 alcanza también al artículo 3 de la Ley N.° 5119,
pues evidentemente bajo el marco normativo vigente, ya no es necesario que la
Asamblea Legislativa apruebe las federaciones municipales.
-
Que a pesar de la derogación del
Código Municipal de 1995 y del artículo 3 de la Ley N.° 5119, los efectos de
dicha regulación legal – concretamente
el otorgamiento de plena personalidad jurídica de las federaciones constituidas
a su amparo – no se enervan en relación
con dichos organismos.
-
Que, conforme el principio tempus regit actum
y en armonía con el artículo 33 del Código Civil, las personas jurídicas se
constituyen, y adquieren existencia, de acuerdo con la Ley vigente en el
momento de su creación.
-
Que el hecho jurídico de que se
haya derogado el Código Municipal de 1970 y
el artículo 3 de la Ley N.° 5119 no implica, per se, que se haya extinguido la personalidad
jurídica de las federaciones, confederaciones o uniones de gobiernos locales
que hayan nacido al amparo de dicha normativa.
Atentamente,
Jorge
Oviedo Alvarez
Procurador
Adjunto.
JOA
OJ-75-2016
CODIGO MUNICIPAL DE
1995. FEDERACIONES MUNICIPALES. CODIGO MUNICIPAL DE 1970. LIGAS MUNICIPALES.
Por memorial
PAC-MRQ-2016-123 de 16 de junio de 2016
se nos consulta si es procedente que se
señale a la Ley N.° 5119 de 20 de noviembre de 1972 como fundamento
jurídico para la existencia de la Unión de Gobiernos Locales. Esto en el tanto,
en criterio del consultante, dicha norma se habría circunscrito a crear la Liga
de Municipalidades de Cartago. Asimismo consulta si al derogarse al Código
Municipal de 1974 – Ley N.° 4574 de 4 de mayo de 1970-, esto habría implicado
también la derogación tácita de la Ley N.° 5119.
Mediante Opinión
Jurídica OJ-75-2016, Jorge Oviedo concluye:
Ø Que el
artículo 15 del Código Municipal de 1970, Ley N. 4574 de 4 de mayo de 1970, establecía la
facultad de las municipalidades para celebrar convenios entre sí con el fin crear
Federaciones o ligas de municipalidades. No obstante, dicha norma, de manera
expresa, señalaba que la constitución de esas federaciones intermunicipales
requería la aprobación de la Asamblea
Legislativa.
Ø Que la Asamblea Legislativa, en su momento,
aprobó la Ley N.° 5119 de 20 de noviembre de 1972 cuyo objeto principal, previsto en el
artículo 1, fue aprobar y conceder
personalidad jurídica y capacidad legal a la Unión de Municipalidades de
Cartago.
Ø Que la Ley
N.° 5119, con mala técnica
legislativa, extendió el efecto
aprobatorio de su artículo 1 a las uniones nacionales, provinciales o
regionales de municipalidades que se establecieran en el futuro a condición de
que sus estatutos fueran aprobados por la Contraloría General.
Ø Que con la
aprobación y promulgación del Código Municipal de 1998, Ley N.° 7994 de 30 de
abril de 1998, y conforme el numeral 183
de esa norma, ha quedado derogada la regulación prevista en el Código Municipal
de 1970.
Ø Que el
artículo 10 del Código Municipal de 1995
ha emitido una nueva regulación en relación con la constitución y otorgamiento
de la personalidad jurídica de las federaciones intermunicipales que ha venido
a sustituir el sistema previsto en el
artículo 15 del Código Municipal de 1970 y suprimido la potestad de la Asamblea
Legislativa de aprobar o no la constitución de esas federaciones.
Ø Que el efecto
derogatorio del Código de Municipal de 1995 alcanza también al artículo 3 de la
Ley N.° 5119, pues evidentemente bajo el marco normativo vigente, ya no es
necesario que la Asamblea Legislativa apruebe las federaciones municipales.
Ø Que a pesar
de la derogación del Código Municipal de 1995 y del artículo 3 de la Ley N.°
5119, los efectos de dicha regulación legal
– concretamente el otorgamiento de plena personalidad jurídica de las
federaciones constituidas a su amparo – no se enervan en relación con dichos organismos.
Ø Que, conforme
el principio tempus regit actum y en armonía con el artículo 33 del Código Civil, las
personas jurídicas se constituyen, y adquieren existencia, de acuerdo con la
Ley vigente en el momento de su creación.
Ø Que el hecho
jurídico de que se haya derogado el Código Municipal de 1970 y el artículo 3 de la Ley N.° 5119 no implica,
per se, que se haya extinguido la
personalidad jurídica de las federaciones, confederaciones o uniones de
gobiernos locales que hayan nacido al amparo de dicha normativa.