Dictamen : 212 - del 13/08/2015

C-212-2015

13 de agosto del 2015

Licenciado

Gilbert Fuentes González

Auditor Municipal

Municipalidad de Escazú

Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio PAI-56-2015 del 22 de junio de 2015, mediante el cual solicita a este órgano asesor que se pronuncie sobre lo siguiente:

“1. ¿Debe aprobar el Concejo Municipal todos los manuales que regulan el accionar Municipal?”

“2. ¿Puede un manual establecer que los cambios a éste puedan hacerlos sujetos ajenos o diferentes al Concejo Municipal?

3. ¿Quedan nulos los cambios efectuados sin aprobación del Concejo Municipal?

Previamente a entrar a valorar el fondo del asunto, debe señalarse que la presente consulta se evacuará en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que faculta a los auditores internos a acudir en forma directa a solicitar el criterio técnico-jurídico de esta representación, aun sin acompañarse del criterio legal respectivo.

I. SOBRE LO CONSULTADO A LA LUZ DE LA POTESTAD NORMATIVA MUNICIPAL

En los artículos 169 y 170 constitucionales se reconoce la autonomía municipal para la administración de los intereses y servicios locales, incluyéndose la potestad de las municipalidades para definir sus políticas en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado.

Esta autonomía política y la potestad de auto organización con que cuentan las municipalidades, incluye desde luego, la posibilidad de dictar los reglamentos internos que sean necesarios para el buen funcionamiento de la corporación. Así lo reconoce el artículo 4 del Código Municipal que establece en lo que interesa:

"Artículo 4.-La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.

(…)”

El ejercicio de esa potestad reglamentaria, está definido en el artículo 13 del Código Municipal, que señala en lo que interesa:

“Artículo 13. — Son atribuciones del concejo:

(…)

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.

(…)”

De la norma supra citada se desprende sin mayor dificultad que dentro de las municipalidades corresponde al Concejo Municipal ejercer la potestad reglamentaria.

En igual sentido, el artículo 43 del Código Municipal establece el procedimiento para la modificación de las normas reglamentarias municipales, indicando:

“Toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, deberá ser presentada o acogida para su trámite por el Alcalde Municipal o alguno de los regidores.

Salvo el caso de los reglamentos internos, el Concejo mandará publicar el proyecto en La Gaceta y lo someterá a consulta pública no vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles, luego del cual se pronunciará sobre el fondo del asunto.

Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella.“

Es claro entonces que también reformar, suspender o derogar un Reglamento Municipal, es una competencia endilgada al Concejo Municipal y por ende, éste es el único llamado a ejercerla.

Ahora bien, debemos señalar que las normas indicadas se refieren específicamente a los reglamentos municipales, pero no a los manuales administrativos, entendidos como un conjunto de reglas y procedimientos que pretenden unificar los estándares de funcionamiento de la entidad.

Sin embargo, debemos señalar que ante la ausencia de una norma jurídica que atribuya tal potestad específica a un órgano municipal, debe estarse a lo que en doctrina se conoce como el ejercicio de “competencias residuales”, sobre lo cual la Sala Constitucional ha señalado:

“…en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas expresamente por la Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las Municipalidades al Concejo Municipal, en las Personas Jurídicas Corporativas no estatales, a las Asambleas correspondientes. El valor de éste principio se refuerza con el general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le corresponden al jerarca (Junta Directiva -si es ésta o su equivalente.)” (Sentencia N.° 3683-1994 de las 8:48 horas del 22 de julio de 1994) (La negrita no forma parte del original).

De la sentencia anterior, se desprende claramente que la Sala Constitucional ha reconocido como competencia del jerarca administrativo máximo, el ejercicio de todas aquellas atribuciones que no estén expresamente encomendadas a otro órgano de la Administración, reconociendo en materia municipal, que dicho ejercicio corresponde al Concejo Municipal como órgano de mayor representación democrática y pluralista dentro de la municipalidad.

Por lo anterior, la facultad jurídica de dictar reglamentos, manuales y cualquier otro cuerpo normativo que regule la conducta del ente territorial o de sus servidores, es competencia exclusiva y excluyente del Concejo Municipal como jerarca máximo administrativo.

Es por lo anterior que debemos concluir que el Concejo Municipal debe aprobar todos los manuales que regulen el accionar municipal, pues tal atribución se encuentra comprendida dentro de su competencia normativa. Consecuentemente, no puede delegar su atribución de aprobar los manuales municipales, so pena de nulidad.

II. CONCLUSIÓN

De lo expuesto podemos concluir que en ejercicio de competencias residuales, corresponde al Concejo Municipal aprobar, reformar, suspender o derogar los manuales que regulan el accionar municipal. Dicha competencia no puede ser delegada en ningún otro funcionario so pena de nulidad.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga