Opinión Jurídica : 093 - del 22/08/2016

22 de agosto del 2016

OJ-093 -2016

Señor

Gerardo Vargas Rojas

Diputado y Jefe de Fracción

Partido Unidad Social Cristiana

Asamblea Legislativa

Estimado señor Diputado:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República doy respuesta a su oficio n.°GVR-119-2016, del 26 de mayo del año en curso y recibido el pasado 2 de junio, en cuya virtud consulta si: ¿Está facultada la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional para fijar los precios de los productos y servicios que brinda la Imprenta Nacional?

Según se explica por su persona, históricamente se ha interpretado y aplicado el artículo 11 de la Ley de creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional (n.°5394 del 5 de noviembre de 1973), en el sentido de que dicha Junta es la facultada para fijar los precios de los productos y servicios que brinda la Imprenta Nacional, aun cuando la norma no lo dice así de forma expresa, ni tácita; pues únicamente refiere a las publicaciones que efectúe la Junta, no a las de la Imprenta Nacional. Recalca que se trata de dos órganos jurídicamente distintos y que realizan actividades muy distintas: “que la ley de la Junta no es la ley de la Imprenta y que tampoco regula las actividades de esta última y, además, que la Junta no realiza publicaciones de ninguna clase, por lo tanto no tendría tarifas que fijar.”

Añade con fundamento en los artículos 1 y 2 de la Ley n.°5394, que no está dentro de los fines de la Junta, el gestionar, administrar o decidir sobre la prestación de los servicios públicos que brinda la Imprenta Nacional – con la única excepción que menciona del artículo 9, letra c) de su reglamento que le da un carácter similar a un consejo editorial –, ni le atribuye la potestad para fijar los precios o tarifas de esos servicios. Su labor se limita a administrar los fondos específicos a los que se refiere la ley una vez que la Imprenta los ha ganado a través de sus ventas: tiene potestades ex post a la generación de los recursos económicos, pero no ex ante. Y cita, como ejemplo, los precios de los servicios de artes gráficas que brinda la Imprenta Nacional, que no los fija la Junta.

Como elemento adicional a tomar en consideración, cita el artículo 2 de la Ley n.°2 de 1944 y el artículo 554 del Código Fiscal, que le confieren al Poder Ejecutivo, por medio de la Secretaría o Despacho de Gobernación, la atribución vía decreto para fijar las tarifas a cobrar por las publicaciones que se hagan en los Diarios Oficiales, así como de los anuncios particulares, de los judiciales y de la suscripción a periódicos oficiales.

A partir del razonamiento anterior y teniendo como base el principio de legalidad se pide aclarar si la referida Junta Administrativa cuenta con esa facultad para fijar las tarifas por los servicios de la Imprenta Nacional, ya que en su criterio, el bloque normativo no se la reconoce en modo alguno.

Pues bien, antes de dar respuesta al punto consultado, y como solemos advertirlo en estos casos, aclaramos que esta consulta se evacúa a través de una opinión jurídica de la Procuraduría, que como tal carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes, en la medida que no es una Administración Pública la que requiere de nuestro criterio conforme con los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), sino un señor diputado como parte de sus importantes labores parlamentarias.

I. FONDO DEL ASUNTO: LA JUNTA ADMINISTRATIVA DE LA IMPRENTA NACIONAL SÍ PUEDE FIJAR LOS PRECIOS DE LOS SERVICIOS QUE PRESTA LA IMPRENTA NACIONAL

Ciertamente, la Procuraduría puede tenerse como un ejemplo de esa interpretación histórica de la que habla el señor diputado, pues desde larga data ha venido pronunciándose positivamente respecto de la facultad de la Junta Administrativa para fijar las tarifas de los servicios prestados por la Imprenta Nacional al amparo de su ley de creación, sin hallar inconsistencia o violación legal en tal atribución.

Así, casi tres décadas atrás, en el dictamen C-098-88 del 8 de junio de 1988, luego de recordar que la actuación de la Imprenta Nacional se rige por el principio de legalidad, al ser parte del sector público estatal, este órgano superior consultivo señaló:

“Así las cosas, es necesario referirse al artículo 11 de la Ley No.5394 transcrito supra, pues este artículo faculta a la Imprenta Nacional a fijar tarifas según los costos de los materiales de impresión y edición de las publicaciones que efectúe. Este artículo es genérico y se refiere a la potestad otorgada por ley a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional para el cobro de las publicaciones que efectúe, en donde el término "publicaciones" no puede considerarse limitado a los diferentes anuncios, acuerdos, citaciones, etc. publicados en los Diarios Oficiales, sino referido a lo que el Diccionario de la Real Academia de la Lengua define como publicación, que es: "2. Obra literario o artística publicada", con relación a lo que el mismo Diccionario entiende por publicar: "5. Difundir por medio de la imprenta o de otro procedimiento cualquiera un escrito, estampa, etc.". Por lo tanto, el alcance del artículo 11 de la citada Ley No. 5394, en la medida en que crea un marco jurídico nuevo para la actividad desplegada por la Imprenta Nacional, en la cual se incluye la publicación y edición de los Diarios Oficiales, es amplio y se refiere a cualquier publicación y edición efectuada, es decir, impresión para su publicación, según la acepción del Diccionario de la Real Academia de la Lengua. Esto quiere decir que el artículo 11 analizado faculta a la Junta Administrativa a cobrar por las suscripciones que de los Diarios Oficiales haga, tanto a los entes públicos como a los sujetos privados, en la medida en que aquéllos son parte de las publicaciones que la misma efectúa. Tratándose específicamente de "La Gaceta", el Decreto No. 13178-G, tantas veces citado, en su artículo 6º otorga la potestad a la Junta Administrativa de fijar los precios de venta por suscripción o al pregón de dicho diario, complementado con ello lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley No.5394. En realidad, ambas son potestades otorgadas a la Imprenta Nacional como entidad para el cumplimiento de lo que su marco normativo regula en lo relativo a la provisión de fondos e ingresos para su funcionamiento.

Siendo así las cosas, y desde el punto de vista del principio de legalidad consagrado por el artículo 11, ampliado y precisado por los artículos 12 y 13, entre otros, todos de la LGAP, es pertinente resaltar dos aspectos centrales: 1º La Imprenta Nacional, específicamente su Junta Administrativa, tiene la potestad de cobrar por publicaciones que efectúe, contándose entre ellas los Diarios Oficiales, por lo que puede cobrar por su venta mediante suscripción…

Al respecto ha de tomarse en cuenta que el artículo 2º de la precitada Ley No. 5394 establece, en cuanto a los fines de la Junta Administrativa, la administración de los fondos específicos a que dicha ley se refiere. Es decir, el manejo económico de la Imprenta Nacional corresponde a su Junta Administrativa, estando implícitamente autorizadas medidas como las descritas, en tanto forman parte de dicho manejo y administración económica y financiera. además, y como ya se ha reiteradamente indicado, el artículo 11 de la Ley analizada, confiere a la Junta Administrativa la potestad de fijar las tarifas que considere convenientes por las publicaciones que efectúe. Disposición ésta que es expresión de la facultad y atribución de manejar y administrar económicamente a la Imprenta, contenida por el artículo 2º precitado, y que se refleja también en otras disposiciones de la misma Ley transcrita y citadas, como por ejemplo 5, 6 y 7.” (El subrayado no es del original).

La interpretación anterior del artículo 11 de la Ley n.°5394, respecto a que a la Junta Administrativa le corresponde establecer las tarifas por los servicios que presta la Imprenta Nacional, se convirtió en doctrina reiterada por la Procuraduría General en sus pronunciamientos (ver al efecto, entre otros, los dictámenes números C-013-98 del 21 de enero de 1998, C-276-2002 del 16 de octubre, C-170-2009 de 15 de junio, C-94-2010 de 5 de mayo y C-185-2012 de 26 de julio). De todos ellos, como muestra de esa postura, conviene transcribir del mencionado dictamen C-185-2012 lo siguiente:

“Como es fácil de apreciar, desde su concepción hasta nuestros días, la Imprenta Nacional ha desarrollado una serie de actividades de orden mercantil, enfocados en la prestación de un servicio de impresión de publicaciones que por una necesidad pública requieren de su efectiva divulgación.

Estos servicios se ven financiados mediante la satisfacción de un precio público por parte del particular interesado en la publicación, partiendo de una tarifa debidamente autorizada por la Junta Administradora de la Imprenta Nacional según lo dispone el artículo 11 de la Ley N° 5394 del 5 de noviembre de 1973.”

Antes de profundizar en las consideraciones que realiza el consultante, por claridad en la exposición nos permitimos citar a continuación el artículo 11 de comentario:

“Artículo 11.- La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional queda facultada para señalar e imponer las tarifas que considere convenientes, adecuándolas a los precios de costo de los materiales de impresión y edición de las publicaciones que efectúe.”

Para el señor diputado, el tenor literal de la disposición anterior autoriza a la Junta Administrativa para fijar las tarifas de las publicaciones que ésta realice no así las de la Imprenta Nacional, con la particularidad de que la referida Junta no hace publicaciones. Podría pensarse que la evidente contradicción de esta postura con la línea jurisprudencial sostenida por la Procuraduría recién expuesta, obedecería a que esa no era la cuestión planteada y es hasta ahora en que se nos pide ahondar en el binomio Junta Administrativa-Imprenta Nacional.

No obstante, lo cierto es que este órgano superior consultivo no ha pasado por alto la necesaria diferenciación entre ambos órganos, entendiendo – según se indica en el citado dictamen C-098-88 – que la potestad tarifaria concedida a la Junta es expresión del manejo económico que le corresponde hacer de la Imprenta Nacional. Es decir, aun cuando desde un plano sustancial a ambos órganos se les puede tener como parte de la misma unidad administrativa – lo que se explicará más adelante -, la Procuraduría ha tenido la corrección para hacer la distinción respectiva cuando así lo ha ameritado el asunto consultado. Muestra de ello es el dictamen C-152-2002 de 12 de junio, en el que se consultaba acerca de la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, pues no había operado la reforma de la ley n.°8305 del 19 de setiembre de 2002 al artículo 1 de la Ley n.°5394, que la vino a precisar, según sabemos, “como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía con personalidad jurídica instrumental para contratar y adquirir bienes y servicios para el cumplimiento de sus fines.”

En todo caso, el dictamen C-152-2002 pone de manifiesto que no se ha obviado la distinción dicha entre la Junta Administrativa y la Imprenta Nacional al momento de analizar la facultad tarifaria que el artículo 11 de la Ley n.°5394 le reconoce a la primera:

“Importa resaltar que al disponerse que la Junta Administrativa gestiona los ingresos provenientes de sus operaciones, y los administra a través de un fondo propio, los citados ingresos no se consideran ingresos del Presupuesto del Estado; éste no tiene titularidad sobre los mismos. La autonomía presupuestaria de la Junta, que conlleva incluso la posibilidad de fijar los precios correspondientes a los servicios que presta y percibir los ingresos por tales conceptos, no puede sino llevar a considerar la existencia de una personalidad instrumental dirigida y limitada a estas funciones presupuestarias... Es de advertir que la afirmación en orden a la descentralización no puede sostenerse dado que la competencia material de la Imprenta Nacional no ha sido descentralizada. La Junta ha sido creada no para gestionar esa competencia, sino para administrar e invertir en forma independiente del Estado los recursos que genera el accionar de la Imprenta, lo que si bien permite hablar de una personificación presupuestaria escapa al concepto mismo de descentralización administrativa… la representación judicial y extrajudicial de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional no la asume el Estado, sino el Director de la Imprenta, quien es su "personero ejecutivo". Ciertamente no existe asignación de recursos tributarios (que por definición tratándose de los tributos estatales, deben ser incluidos en el Presupuesto de la República), sino que se trata de los recursos que la Imprenta genera como servicio económico del Estado. La Imprenta es un servicio público de carácter comercial, una empresa pública organizada como órgano público, que requiere para su desarrollo de normas más flexibles que las que resultan aplicables a otros servicios públicos. Se justifica no sólo que los recursos se utilicen en el desarrollo de la empresa, sino también la simplificación de trámites presupuestarios a fin de hacerlos más acordes con una gestión comercial regida por el imperativo de eficiencia. De allí que se haya establecido la existencia de un fondo independiente, cuyo titular es la Junta Administrativa y la gestión e inversión de los recursos correspondientes en forma autónoma, según lo indicado. Por lo que la situación es similar a la que presentaba la Dirección General de Deportes en el momento en que la Procuraduría consideró que se estaba ante una persona jurídica instrumental.

Es de recordar, además, que tanto en el supuesto de excepción retenido por la Procuraduría como en el caso de la Junta Administrativa de la Imprenta estamos ante leyes emitidas en la época de los setenta, en un período en que el legislador no se caracterizaba por el interés en definir la naturaleza jurídica de la organización que creaba ni de aclarar qué relaciones establecía la nueva organización con el Poder Ejecutivo. Más aún no había surgido la necesidad de precisar si la personalidad jurídica era plena o instrumental y cuál era el alcance de esa personalidad.” (El subrayado no es del original).

El punto es que a la Junta Administrativa no se le puede tener como un órgano ajeno o extraño a la Imprenta Nacional y, sobre todo, a las competencias sustantivas otorgadas a esta última, pues la gestión o manejo económico que aquella lleva a cabo está en función de la mejor prestación de los servicios de la Imprenta. Así lo hizo ver la Procuraduría, en el pronunciamiento OJ-004-2009 de 21 de enero, justo a propósito de una consulta formulada por el entonces diputado del Partido Unidad Social Cristiana, Bienvenido Venegas Porras, en la que en términos similares, preguntaba si la referida Junta podía fijar las tarifas de las publicaciones que se hacen en los Diarios Oficiales con ocasión de la Ley n.° 2 del 27 de setiembre de 1934 – que también se menciona por el consultante –, norma que le daba esa facultad a la antigua Secretaría de Gobernación por medio del respectivo decreto, señalándose al efecto:

“El artículo 11 de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional (Ley 5394), establece la facultad de dicho órgano de fijar las tarifas relacionadas a su actividad…

De la lectura del artículo anterior se evidencia que actualmente la Junta tiene dentro de sus potestades establecer el monto de las tarifas, entendiendo éstas tanto las de publicación como las de venta, pues no puede hacerse diferencia donde la ley no la hace, sobre todo tomando en consideración que ambas actividades son propias de la Imprenta Nacional en lo que a diarios oficiales respecta…

Por otro lado, no podría desligarse –como pretende el consultante- a la Imprenta Nacional de su Junta Administrativa, ya que como lo establece su ley de creación, la Junta es un órgano colegiado encargado de proteger, conservar y velar por el mejoramiento de los bienes de la Imprenta Nacional (artículo 2). Por lo tanto, es la responsable de que los fines de la Imprenta se realicen, incluyendo el manejo de sus fondos y tarifas. Al respecto, del estudio del expediente legislativo que originó la Ley N° 5394, se desprende que la intención del legislador no fue otra que “…lograr que esta dependencia nacional, centralice los fondos necesarios, como hemos dicho producidos por ella misma, y los invierta únicamente en mejoras de sus instalaciones y en aumento de sus producciones." (Folio 17 del expediente legislativo de la ley Nº 5394)

En consecuencia, la Junta Administrativa es el máximo jerarca de la Imprenta Nacional, tal como se reconoció en la opinión jurídica de esta representación N° OJ-030-2007 del 10 de abril de 2007, en el cual se indicó en lo conducente:

“…a partir de la desconcentración máxima y la personificación presupuestaria que ostenta, la Junta Administrativa debe ser considerada como el órgano máximo de la Imprenta Nacional en las competencias que han sido desconcentradas a su favor, así como en lo relativo a la ejecución presupuestaria que fue separada con la personificación instrumental.

(…)

En el caso bajo análisis y de conformidad con lo señalado por el artículo 1 de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, éste órgano tiene una competencia desconcentrada, y por lo tanto, será la máxima autoridad, para cumplir con los fines asignados por el artículo 2 de aquel cuerpo normativo.

(…)

Ahora bien, en aquellas competencias que no estén incluidas dentro de la personificación presupuestaria o en la desconcentración de que fue objeto la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, debe entenderse necesariamente que la máxima autoridad es el Ministro de Gobernación y Policía, en el tanto la Imprenta Nacional y su Junta Administrativa son órganos parte de éste Ministerio…” (Lo resaltado es agregado nuestro)

De lo anterior, podemos concluir que la Junta como administradora de la Imprenta Nacional, no puede desligarse de éste órgano, y como un todo cuenta con desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía en cuanto a las funciones señaladas por ley, lo cual incluye la fijación de las tarifas por publicaciones, según lo establece el artículo 11 de su ley de creación, además de la capacidad de administrar esas tarifas a la luz de la personalidad jurídica instrumental reconocida en el artículo 1 de dicha ley.” (El subrayado no es del original).

Complementando las consideraciones anteriores, la creación de estas Juntas Administrativas ha sido práctica usual del legislador en determinados órganos, cuya competencia sustantiva requiere para su materialización del manejo ágil y flexible de un fondo diferenciado del presupuesto nacional que va acompañado de una personificación instrumental, a cargo de estas Juntas, cuyas características básicas fueron precisadas en el dictamen C-034-97, del 28 de febrero, así:

“Si bien las características de las referidas Juntas no son idénticas, es lo cierto que sí tienen factores comunes que son importantes de resaltar. Entre ellos encontramos:

1.- Son creadas por ley.

2.- Los fines que deben perseguir están determinados por sus leyes de creación.

3.- Se encuentran ubicadas dentro de la estructura de un Ministerio.

4.- En las leyes se crea un fondo, y se establece la capacidad de la Junta para administrarlo. En los casos de las Juntas del Registro y de la Dirección General de Comunicaciones, se les otorga personería jurídica expresamente. La Junta de la Imprenta Nacional cuenta con un representante judicial y extrajudicial.

Ello significa que forman parte de la Administración Pública, y por lo tanto, de acuerdo con lo expuesto supra, se encuentran sujetas al principio de legalidad.

De otra parte, las características anteriores también señalan que entratándose del manejo de los fondos que se crean, tienen autonomía presupuestaria, aunque sujeto el manejo de los mismos a los fines atribuidos por ley. Por lo anterior, se deben retomar las normas que las regulan para especificar si se les otorga competencia para hacerse cargo de plazas que estaban cubiertas por el presupuesto nacional.”

Tenemos, entonces, que las Juntas Administrativas forman parte de la unidad u órgano administrativo al que se le atribuye la competencia material, generalmente, desconcentrada de la cartera o estructura ministerial a la que pertenece, y que en el caso de la Imprenta Nacional, asume la función de máximo jerarca. Los artículos 5, 6 y 7 de la Ley n.°5394 ponen en evidencia la estrecha relación de la Junta con la función sustancial de la Imprenta Nacional, pues le corresponde administrar precisamente los recursos e ingresos generados por los servicios de esta última, con lo cual, las funciones dadas por ley a la Junta – incluida la fijación de precios – no pueden ser entendidas, sino es conectándolas con las labores de edición y publicación que justifican la existencia de la Imprenta Nacional.

Ciertamente, el artículo 10 del Código Civil señala que las normas se interpretarán conforme el sentido propio de sus palabras, pero atendiendo también a su contexto y finalidad. Como bien lo advierte el consultante, la Junta Administrativa no hace publicaciones de ninguna clase, pues su labor – según lo venimos indicando – se centra en el manejo económico de la Imprenta Nacional; empero, el ordenamiento jurídico en tanto funciona como sistema, no puede admitir este tipo de inconsistencias que atentan contra el orden lógico que lo debe regir – en este caso, habilitar a la Junta para fijar tarifas por servicios que no presta en estricto sentido –, estando llamado el operador jurídico, conforme con el artículo 10.1 de la Ley General de la Administración Pública, a interpretar la norma administrativa en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige; fin plasmado en la competencia sustantiva que tiene encomendada la Imprenta Nacional.

Por otro lado, no podemos afirmar que la Imprenta Nacional y la Junta Administrativa estén llamadas a regirse por sus respectivas leyes propias cuando son parte de la misma unidad administrativa. Si bien existe para el caso de la Imprenta Nacional la antigua Ley n.° 57 del 18 de agosto de 1885, como lo señalamos en la opinión jurídica OJ-22-2010 del 30 de abril, resulta dudosa su vigencia actual:

“Ahora bien, como lo apuntamos antes, es cuestionable afirmar la vigencia de esta norma… a partir de la creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional con la Ley n.°5394, cuyo artículo 14 deroga toda disposición que se le oponga; encontrándose cierta contradicción en lo que al tema de su naturaleza jurídica, financiamiento y manejo de fondos se refiere (artículos 1 y 5 de la Ley n.° 57). Lo anterior sin contar el evidente desfase que presenta la Ley n.°57 en lo que a la nomenclatura de puestos se refiere (la norma habla, en primer lugar, de Secretarías de Estado en lugar de Ministerios, así como de “portero, encargado de la máquina de vapor”, ver artículos 1 y 2), lo que hace dudar de la existencia actual de un puesto de “Corrector, auxiliar del Director”.”

Más dudoso aún, tratándose del tema tarifario por los servicios de la Imprenta Nacional, por cuanto la Ley n.°5394 vino a regular todo el ámbito financiero relacionado con el presupuesto diferenciado que se creaba para sufragar su actividad. Lo cual nos lleva al otro elemento de juicio planteado en la presente consulta, relacionado con la vigencia del artículo 2 de la Ley n.°2 de 1944, respecto de la facultad conferida a la antigua Secretaría de Gobernación para fijar vía decreto las tarifas a cobrar por las publicaciones que se hagan en los Diarios Oficiales, cuestión que fue resulta en la ya citada OJ-004-2009, donde se concluyó que esta última norma fue derogada tácitamente por la Ley n.°5394, bajo el siguiente razonamiento:

“Ahora bien, de acuerdo al criterio del consultante, la Ley N° 2 del 29 de setiembre de 1944 no ha sido derogada, y por tal motivo contradice lo dispuesto en el artículo 11 citado anteriormente, por cuanto aquella estable en su artículo 2 que:

“Artículo 2º.- El Poder Ejecutivo, por medio de la Secretaría de Gobernación, fijará en lo sucesivo, mediante decreto, las tarifas a cobrar por las publicaciones que se hagan en los Diarios Oficiales.”

No obstante el criterio del consultante, debe tenerse en consideración lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 5394 que en cuanto a su vigencia establece:

“Artículo 14.- Esta ley rige a partir de su publicación y deroga aquellas que se le opongan.” (El resaltado es agrado nuestro)

De forma clara, sin que se preste para confusión alguna, el legislador al emitir el artículo 14 citado, derogó todas las anteriores leyes y decretos que se oponían a la normativa actual y que fueron detallados en el apartado II de este pronunciamiento, poniendo en orden la gran lista de disposiciones que hasta ese momento se habían dictado, sobre todo porque como se analizó, en algunas de ellas existió una mala práctica en cuanto a la derogatoria de normas anteriores.

Si bien este artículo 14 no menciona en forma expresa la derogatoria de la Ley N° 2 del 29 de setiembre de 1944, lo cierto es que la intención del legislador del año 1973, era dejar sin efecto todas las disposiciones que resultaran contrarias a la Ley 5394. Por ello, debe considerarse que en este caso operó una derogación tácita de la Ley N° 2, y consecuentemente, a partir de la emisión de la Ley 5394 es la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional la facultada para establecer los montos de las tarifas por publicaciones en diarios oficiales, y no el Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Gobernación.

Tal como se ha reconocido en Doctrina, desde el momento en que la nueva regulación es integral, todos los mandatos de la antigua normativa, incluyendo con esto los que tenga un contenido normativo idéntico, quedan derogados, siendo que no pueden ser utilizados para llenar posibles lagunas de la nueva regulación, por cuanto de tenerlas, éstas serán propias de su integridad, propias de cualquier texto legal, pero no achacables a la derogación de la antigua regulación. (En ese sentido ver a Diez-Picazo, Op. Cit. P. 288 -295).

Tampoco comparte esta representación el criterio del consultante, al señalar que la Ley N° 2 del 29 de setiembre de 1944 constituye una norma especial y que por tal motivo su mandato estaría por encima de las potestades que se otorgaron a la Junta por Ley 5394. Nótese que lo único que establece la Ley N° 2 es que las tarifas serán fijadas por la Secretaría de Gobernación, mientras que la Ley 5394 regula esa misma materia sólo que encargándola a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, estableciendo además todo lo relativo al funcionamiento de este órgano. En consecuencia, en ambas normativas se regula lo relativo a la fijación de tarifas en diarios oficiales, por lo que no rige el criterio de especialidad, sino el principio de que la norma posterior deroga la anterior, sobre todo cuando expresamente la Ley 5394 establece que toda disposición que se le oponga quedará derogada.

En realidad la Ley 5394 lo que pretende es uniformar la difusa legislación que se había emitido con anterioridad, creando un órgano como la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional con desconcentración máxima para dotarla de cierta independiente en el ejercicio de sus funciones, incluyendo lo relativo a la fijación de tarifas.”

Las consideraciones anteriores resultan igualmente aplicables para el otro ejemplo que se cita: el artículo 554 del Código Fiscal (Ley n.°8 del 31 de octubre de 1885). Esta disposición ubicada dentro del título XVII de la Imprenta Nacional, establecía:

“Artículo 554- La Secretaría de Estado en el despacho de Gobernación fijará y publicará la tarifa de los anuncios particulares, de los judiciales que deben satisfacer las partes, y de la suscripción a periódicos oficiales.”

En la medida que esa facultad tarifaria entra en conflicto con la potestad conferida expresamente a la Junta Administrativa para establecer los precios de las publicaciones que realiza la Imprenta Nacional, habrá que entender que dicho artículo quedó igualmente derogado de forma tácita, según lo dispuesto en el numeral 14 la Ley n.°5394.

A mayor abundamiento, hay que recordar que el vigente Reglamento de La Gaceta, (Decreto Ejecutivo n.°26651-G del 19 de diciembre de 1997), también reconoce en su artículo 11 la competencia de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional para establecer las tarifas de las publicaciones que se realicen en dicho diario, lo que igualmente fue abordado en el mencionado pronunciamiento OJ-004-2009:

“2. El Reglamento de La Gaceta también faculta a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional a establecer tarifas por concepto de publicación.

Como se adelantó en el apartado II, luego de la emisión de la Ley 5394 que creaba la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, se reglamentó mediante Decreto Ejecutivo N° 13178 del 2 de diciembre de 1981, la actividad en “ La Gaceta” como parte de la intención del Poder Ejecutivo de poner en orden esta materia, indicando en el considerando de dicha normativa:

“Considerando:

a) Que la publicación de " La Gaceta" ha venido haciéndose con base en prácticas que han superado los viejos decretos que formalmente aún la rigen; y

b) Que es necesario regular algunos aspectos de vital importancia jurídica ligados a la publicación del Diario Oficial.

(…)”

Precisamente para lo que nos interesa, el artículo 6 de dicho decreto establecía expresamente la potestad de la Junta Administrativa de fijar los precios relativos a la publicación en La Gaceta, al señalar:

“Artículo 6º.-Los precios de venta de "La Gaceta", al pregón o por suscripción y de las publicaciones, serán determinadas por la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.” (El resaltado es nuestro).

Posteriormente, dicha normativa fue derogada por Decreto Ejecutivo N° 26651 del 19 de diciembre de 1997, el cual se encuentra vigente en la actualidad, siendo en los artículos 9 y 11 en los que se regula lo relativo a la fijación de precios de venta, suscripción y publicación. Señalan dichos artículos en lo conducente:

“Artículo 9°—Los precios de venta de "La Gaceta", al pregón y por suscripción, serán determinados por la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional….”

“Artículo 11, —Previo a la incorporación de un documento en el Diario Oficial, deberá ser cancelado por el interesado, según las tarifas fijadas por la Junta, salvo las instituciones del Estado, que podrían hacerlo siguiendo los procedimientos establecidos por la Imprenta Nacional.” (El resaltado es agregado nuestro)

Si bien el artículo 11 citado no incluye específicamente la palabra “publicación”, lo cierto es que contiene una redacción genérica y amplia que establece que previo a la “incorporación” de cualquier documento en el Diario Oficial, se cancele la tarifa previamente fijada por la Junta. Esto lógicamente incluye las publicaciones y por tal motivo no puede interpretarse –como lo hace el consultante- que la Junta únicamente tiene potestad de fijar los precios de venta de La Gaceta al pregón y por suscripción, como lo establece el artículo 9 arriba citado.

En esa misma línea, el artículo 13 del decreto en cuestión establece en su segundo párrafo:

“(…)

Cuando se publiquen textos con errores, no atribuibles á (sic) la Imprenta Nacional sino a los originales enviados, se enmendarán en la sección de Fe de Erratas únicamente si media solicitud escrita de quien ordenó la publicación del original. Para ello el interesado deberá cancelar la suma correspondiente según la tarifa establecida por la Junta” (El resaltado es agregado nuestro)

De lo anterior, debe concluirse que no sólo en la ley sino también en el Reglamento a La Gaceta, se faculta a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional a fijar los montos por concepto de publicación en los diarios oficiales, sin que haya contradicción con otra normativa.”

II. CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

1. La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional no es un órgano ajeno de la Imprenta Nacional de la que forma parte y constituye su instancia máxima.

2. En esa medida las funciones asignadas a la Junta Administrativa por la Ley n.°5394 – incluida la fijación tarifaria – solo son entendibles si van dirigidas a satisfacer o materializar la competencia sustantiva otorgada a la Imprenta Nacional.

3. Ergo, la Junta Administrativa sí se encuentra facultada por el artículo 11 de la Ley n.°5394 para fijar los precios de los productos y servicios que brinda la Imprenta Nacional, en tanto dicha potestad es expresión del manejo económico que debe llevar a cabo de este órgano.

4. En la misma línea del pronunciamiento OJ-004-2009 de 21 de enero, hay que entender que el artículo 554 del Código Fiscal (Ley n.°8 del 31 de octubre de 1885) fue derogado tácitamente por el artículo 14 de la Ley n.°5394, ya que le atribuía esa misma potestad tarifaria a la antigua Secretaría de Estado de Gobernación.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/kpm