Dictamen : 166 - del 05/08/2016

C-166-2016

05 de agosto de 2016

 

 

Señora

Marta E. Acosta Zúñiga

Contralora General de la República

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio n.°2863 (DC-0065), del 23 de febrero del año pasado, en cuya virtud se solicita nuestro criterio respecto a la creación, estructura, funciones, naturaleza jurídica, competencias, relación inter-orgánica y jerárquica de los distintos consejos – Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), Consejos Regionales de Áreas de Conservación (CORAC), Consejos Locales de Áreas Conservación (COLAC) y Consejos Locales de Corredores Biológicos (CLCB) – que integran el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y la relación jerárquica de este Sistema y el Ministro de Ambiente y Energía.

 

Según se explica en su misiva, la presente gestión se da en el marco de una consulta formulada ante ese órgano contralor por la Auditoría Interna del SINAC en relación con el sistema de control interno y rendición de cuentas al que están sujetos los miembros que integran dichos Consejos, al igual que la naturaleza jurídica de los recursos que estos pudieran administrar y si son sujetos de fiscalización de la Auditoría Interna del SINAC, entre otros puntos. Al analizar la respuesta a los puntos anteriores a la luz del marco legal aplicable, es que le surgen una serie de dudas a la Contraloría “sobre las competencias y relaciones de jerarquía de los consejos creados en la Ley de Biodiversidad nro.7788, del 27 de mayo de 1998, que forman parte del SINAC, así como, del Director Ejecutivo de dicho Sistema.”   

 

            En ese entendido, para mayor claridad de la exposición, nos iremos refiriendo a cada uno de los apartados siguiendo el mismo orden de su consulta, en los que luego de reseñar el fundamento y la posición jurídica de la Contraloría, haremos nuestro respectivo análisis procurando dar respuesta puntual a las preguntas con las que cierra dichos epígrafes. Lo anterior, no sin antes manifestar las disculpas por la dilación de atender su oficio, motivado por la complejidad del tema y las labores ordinarias que le corresponde llevar a cabo a esta oficina.

 

 

I.                    Con respecto a la condición jerárquica del CONAC, el Director Ejecutivo de ese consejo y el Ministro de Ambiente y Energía

 

Como primera cuestión, la Contraloría halla una inconsistencia entre lo dispuesto por el artículo 7 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo n.° 35669-MINAET del 4 de diciembre del 2009) y el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo n.°34433-MINAE del 11 de marzo de 2008), respecto al funcionario al que le corresponde la representación legal del SINAC, pues la primera norma se la confiere al Ministro como titular de la cartera y superior de los órganos que integran el ministerio – entre ellos, el mismo Sistema – y la segunda, a su Director Ejecutivo.

 

Un segundo aspecto que se plantea son los alcances de las prerrogativas del CONAC como órgano superior jerárquico y máxima instancia del SINAC, de acuerdo con los artículos 25 y 26 de la Ley de Biodiversidad (n.°7788 del 30 de abril de 1998) y 10 de su Reglamento, lo que le permitiría emitir directrices, órdenes y lineamientos a los demás órganos que integran el SINAC y ejercer las potestades del artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) – LGAP – en cuanto a vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, así como ejercer la potestad disciplinaria, en la medida que según se indicó por la Procuraduría en los dictámenes C-82-2008 y C-049-2013, el jerarca que tiene la potestad de dirigir y ordenar la conducta del funcionario, es el mismo que tiene la potestad disciplinaria sobre sus subordinados.

 

No obstante, para ese órgano contralor la condición jerárquica del CONAC topa con las siguientes limitantes o rasgos especiales para el ejercicio pleno de este poder de mando: 1) la forma en que se canalizan sus órdenes por medio del Director Ejecutivo del SINAC, a quien le corresponde su ejecución y fungir como superior inmediato de los Directores de las Áreas de Conservación con arreglo al artículo 17 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad; 2) aun cuando el Director Ejecutivo actúa bajo la supervisión del referido Consejo a tenor del artículo 26 de la Ley de Biodiversidad, en principio responde disciplinariamente ante el Ministro de Ambiente y Energía que lo nombra, lo que se resolvería entendiendo que el órgano colegiado sería “el competente para valorar la gravedad de la falta y decidir el inicio de un procedimiento administrativo, correspondiendo al Ministro la aplicación de la medida disciplinaria que fuera procedente”; y 3) la posición del Director Ejecutivo dentro de la estructura del SINAC conforme con el citado artículo 17 reglamentario, permitiéndole exigir cuentas tanto al personal de la Secretaría Ejecutiva, como a los Directores de las Áreas de Conservación, al igual que girar instrucciones de acatamiento obligatorio.

 

Finalmente, estima que la condición funcional del Ministro respecto al SINAC le confiere la representación legal y la potestad de dirección sobre el CONAC, y consecuentemente, sobre el Director Ejecutivo, al formar parte de dicho consejo, lo que le permite al titular de la cartera “ordenar la actividad – no los actos – de dicho Consejo, mediante el establecimiento de metas y medios en los términos que definen los artículos 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública, es decir, las potestades de dirección le permiten impartir directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar ante su incumplimiento reiterado, grave e injustificado; así como, coordinar al dirigido con otros.”

 

A partir de lo expuesto se formulan las siguientes preguntas:

 

a.   ¿Quién es el representante legal del SINAC, el Ministro de Ambiente y Energía o el Director Ejecutivo del SINAC?

b.   ¿Quién es el superior jerárquico del SINAC, es el CONAC o el Ministro de Ambiente y Energía?

c.    ¿Quién es el superior jerárquico del Director Ejecutivo del SINAC? ¿Quién tiene la potestad sancionatoria sobre dicho funcionario?

d.   ¿Quién es el superior jerárquico de los Directores de Áreas de Conservación?

 

 

A.    Las condiciones de la representación legal del SINAC conforme a lo indicado en el dictamen C-109-2016 del 5 de mayo de 2016 

 

Las dos primeras preguntas fueron abordadas en el dictamen C-109-2016 del pasado 5 de mayo, emitido a raíz de una serie de consultas formuladas precisamente por la auditora interna del SINAC, concluyéndose en términos generales, que dada la naturaleza jurídica del Sistema, como un órgano deliberante de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental, su representación legal de acuerdo con el artículo 103.2 de la LGAP, le corresponde al Director Ejecutivo en el ámbito que es propio de una personificación presupuestaria, para el ágil y eficiente manejo de los recursos que tiene asignados en la atención y tutela oportuna del medioambiente, conforme a lo indicado por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2006-9563.

 

Fuera de esas labores, la representación del SINAC le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, por su condición de Presidente del CONAC, conforme con los artículos 24.1 de la Ley de Biodiversidad y 10.1 de su reglamento – caso de la firma de convenios de cooperación financiera no reembolsable tal como fue analizado por el dictamen C-305-2009 del 28 de octubre de 2009 – quien además ostenta la representación legal de toda la cartera de Ambiente y Energía conforme con el artículo 7 del Reglamento Orgánico del MINAE y a tono con su condición de órgano jerárquico superior del ministerio según se establece por los artículos 25.2 y 28.1 de la LGAP. Por su importancia, y pese a su extensión, pasamos a transcribir el análisis hecho en esa oportunidad:

 

“B. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO SÍ LE RECONOCE AL DIRECTOR EJECUTIVO DEL SINAC LA REPRESENTACIÓN LEGAL DE DICHO ÓRGANO EN LOS ACTOS Y CONTRATOS QUE SEAN PROPIOS DE LA PERSONIFICACIÓN PRESUPUESTARIA QUE LE ES RECONOCIDA LEGALMENTE PARA EL MEJOR DESEMPEÑO DE SUS FUNCIONES.

 

            Según se indicó antes, en el referido dictamen C-305-2009 también se analizó la naturaleza jurídica del SINAC como un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental que pertenece al MINAE, como así también se recalca por el artículo 7 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo n.°34433-MINAE del 11 de marzo de 2008), al señalar en lo que interesa: “El SINAC, es un órgano con desconcentración máxima del MINAE, que posee personalidad jurídica instrumental para la administración de sus propios recursos.”

(…)

            Como se desprende del texto anterior, al dotar el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad de personalidad jurídica instrumental al SINAC, se le reconoce una facultad para administrar y manejar el presupuesto propio de que es titular de forma diferenciada del presupuesto estatal que nutre al MINAE y al Poder Ejecutivo en general, aun cuando pertenezca a la cartera dicha, y también una potestad de contratar, como parte de esa ejecución presupuestaria en los términos del artículo 8 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, según también se apuntó en el pronunciamiento transcrito.

            Con ello se pretende que el SINAC actúe las competencias que tiene encomendadas con mayor eficiencia y celeridad al tratarse de un campo tan sensible y complejo sobre el que dichas competencias se exteriorizan (el medioambiente), según se analizó también por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2006-9563 de las 16:06 horas del 5 de julio del 2006, que determinó la compatibilidad constitucional de la organización administrativa dada a dicho órgano y de la que transcribimos las siguientes consideraciones:

“IV.- (…) Sobre este tipo de organización, la Sala en su más reciente jurisprudencia señaló en la sentencia No. 2005-3629: (…)

b- La personalidad jurídica instrumental. Ahora bien, la Sala ha sostenido el criterio de que no resulta inconstitucional la dotación de personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado, como un modelo de organización administrativa, a efecto de lograr una mayor eficiencia en el aparato estatal. Ha sido considerada como una personificación presupuestaria, que le confiere la potestad a un órgano desconcentrado personalidad para administrar sus recursos con independencia del Ente público al que pertenece, aunque esté subordinado en todos los demás aspectos que son propios de la función desconcentrada. Se trata de una dotación de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano pueda cumplir los cometidos y funciones públicas delegadas en virtud de ley, todo lo cual, resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio. De tal suerte, que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello. Por otro lado, son vinculantes y aplicables a este tipo de órganos todas las normas y principios constitucionales de control y fiscalización de la Hacienda Pública, sea, los que rigen la contratación administrativa, y los del Derecho Presupuestario. En todo lo demás, están sometidos a los sistemas de control propio de la actividad de las instituciones públicas."

Bajo esta ponderación, el Tribunal mantiene el criterio de que no resulta inconstitucional, otorgarle personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado de la administración según las consideraciones expuestas. De manera que, la creación de la CONAGEBIO bajo la condición de órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, no resulta inconstitucional. De igual modo, la Sala aplica las consideraciones expuestas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual según el artículo 22 cuestionado, fue constituido como un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo con el fin de integrar las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía. Si bien dicha disposición señala que este órgano tendrá personería jurídica propia, lo cierto es que ésta, no puede ser entendida como una personería plena, sino instrumental, pues precisamente el legislador lo creó como un órgano desconcentrado, a fin de atribuirle competencias exclusivas y técnicas, pero con un cierto grado de independencia e imparcialidad, que le permitiera a la administración, lograr un mayor nivel de eficacia, eficiencia, celeridad y agilidad en su actuar. Así las cosas, esta disposición tampoco resulta inconstitucional…

Como ya fue indicado, estos órganos-persona cuentan con presupuesto, precisamente por las razones de rapidez y celeridad administrativa que les dieron origen, de manera que necesitan contratar ágilmente, recursos materiales y humanos para cumplir sus competencias. Los fines que han sido encomendados a la CONAGEBIO y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, están vinculados a la preservación, el uso ecológicamente sostenible y a la restauración del ambiente. Este Tribunal en reiteradas ocasiones (ver sentencias No. 2004-9927 y 2003-6322) ha señalado que los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país… Es en razón de lo anterior, que resulta plenamente justificable la administración financiera que le ha sido otorgada a estos órganos persona, especializados en la materia de ambiente, toda vez que según quedó expuesto, tanto las políticas de prevención, como de restauración, deben ser oportunas y eficaces, de manera que se debe propiciar un ágil manejo presupuestario de sus recursos, con el fin de evitar un daño ambiental que por el transcurso del tiempo o por razones administrativas, pueda ser eventualmente irreparable e incidir gravemente en la afectación de otros derechos fundamentales, como en la salud.” (El subrayado no es del original).

 

Ahora bien, la atribución de una personalidad  jurídica instrumental a un órgano determinado lleva implícito la necesidad de contar con un representante que actúe a nombre y por cuenta de éste, es decir, que asuma la representación del órgano en los actos y contratos que son expresión del manejo de ese presupuesto diferenciado que se les reconoce.

 

De tal suerte, que como es usual en las legislaciones especiales que rigen a estas personificaciones presupuestarias, no siempre el representante del órgano-persona coincide con el superior jerarca administrativo del organismo al que pertenece. Es el caso, por ejemplo, de la Comisión Nacional de Atención de Riesgos y Prevención de Emergencias, que aun cuando pertenece al Ministerio de la Presidencia, la representación judicial y extrajudicial la ostenta el Presidente de su Junta Directiva, conforme con los artículos 13 y 19 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (n.° 8488 del 22 de noviembre de 2005).

 

En el supuesto concreto del SINAC, se plantea si su representación legal le corresponde al Ministro del Ambiente como tal o como presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) o bien, si recae en su Director Ejecutivo, fruto de una suerte de delegación que le hizo este último órgano.

 

Tal como se señaló en el dictamen C-305-2009 de repetida cita, el superior jerárquico del Sistema como órgano-persona es el CONAC, órgano colegiado presidido por el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Así se desprende de la relación de los artículos 23, 24.1, 25 y 26 de la Ley de Biodiversidad y más explícitamente del artículo 10 de su reglamento, que dispone:

 

“Artículo 10.-Integración. El Consejo Nacional de Áreas de Conservación, en adelante CONAC, será la máxima instancia del SINAC y estará integrado por los siguientes miembros:

a)  El Ministro del Ambiente y Energía, quien lo presidirá.

b)  El Director Ejecutivo del SINAC, quien actuará como Secretario del Consejo.

c)  El Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO).

d)  Los Directores de cada Área de Conservación.

e)  Un representante de cada Consejo Regional de las Áreas de Conservación, designado del seno de cada Consejo, según lo establezca el Reglamento del CORAC respectivo.” (El subrayado no es del original).

 

Sin embargo, han sido los tribunales de la república los que han determinado que la representación legal del SINAC recae en su Director Ejecutivo. En concreto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, fungiendo como Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, abordó de lleno el tema de la naturaleza jurídica del CONAC y del Director Ejecutivo del SINAC a partir de las funciones que las disposiciones antes citadas de la Ley de Biodiversidad le confieren a ambos órganos, concluyendo en la resolución n.°174-F-TC-2009 de las 8:45 horas del 20 de agosto de 2009 que la representación la ostenta este último dado el carácter deliberativo del CONAC, lo que lo sitúa en el supuesto del artículo 103.2 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) – LGAP – que en lo que interesa dispone: “2. Cuando a la par del órgano deliberante haya un gerente o funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio.” Por su interés, transcribimos integralmente el considerando IV de la referida resolución n.°174-F-TC-2009:

 

“IV.-Naturaleza Jurídica del Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Reclama la apelante que el Director Ejecutivo del SINAC no tiene representación que le faculte a recibir en posesión bienes inmuebles, y que por lo tanto no podía autorizar en este caso al licenciado Blanco Araya. El artículo 23 de la Ley de Biodiversidad establece la estructura del SINAC, y dispone que estará conformado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la Secretaría Ejecutiva, las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación, los consejos regionales de Áreas de Conservación, y los consejos locales. El Consejo Nacional de Áreas de Conservación es un órgano colegiado y de carácter deliberativo, como se desprende de los cánones 24 y 25 de la misma norma; conforme a los cuales, se encuentra integrado por el Ministro del Ambiente y Energía (quien preside), el Director Ejecutivo del Sistema (que actúa como secretario), el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la CONAGEBIO, los directores de cada Área de Conservación, y un representante de cada Consejo Regional de las Áreas de Conservación (ordinal 24). Sus funciones son “1.-Definir la ejecución de las estrategias y políticas tendientes a la consolidación y desarrollo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y vigilar que se ejecuten. / 2.- Supervisar y fiscalizar la correcta gestión técnica y administrativa de las Áreas de Conservación. / 3.- Coordinar, en forma conjuntamente con la Comisión, la elaboración y actualización de la Estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, la cual deberá ser ampliamente consultada con la sociedad civil y coordinada debidamente con todo el sector público, dentro del marco de cada una de las Áreas de Conservación. / 4.- Definir estrategias y políticas relacionadas con la consolidación y el desarrollo de las áreas protegidas estatales, así como supervisar su manejo. / 5.- Aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación. / 6.- Recomendar la creación de nuevas áreas protegidas que aumenten su categoría de protección. / 7.- Realizar auditorias técnicas y administrativas para la vigilancia del buen manejo de las Áreas de Conservación y sus áreas protegidas. / 8.- Establecer los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación. / 9.- Nombrar de una terna propuesta por los consejos regionales, los directores de las Áreas de Conservación. / 10.- Aprobar las solicitudes de concesión indicadas en el artículo 39 de esta ley. / 11.- Otras funciones necesarias para cumplir con los objetivos de esta y otras leyes relacionadas con las funciones del Sistema” (precepto 25); de ellas se extrae, según se dijo, su carácter deliberativo. Por su parte, el Director Ejecutivo tiene a su cargo la ejecución de las directrices y decisiones del Consejo, así como la representación de éste último en la CONAGEBIO (disposición 26). Tal y como se desprende de su propia denominación y de sus funciones, tiene naturaleza primordialmente ejecutiva, pero además de ello, es representante, pues, pese a que la Ley de Biodiversidad es omisa en señalar a cuál de estos órganos corresponde la representación del Sistema, resulta aplicable la Ley General de la Administración Pública para definir este aspecto. Ley cuyo numeral 103 párrafo segundo dispone que cuando “a la par del órgano deliberante haya un gerente o un funcionario ejecutivo, éste tendrá la representación del ente o servicio”. De este modo el Director del SINAC, además de ser un órgano ejecutivo, también posee naturaleza representante. Así las cosas, no lleva razón el recurrente en cuanto afirma que el Director no tiene capacidad para recibir en posesión el bien a expropiar, pues como se dijo, en esta figura es que recae la representación del Sistema, y es éste, entonces, el llamado a actuar en nombre del SINAC, como administrador de las áreas silvestres protegidas, en el presente proceso. En esa calidad, el titular está facultado para autorizar la participación de su subalterno en la diligencia de puesta en posesión, de conformidad con el artículo 89 también de la Ley General de la Administración Pública.” (El subrayado no es del original).

 

A tono con el razonamiento anterior, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda ha reconocido la representación del SINAC a cargo de su Director Ejecutivo en los juicios que con arreglo al artículo 12.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo debe participar en calidad de demandado junto con el Estado o bien, como coadyuvante (ver como muestra, la sentencia n.°89-2013-VII de la Sección VII de dicho Tribunal de las 10:15 horas del 13 de diciembre del 2013 y el expediente n.°12-000631-1028-CA del proceso contencioso administrativo actualmente en curso que interpuso la Municipalidad de San Rafael de Heredia en contra del ICE y el Estado).

 

Esta postura jurisprudencial permite compatibilizar la previsión del artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad que le confiere la representación legal del SINAC a su Director Ejecutivo en los siguientes términos:

 

“Artículo 19.- Sobre la representación legal del SINAC. Corresponderá al Director Ejecutivo ejercer la representación legal del SINAC para la ejecución presupuestaria y gestión administrativa dentro de los límites que a sus atribuciones y facultades le confiera el CONAC.”

 

Desde este punto de vista no existiría incompatibilidad o contradicción entre dicho artículo y la normativa legal que le sirve de base, sin perjuicio de que la ponderación acerca de si debe o no derogarse es una cuestión que le corresponde en exclusiva abordar al Poder Ejecutivo.

 

Recuérdese que la observación que hizo la Procuraduría en el dictamen C-305-2009 respecto a la legalidad del citado numeral fue en el contexto de extender o ampliar esa representación del Director Ejecutivo más allá del estrictamente presupuestario en el manejo de los recursos del SINAC, lo que, por otro lado, justifica el otorgamiento de la personalidad instrumental. Volvemos a transcribir esa parte del dictamen para mayor claridad: “si se interpretara que lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad abarca no solo la ejecución presupuestaria sino también la suscripción de los convenios que nos ocupan, tendría que concluirse que dicho numeral es dudosamente legal” (el subrayado no es del original).

 

La parte subrayada del pronunciamiento de cita hace hincapié en esa conclusión, de forma que la representación que ejerce el Director Ejecutivo del SINAC lo es a los efectos del ámbito propio que corresponde a una personificación presupuestaria: administración y manejo de sus recursos.

 

Más allá de esas funciones habría que entender que la representación del SINAC le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, por su condición de Presidente del CONAC, conforme con los artículos 24.1 de la Ley de Biodiversidad y 10.1 de su reglamento, quien además ostenta la representación legal de toda la cartera de Ambiente y Energía conforme con el artículo 7 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo n.° 35669-MINAET del 4 de diciembre del 2009) y a tono con su condición de órgano jerárquico superior del ministerio según se establece por los artículos 25.2 y 28.1 de la LGAP.  

 

El respaldo legal del artículo 19 Reglamento a la Ley de Biodiversidad hay que encontrarlo, como se señaló por la Sala Primera de la Corte actuando como Tribunal de Casación en la citada resolución n.°174-F-TC-2009, no solo en el artículo 103.2 de la LGAP, sino también en las funciones que los artículos 25 de la Ley y 12 del reglamento le confieren al CONAC, resaltando su carácter deliberativo (...)

 

No obstante, del mismo carácter y atribuciones que el ordenamiento jurídico le confiere a ambos órganos se desprende que la representación que se le confiere al Director Ejecutivo del SINAC no tiene por qué estar precedida siempre de un acto de delegación expresa por parte del CONAC, sino que puede ser expresión de las labores ejecutivas propias del cargo en relación con “las directrices y decisiones del Consejo Nacional de Áreas de Conservación”, tal como se establece por el artículo 26 de la Ley de Biodiversidad.

 

Es decir, la representación legal del Sistema a favor del Director Ejecutivo para la ejecución presupuestaria y gestión administrativa dentro de los límites que a sus atribuciones y facultades le confiera el CONAC, de que habla el artículo 19 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, puede entenderse que queda enmarcada dentro del conjunto de orientaciones o definiciones de política o estrategias que le corresponde acordar a dicho órgano superior, para el cumplimiento de los fines públicos que en materia ambiental tiene encomendados el SINAC.

 

De forma que los límites al ejercicio de la representación por parte del Director Ejecutivo del Sistema en lo que atañe al ámbito presupuestario y administrativo vendrían dados por las estrategias, lineamientos y políticas vinculadas con la protección y conservación en el manejo y uso sostenible de los recursos naturales (en el ámbito forestal, vida silvestre, áreas protegidas, cuencas hidrográficas y sistemas hídricos y la biodiversidad en general) que acuerde el CONAC, basada en el intercambio de opiniones o deliberaciones de sus miembros.

 

Hay que tomar en cuenta que los artículos 25 de la Ley de Biodiversidad y 12 de su reglamento, que desarrollan las funciones del CONAC, entremezclan la producción de acuerdos de carácter general, con la toma de decisiones particulares. Entre los primeros tenemos, la definición de las estrategias técnicas y políticas relacionadas con la consolidación y desarrollo del SINAC (artículos 25.1 y 12.b); las recomendaciones al Ministro de Ambiente y Energía en torno a la división territorial del Sistema y la creación de nuevas áreas silvestres protegidas (artículo 12, letras a y b); la elaboración y actualización de la Estrategia nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, de forma coordinada con la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, (CONAGEBIO) (artículos 25.3 y 12.f); la definición de estrategias y políticas relacionadas con la consolidación y el desarrollo de las áreas protegidas estatales (artículo 25.4); los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación (artículo 25.8); así como la definición de los lineamientos generales para conformar los mecanismos y los instrumentos de administración financiera para las Áreas de Conservación, con la facilitación de la Secretaría Ejecutiva (artículo 12.h). Por lo que se refiere a la emisión de actos concretos a cargo del CONAC,  tenemos, el nombramiento de los directores de las Áreas de Conservación (artículos 25.9 y 12.j); la aprobación de las solicitudes de concesión de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas (artículos 25.10 y 12.k), así como de los contratos para la administración de recursos y contratación de servicios del SINAC (artículo 12.p), entre otras.

 

Es posible entender, entonces, que las estrategias y políticas adoptadas por el CONAC al amparo de las disposiciones anteriores servirían como límite al ejercicio de la representación legal a cargo del Director Ejecutivo, lo que no impide que esa máxima instancia colegiada pueda tomar acuerdos concretos acerca de la forma en que este último deba ejercer dicho mandato en un aspecto determinado. Todo lo cual se ve facilitado por el conocimiento que el mismo Director Ejecutivo tiene de los acuerdos del Consejo al participar él de sus sesiones con voz y voto, fungir como su secretario y además, superior inmediato de la Secretaría Ejecutiva conforme con los artículos 23 y 24 de la Ley de Biodiversidad y 9, 10.b, 15, 17 y 18 de su reglamento.

 

En definitiva, al existir una habilitación normativa que le confiere la representación legal del SINAC a su Director Ejecutivo en el ámbito que es propio de una personificación instrumental, no se precisa de un acuerdo del CONAC que le precise los límites a su ejercicio, en la medida que ese mandato estaría acotado por la definición misma de las políticas y estrategias que esa máxima instancia colegiada adopte para el cumplimiento de los fines que el ordenamiento jurídico le encomienda al Sistema.

 

Se desprende de lo anterior, que la representación del Director Ejecutivo tampoco proviene de un acto de delegación, sino que hay que entenderlo como parte de sus labores ordinarias en el manejo, administración y ejecución de los recursos que forman parte del presupuesto diferenciado del SINAC. Con esto se busca dotar al Sistema de la agilidad y eficiencia en su gestión a que hacía alusión la Sala Constitucional en el citado voto n.°2006-9563   – rasgos que también recoge el artículo 35 de la Ley de Biodiversidad – que difícilmente se alcanzarían si cada acto concreto de representación de este tipo quedara condicionado a cuando sesione el CONAC.

 

Más allá de ese ámbito competencial relativo a la materia presupuestaria, habría que concluir que la representación legal en los demás asuntos – verbigracia, el consultado en el dictamen C-305-2009 – recaería en la persona del señor Ministro, en su calidad de Presidente del CONAC.”

 

Puntualizando en la respuesta a la pregunta b) que nos hace ese órgano contralor, reiteramos lo dicho en los referidos dictámenes C-305-2009 y C-109-2016 en el sentido de que el superior jerárquico del SINAC, como órgano-persona, es el CONAC, órgano colegiado presidido por el Ministro de Ambiente y Energía a tenor de los artículos 23, 24.1, 25 y 26 de la Ley de Biodiversidad y 10 de su reglamento. En la condición dicha, es decir, como Presidente del CONAC, le corresponde al Ministro la representación del SINAC en aquellas materias no relacionadas con los actos y contratos propios de la ejecución de ese presupuesto diferenciado que goza el Sistema, pues en estos supuestos el Director Ejecutivo tendrá la representación legal de dicho órgano.

 

Sin embargo, ya dentro de la estructura organizacional del MINAE a la que pertenece el SINAC, el jerarca o superior jerárquico supremo, de acuerdo con la nomenclatura que utiliza el artículo 103.1 de la LGAP, es el Ministro con arreglo a los artículos 6 y 7 del Reglamento orgánico de dicha cartera (decreto n.° 35669-MINAET), donde el Sistema es concebido como una de sus dependencias.

 

Para comprender mejor esto y antes de entrar en la respuesta a la pregunta siguiente, acerca del superior jerárquico del Director Ejecutivo del SINAC y legitimado, en consecuencia, para ejercer la potestad disciplinaria en su contra, conviene analizar la forma en que se articulan las relaciones entre dicho Sistema y la figura del Ministro, a partir del grado de desconcentración máxima dado al primero y la condición de órgano jerárquico superior que ostenta este último dentro del Ministerio de Ambiente y Energía, según lo mencionamos antes, de acuerdo con los artículos 25.2 y 28.1 de la LGAP y 7 del Reglamento Orgánico de dicha cartera (Decreto Ejecutivo n.° 35669-MINAET).

 

 

B.     La forma en que se articula las relaciones entre el SINAC, a partir de su consideración como órgano de desconcentración máxima, y el Ministro de Ambiente y Energía dentro de la estructura organizativa del MINAE

 

Como sabemos de la letra del artículo 83.3 de la LGAP, por virtud del grado máximo de desconcentración, el órgano inferior que la ostenta queda exceptuado de órdenes, instrucciones o circulares del jerarca en el ámbito competencial o materias que en función de esta técnica organizativa le corresponde resolver en definitiva a aquél con carácter exclusivo y excluyente, aun cuando siga perteneciendo a la misma estructura jerárquica del titular originario de dichas atribuciones (ver al respecto, entre muchos otros, nuestros pronunciamientos C-086-91, del 23 de mayo y C-104-91, del 19 de junio, ambos de 1991; C-004-1993, del 4 de enero de 1993; C-159-96, del 25 de setiembre y C-171-96, del 18 de octubre, ambos de 1996; C-033-2002, del 28 de enero de 2002; C-217-2007, del 3 de julio de 2007; C-203-2008, del 13 de junio de 2008; C-003-2009, del 19 de enero, OJ-004-2009, del 21 de enero, C-084-2009, del 20 de marzo, y C-276-2009, del 13 de octubre todos del año 2009).

 

Justo en el dictamen C-305-2009 que se cita en el oficio de la señora Contralora, se hizo el esfuerzo de conjuntar las materias o funciones desconcentradas a favor del SINAC, en vista de las diversas leyes que afectan o tienen incidencia en el sistema dadas las distintas direcciones u oficinas que la integran: 

 

“2.-       La competencia desconcentrada

La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria.

Normalmente se considera que la desconcentración es uno de los límites más importantes a la jerarquía. Esta es una técnica de descongestión de la jerarquía, que ya que la transferencia de competencias decisorias implica un cambio en la titularidad de las competencias y no solo en su ejercicio, como sí sucede en la delegación. Por medio de este mecanismo, el órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad, no obstante lo cual mantiene su condición de órgano y por ende, parte de la organización que desconcentra.

Como indicamos en el dictamen N° C-159-96 de 25 de setiembre de 1996, con la desconcentración se quiebra el principio jerárquico por cuanto el jerarca deviene incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada, así como existe la posibilidad de que se elimine el agotamiento de la vía administrativa. En último término, en el caso de desconcentración máxima el jerarca pierde el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado. Así, el órgano desconcentrado puede ejercer en propio nombre, y no en el de otro ente u órgano al que pertenece, la correspondiente competencia desconcentrada. La desconcentración máxima se convierte, de esa forma, en el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción y alternativamente el de revisión o de avocación. En palabras de la Sala Constitucional:

“De manera que existe desconcentración administrativa cuando por norma legal se atribuye a un órgano inferior del ente una competencia exclusiva, con algún grado de autonomía, con lo que se produce la pérdida de la competencia por parte del superior jerárquico, de donde, su condición nunca puede ser igual a la del superior, aún cuando se trate del grado máximo de la desconcentración”. Sala Constitucional, resolución 9563-2006 antes citada.

El SINAC se desconcentra para que ejerza las competencias a que se refiere el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad.  Esto es la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos y las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas, competencias asignadas a la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y al Servicio de Parques Nacionales. Obsérvese que la Ley de Biodiversidad no contiene una enumeración precisa de las competencias del SINAC. Por lo que para conocer cuáles son estas –más allá de lo dispuesto en la propia Ley de Biodiversidad- hay que remitirse a las leyes que atribuyen competencias a la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y al Servicio de Parques Nacionales.

Conforme lo dispuesto en la Ley Forestal, artículo 6, la Administración Forestal está encargada de la conservación de los recursos forestales del país, tanto en terrenos del patrimonio natural del Estado como en áreas forestales privadas, la aprobación de los planes de manejo forestal, dictar los lineamientos de los planes de manejo forestal, administrar el Fondo forestal, establecer vedas de las especies forestales en vías o en peligro de extinción, o que pongan en peligro de extinción otras especies de plantas, animales u otros organismos, en fin, el control del aprovechamiento forestal mediante inspecciones y auditorías en distintos lugares y otorgar licencias de certificadores forestales. Asimismo, se le ha asignado participación en otras competencias, como la relativa al control de plagas, incendios en los recursos forestales del Estado o privados, el desarrollo de programas de divulgación sobre sostenibilidad de los recursos forestales y participación en la determinación de la capacidad de uso del suelo.  A  la Dirección General de Vida Silvestre que integra el SINAC le corresponde en materia de conservación de vida silvestre, (artículo 7 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N° 7317 de 30 de octubre de 1992), como competencias desconcentradas, extender o denegar permisos de caza, pesca continental o insular, extracción de flora y cualquier permiso para importar o exportar flora o fauna silvestres, así como administrar, supervisar y proteger los humedales; establecimiento de medidas técnicas para el buen manejo, conservación y administración de la flora y fauna silvestres, administración de los refugios de vida silvestres. Asimismo, corresponde a la Dirección General de Vida Silvestre otorgar permisos de importación de especies de vida silvestre, artículo 26, así como el otorgamiento de permisos de exportación para especies reproducidas en zoocriaderos, inscritos según la ley, artículo 27, o en su caso, permisos de exportación especímenes obtenidos por una recolecta científica o cultural, artículo 44. A dicha Dirección le han sido asignadas otras funciones en el ámbito correspondiente, sin que pueda considerarse que se trata de competencias exclusivas y excluyentes (fomento de refugios de vida silvestres y fincas cinegéticas en propiedad privada).

El Servicio de Parques Nacionales, creado mediante Ley 6084 de 24 de agosto de 1977, ejerce poderes decisorios exclusivos en la administración y conservación de los parques nacionales, artículo 3. Le corresponde autorizar la pesca deportiva y artesanal dentro de las  áreas de los parques nacionales, artículo 10.

Cabe agregar que, conforme el numeral 29 de la Ley de Biodiversidad, compete al SINAC la administración de las áreas de conservación, lo cual comprende lo referente a las concesiones y los contratos de servicios a que se refiere el artículo 39 de esa Ley. De conformidad con los principios que rigen la desconcentración, las competencias cuya titularidad no haya sido transferida a un órgano inferior se mantienen en cabeza del superior jerárquico.” (El subrayado no es del original).

 

            En efecto, tal como se precisa en el párrafo in fine del texto anterior y a tono con los principios que rigen la desconcentración, el jerarca retiene para sí, el ejercicio de las competencias ajenas a la desconcentración, respecto a las cuales, se mantiene intacta la relación de jerarquía entre el superior y el órgano desconcentrado, lo que le permite ejercer todos los atributos propios de ese vínculo derivados del artículo 102 de la LGAP (ver los dictámenes C-203-2008 y C-276-2009 ya citados, como también el C-208-2014 del 26 de junio); entre ellos y en lo que aquí interesa: la potestad disciplinaria (inciso c de la misma disposición).

 

            Las consideraciones anteriores revisten importancia para el aspecto puntual que se consulta, pues explican los poderes que conserva el Ministro de Ambiente y Energía como jerarca respecto al SINAC en todo aquello relacionado con la materia no desconcentrada.

 

Para explicarnos mejor, en virtud de la naturaleza desconcentrada del SINAC, el CONAC constituye el órgano de mayor jerarquía para el cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas por ley, pero para aquellas competencias que no están incluidas dentro de la desconcentración de que fue objeto el Sistema, debe entenderse que la máxima autoridad es el Ministro de Ambiente y Energía (ver en este sentido, los pronunciamientos C-247-2015 y C-286-2015, del 9 de setiembre y 21 de octubre, respectivamente).

 

Del mismo modo, como es propio de tal condición, al Ministro le corresponde, según lo interpreta la Contraloría, ejercer la labor de “Dirigir y coordinar todos los servicios del Ministerio”, incluidos los del SINAC, de conformidad con la letra a) del párrafo 2° del artículo 28 de la LGAP, y en coherencia con su rango de rector del sector, así previsto por el artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía (n.°7152 del 5 de junio de 1990), cuyo artículo 2 inciso a) le atribuye a la cartera a su cargo:  “Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, la promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo, deberá realizar y supervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas y los estudios económicos de los recursos del sector.” (El subrayado no es del original).

 

Esta condición de rector del sector de recursos naturales, energía y minas, es reiterada por el artículo 6 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (n.° 7317 de 30 de octubre de 1992), cuya letra a), le confiere como competencia, en consonancia con lo expuesto: “Definir, conjuntamente con el Presidente de la República, las directrices de Gobierno para el sector.” (El subrayado no es del original).

 

En el caso particular del Director Ejecutivo del SINAC, el artículo 26 de la Ley de Biodiversidad establece con toda claridad a quien le corresponde nombrarlo: el Ministro de Ambiente y Energía. Notemos, que esta potestad se le confiere en su condición de Ministro y no como Presidente y miembro del órgano colegiado llamado CONAC. Dice así la norma en cuestión: 

 

“ARTÍCULO 26.-

 

Funciones del Director Ejecutivo El Director Ejecutivo del Sistema, será el responsable de ejecutar las directrices y decisiones del Consejo Nacional de Áreas de Conservación y actuará bajo su supervisión. Será nombrado por el Ministro del Ambiente y Energía, por un período de cuatro años, y podrá prorrogarse su nombramiento. Su responsabilidad incluye mantener informado al Consejo y al país, sobre la aplicación de esta legislación y de otras leyes cuya aplicación le corresponda al Sistema; asimismo, deberá supervisar y dar seguimiento al cumplimiento de los reglamentos, las políticas y las directrices emanadas en la materia; también representará al Consejo Nacional de Áreas de Conservación en la Comisión.” (El subrayado no es del original).

 

            Citando los pronunciamientos C-82-2008 y C-049-2013, el órgano contralor plantea si al caso del Director Ejecutivo le resulta aplicable el principio de quien nombra, remueve, debiendo en consecuencia ser el propio Ministro el competente para ejercer en contra de él la potestad disciplinaria, lo que se extrae también del artículo 104.1 de la LGAP. La duda se presenta debido a que el artículo 26  recién transcrito le confiere a su vez al CONAC, la labor de supervisar su actuación, con lo que surge la necesidad de determinar el papel de este órgano en los eventuales procedimientos sancionatorios que se pudieran iniciar en contra del Director Ejecutivo.

 

Lo primero a aclarar es que la potestad disciplinaria no es una de las atribuciones desconcentradas a favor del SINAC y en última instancia, al CONAC, pues no está dentro de las atribuciones reconocidas en la Ley de Biodiversidad (artículo 22) y por conexión, tampoco en la Ley del Servicio de Parques Nacionales (n.°6084 de 24 de agosto de 1977), la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, la Ley Orgánica del Ambiente (n.°7554 de 4 de octubre de 1995) y la Ley Forestal (n.°7575 del 13 de febrero de 1996).

 

Esto significa que el titular de la potestad disciplinaria sobre el Director Ejecutivo es el Ministro de Ambiente y Energía y en esa medida, le corresponde tomar la decisión de iniciar el procedimiento administrativo respectivo, designar al órgano director encargado de su tramitación y adoptar la decisión final (ver, entre otros, el dictamen C-092-98 del 19 de mayo de 1998). Lo anterior a tono con lo dispuesto en los artículos 102.c) y 104.1 de la LGAP, este último en cuanto le reconoce al jerarca la facultad para “nombrar, disciplinar y remover a todos los servidores del ente”.  

 

Ahora bien, cierto es que el mismo artículo 26 de la Ley de Biodiversidad  coloca en una posición de subordinación al Director Ejecutivo respecto al CONAC, al quedar sujeto a su supervisión y obligado a mantenerlo informado, siendo responsable también de la ejecución de los acuerdos y decisiones que se adopten en el seno de dicho Consejo. Adicionalmente, el artículo 17 del  Reglamento a la Ley de Biodiversidad le encarga “velar por el cumplimiento de los asuntos técnicos, operativos y administrativos del Sistema, así como de todos aquellos que mediante acuerdo le asigne el CONAC.” (El subrayado no es del original). Se desprende de la frase anterior, que dentro del ámbito de competencias del Consejo, éste le puede encomendar al Director Ejecutivo el cumplimiento de determinadas labores.

 

Existe, por tanto, entre ambos órganos una relación jerárquica en el ámbito propio de la materia desconcentrada, sin perjuicio de las facultades que retiene el Ministro como jerarca de la cartera de Ambiente y Energía, según lo explicado líneas atrás. Dentro de esta relación vertical, al CONAC le corresponde vigilar y supervisar la acción del Director Ejecutivo como parte de la buena marcha en el desarrollo de las funciones que tiene encomendada el SINAC en la tutela y la gestión del medioambiente en general. En el ámbito disciplinario, aun cuando al CONAC no le corresponda la decisión de abrir un procedimiento ordinario en contra del Director Ejecutivo y cesarlo ante una eventual falta o irregularidad de su parte, la doctrina especializada[1] le reconoce al referido Consejo, en su condición de órgano superior y como parte del contenido de la relación jerárquica, una intervención en el ejercicio de la potestad disciplinaria mediante la propuesta de instrucción al Ministro del pertinente procedimiento a los efectos de la imposición de la sanción que proceda, cuyo conocimiento de la falta se vería facilitado al integrar el CONAC.

 

Con esto se nota una particularidad del referido Consejo, pues en su seno convergen los distintos mandos del SINAC, compuesto conforme con los artículos 24 de la Ley de Biodiversidad y 10 de su reglamento, por el mismo Ministro de Ambiente y Energía, que lo preside, el Director Ejecutivo, que actúa como Secretario del Consejo, el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), los Directores de cada Área de Conservación y un representante de cada CORAC. El artículo 18 del mismo reglamento salva la posible situación de conflicto en el supuesto descrito de una eventual falta del Director Ejecutivo, pues lo exceptúa de participar con voz y voto en el referido Consejo, aspecto que se definiría mediante acuerdo tomado por mayoría absoluta de sus miembros.

 

Ciertamente, la forma en que está integrado el Consejo favorece la comunicación ágil y eficaz de sus acuerdos al servidor encomendado a ejecutarlos (el Director Ejecutivo), así como al resto de Directores de las Áreas y representantes de los CORACS, quienes incluso, habrían participado activamente en su adopción, completando así toda la cadena descendente que conforma el Sistema, al tiempo que el Jerarca queda enterado de primera mano del desarrollo e implementación de las políticas del sector y de los posibles fallos o problemas para su debida consecución.

 

Sin embargo, la conformación de este órgano – dirigida como se dijo a facilitar la comunicación y rápida implementación de sus decisiones – no es óbice para que ejerza sus atributos como máxima instancia del SINAC en el aspecto concreto de supervisar la actuación de su Director Ejecutivo y proponer al Despacho del Ministro, de ser el caso, la apertura de un procedimiento disciplinario en contra de aquél en el evento de detectar alguna anomalía o irregularidad en sus labores que así lo amerite.      

 

Por último, se consulta por el superior jerárquico de los directores de las Áreas de Conservación, funcionarios que de conformidad con el inciso 9 del artículo 25 de la Ley de Biodiversidad son nombrados por el CONAC a partir de una terna propuesta por los consejos regionales y siguiendo el procedimiento de los artículos 52 y 53 del reglamento a dicha ley.

 

Nuevamente, podemos observar la particular integración de esta instancia máxima, pues la condición de miembros del CONAC no releva a los directores de las Áreas de Conservación de dar cuentas de su gestión y actuar bajo la supervisión del referido Consejo, como así lo muestra las funciones que el mismo artículo 25 de la ley le encomienda a dicho órgano, que van desde “Supervisar y fiscalizar la correcta gestión técnica y administrativa de las Áreas de Conservación” (inciso 2); hasta “Realizar auditorías técnicas y administrativas para la vigilancia del buen manejo de las Áreas de Conservación y sus áreas protegidas” (inciso 7); como también, “Aprobar las estrategias, la estructura de los órganos administrativos de las áreas protegidas y los planes y presupuestos anuales de las Áreas de Conservación” (inciso 5); y “Establecer los lineamientos y directrices para hacer coherentes las estructuras, mecanismos administrativos y reglamentos de las Áreas de Conservación” (inciso 8).  En el cometido de estas labores, el CONAC contará con el apoyo o la facilitación de la Secretaría Ejecutiva de SINAC de acuerdo con los incisos e), g) e i) del artículo 12 del reglamento a la Ley de Biodiversidad. Este haz de competencias es reflejo de la concepción legal de las Áreas de Conservación como unidades territoriales sujetas a la supervisión general del CONAC (artículo 28 de la Ley de Biodiversidad).

 

De forma más específica, el ya mencionado artículo 17 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad establece que el Director Ejecutivo del SINAC es el superior jerárquico inmediato de los directores de estas áreas, que para mayor claridad, lo transcribimos ahora de forma integral:

 

“Artículo 17.-Del Director Ejecutivo. El Director Ejecutivo será el superior inmediato del personal de la Secretaría Ejecutiva y de los Directores de cada Área de Conservación. Le corresponderá girar las instrucciones respectivas, las cuales son de acatamiento obligatorio, realizar la coordinación necesaria con el propósito de cumplir los alcances de la Ley de Biodiversidad. Asimismo, se encargará de velar por el cumplimiento de los asuntos técnicos, operativos y administrativos del Sistema, así como de todos aquellos que mediante acuerdo le asigne el CONAC. 

 

El personal de la Secretaría Ejecutiva y los Directores de cada Área de Conservación rendirán cuentas al Director Ejecutivo cuando éste lo estime conveniente.” (El subrayado no es del original).

 

(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 34781 de 16 de julio de 2008). 

 

De la relación de las normas citadas, podemos entender que al CONAC le corresponde supervisar el funcionamiento de cada una de las Áreas de Conservación como unidad y en su conjunto, a fin de darle coherencia al Sistema; pero sin desconocer las prerrogativas de dicho Consejo como máxima instancia del SINAC, al Director Ejecutivo le tocaría asumir la condición de superior jerárquico inmediato de los directores de dichas áreas. Esto significa que el Director Ejecutivo pueda girar instrucciones u órdenes a los directores de cada Área y pedirles cuentas de su gestión, sin perjuicio de las facultades que tiene el CONAC como superior de todos ellos, si bien su labor está enfocada a valorar y vigilar el buen funcionamiento de cada área como unidad y como parte del Sistema, dejando al Director Ejecutivo la supervisión de la concreta gestión de cada uno de los directores.

 

Por lo demás, no debe llevar a confusión en cuanto a la inmediatez de la relación jerárquica, la genérica posición en que se encuentra todo órgano público de rendir cuentas de su gestión, dado el llamado constitucional (artículo 11 de la Carta Política) a que los funcionarios públicos  rindan cuentas de su labor no solo a sus superiores, sino también a la ciudadanía en general. En este sentido, conviene recordar lo señalado por la Procuraduría en el pronunciamiento OJ-063-2016 del pasado 29 de abril:

 

“II. EN ORDEN A LA RENDICIÓN DE CUENTAS

 

La opinión jurídica que se nos plantea está estrechamente vinculada con la obligación constitucional de la Administración Pública y los funcionarios públicos de rendir cuentas de su gestión, regulada expresamente en el numeral 11 de nuestra Carta Magna, el cual dispone:

“Artículo 11. Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.”

Como es sabido, en un inicio, la norma constitucional transcrita refería al principio de legalidad como rector de la conducta administrativa, pero con la reforma introducida por el constituyente derivado –mediante la Ley n.° 8003 del 8 de junio de 2000– se incorpora el deber de la Administración Pública y sus funcionarios de someterse a un procedimiento de evaluación de resultados y de rendir cuentas sobre el ejercicio de sus competencias y el cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas.

Si bien es cierto, dicha reforma es una aclaración y explicitación de deberes y responsabilidades ya existentes derivados de la propia Constitución (ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto n.° 1636-1999 de las 9:06 horas del 5 de marzo de 1999); también lo es que, logra enfatizar el hecho de que las autoridades públicas no sólo han de actuar apegadas al ordenamiento, sino que deben atender las competencias que le fueron conferidas y explicar la gestión que hagan de ellas.

En ese contexto, la rendición de cuentas comprende la medición de resultados en procura de la prestación del servicio público de manera eficaz y eficiente, por ello se alude a que:

“La rendición de cuentas, a partir del enfoque sistemático que dispone la Constitución Política, consiste en la obligación a cargo de todo titular de competencias públicas de actuar apegado al ordenamiento jurídico, de ejercer en forma ética, económica, eficaz y eficiente sus competencias y de generar y proporcionar la información necesaria y suficiente para que su actividad sea evaluada. Este concepto implica paralelamente la obligación, a cargo de terceros, de evaluar los resultados de dicha gestión, tomando en cuenta tanto el respeto de las disposiciones normativas aplicables como el cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidos (preferiblemente en el instrumento en que se le asignan los recursos presupuestarios para cumplir con sus funciones) con la consecuente responsabilidad en caso de incumplimiento.” (La negrita no es del original). (SABORÍO VALVERDE, Rodolfo. Rendición de Cuentas en Costa Rica. Diagnóstico y Propuesta de Sistematización. San José: Editorial Juricentro, 2004, página 39).

Como se infiere de lo expuesto, la rendición de cuentas nos conduce a la constatación o verificación del cumplimiento de los objetivos y las metas de la gestión asignadas a una autoridad pública, en donde la legalidad –como el respeto a las normas que rigen su actuar–, la eficacia –que alude a la producción del efecto que se desea– y la eficiencia –como la idoneidad del medio para alcanzar los fines que les son propios–, constituyen los ejes que guían su proceder.

En este contexto debemos reconocer que los términos de eficacia y eficiencia no resultan extraños, sino que constituyen principios rectores de la función y de la actuación administrativa que se encuentran inmersos en nuestra Carta Fundamental en conceptos claves como el de “buena marcha del gobierno” (artículo 139, inciso 4), “buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas” (artículo 140, inciso 8) y “eficiencia en la administración” (artículo 191). (Ver: JINESTA LOBO, Ernesto. Los principios constitucionales de eficacia, eficiencia y rendición de cuentas de las Administraciones Públicas. Artículo de la obra: Constitución y Justicia Constitucional. Poder Judicial, 2009, página 134).

Ahora bien, queda entonces por determinar que la rendición de cuentas debe ser participativa y permitir la acción de los ciudadanos y las organizaciones sociales en los asuntos públicos. (Ver: SABORÍO VALVERDE, Rodolfo. Op. Cit., página 41).  Por ello, la rendición de cuentas se vincula con la transparencia y el deber de informar sobre el proceder administrativo.

Sobre el particular, en el dictamen C-335-2003 del 28 de octubre de 2003, se ubica a la transparencia, la claridad, la eficiencia y la publicidad como principios fundamentales del accionar administrativo, producto de la necesidad de informar sobre el gestión realizada al ciudadano, por lo que el acatamiento de esos principios:

“… se presenta como un requisito indispensable para que la Administración pueda satisfacer los imperativos que plantea el desarrollo con absoluto respecto a los principios democráticos y a los Derechos Fundamentales. El énfasis en estos principios es consecuencia de la necesidad de acercar la Administración al ciudadano y, por ende, de que éste se informe y se participe en la discusión de los problemas de interés general que debe satisfacer la autoridad administrativa. Además, se postula la transparencia y la publicidad como la base para combatir la corrupción, considerada una de las lacras del desarrollo económico y social, pero también de la ausencia o deficiencia de  gobernabilidad en el Estado contemporáneo.  En ese sentido, se considera que en la medida en que el Estado y los demás entes públicos actúen transparentemente, comunicando fielmente las decisiones que se tomen y los motivos que las justifican, se aumenta la confianza de la población en sus gobernantes y administradores, se permite una mejor formación de opinión pública y se eliminan elementos propiciadores de la corrupción en el sector público, así como la proveniente del sector privado hacia el sector público. Por ello, el principio es la transparencia de las decisiones y actos de las autoridades públicas. La transparencia requiere la comunicación de diversa información: se debe informar respecto de los objetivos de las políticas públicas, el marco jurídico, institucional y económico dentro del cual se definen y deben ser aplicadas, los fundamentos de esas políticas, los datos y la información relacionada con los aspectos financieros y económicos y los efectos del control ejercido sobre la administración activa, entre otros.  En ese sentido, la transparencia está ligada a la rendición de cuentas exigida constitucionalmente en el numeral 11, segundo párrafo (…) En este orden de ideas, la transparencia refuerza la eficacia y eficiencia de las políticas públicas, porque se conocen las metas y los medios con que se cuenta (ergo, determina cuáles son los obstáculos para cumplirlas y si éstos requieren de una modificación no sólo interna sino del contexto externo).  Al divulgarse esas políticas, se posibilita el control público sobre su cumplimiento efectivo y los costos en que se incurre. Y es que la transparencia permite la realización de otro de los objetivos de la Administración democrática: acercar al administrado al manejo de la cosa pública.  Un mejor conocimiento sobre la actuación pública posibilita, además, el control democrático sobre el manejo de los fondos públicos. Asimismo, en la medida en que la Administración está obligada a informar y rendir cuentas, se disminuyen los riesgos de una gestión arbitraria. Por ende, la Administración debe divulgar, dar a conocer información que le es propia y propiciar la participación de los particulares en la discusión sobre esas políticas y actuaciones. Simplemente, el derecho de participación del ciudadano en la toma de las decisiones políticas requiere el acceso a la información”. (Lo subrayado no es del original).

Desde esa perspectiva, entendemos que la Administración Pública, en todos sus componentes sin excepción, se encuentra sometida a los lineamientos comprendidos en el numeral 11 constitucional, y por tanto, obligada a rendir cuentas de su gestión y sometida a una evaluación de resultados en procura de alcanzar mayores niveles de efectividad y eficiencia en el ejercicio de sus funciones.

Asimismo, consideramos la rendición de cuentas como un medio que transparenta la gestión pública, al exigir la comunicación de los resultados del ejercicio de las funciones y competencias públicas, y a la vez, como un mecanismo que acerca la Administración Pública a los habitantes, cuando por medio de la entrega de información permite su participación en la evaluación de los resultados.

No está de más agregar que, se trata de un deber de Estado –dentro de los compromisos adquiridos tendientes a combatir la corrupción– formular y aplicar políticas coordinadas y eficaces que promuevan la participación de la sociedad en la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, así como fomentar la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas en el proceder de los funcionarios públicos. (Ver el artículo 5 de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción).”

 

 

C.    Recapitulación:

 

A partir de las consideraciones anteriores, cerramos este primer apartado con la respuesta puntual a cada una de las interrogantes formuladas:

 

a.                  ¿Quién es el representante legal del SINAC, el Ministro de Ambiente y Energía o el Director Ejecutivo del SINAC?

 

La representación legal del SINAC de acuerdo con el artículo 103.2 de la LGAP, le corresponde al Director Ejecutivo en el ámbito propio de una personificación presupuestaria. Fuera de este ámbito, la representación del SINAC le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, por su condición de Presidente del CONAC.

 

b.      ¿Quién es el superior jerárquico del SINAC, es el CONAC o el Ministro de Ambiente y Energía?

 

Dada la condición del SINAC como órgano de desconcentración máxima, el CONAC es la máxima instancia del Sistema, de conformidad con el artículo 10 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad; sin perjuicio de las facultades que retiene el señor Ministro en la materia no desconcentrada y como órgano jerárquico superior y rector de la cartera de Ambiente y Energía.

 

c.       ¿Quién es el superior jerárquico del Director Ejecutivo del SINAC? ¿Quién tiene la potestad sancionatoria sobre dicho funcionario?

 

Aun cuando el Director Ejecutivo del SINAC se encuentra en una posición de subordinación respecto al CONAC, es al Ministro de Ambiente y Energía, en su condición de tal y no como miembro de dicho órgano colegiado, a quien le corresponde ejercer la potestad sancionatoria sobre aquél, como parte de los poderes que conserva en la materia no desconcentrada al Sistema, lo que supone tomar la decisión de iniciar el procedimiento administrativo respectivo, designar al órgano director encargado de su tramitación y adoptar la decisión final.

 

d.      ¿Quién es el superior jerárquico de los Directores de Áreas de Conservación?

 

El artículo 17 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad establece que el Director Ejecutivo del SINAC es el superior jerárquico inmediato de los directores de las Áreas de Conservación, sujetos también a la supervisión y vigilancia del CONAC, al ser dicho órgano la máxima instancia del Sistema. 

 

 

II.                 Acerca de los Consejos Regionales de Áreas de Conservación (CORAC)

 

Bajo este apartado se consulta la naturaleza jurídica de los CORAC, el carácter público o privado de sus integrantes y su relación inter-orgánica dentro de la estructura y funcionamiento del SINAC.

 

En criterio del órgano contralor, a partir de lo dispuesto por los artículos 29 y 30 (incisos 5, 6, 8 y 9) – por error se indica el artículo 23 – de la Ley de Biodiversidad, con cita del dictamen C-065-2008, el CORAC es titular de competencias sustantivas de administración en las Áreas de Conservación (verbigracia, aprobación de asuntos estratégicos, planes y presupuestos) y pertenece a la estructura funcional del CONAC, lo que le da un carácter público a su naturaleza y funciones. Ello supondría para los representantes del sector privado que lo integran como miembros, el ser considerados servidores públicos de hecho – al prestar un servicio público sin el correspondiente acto de investidura – sujetos, por tanto, conforme con el artículo 118 de la LGAP al régimen de responsabilidad disciplinaria, administrativa y civil, en cuanto participan de la gestión de fondos públicos.

 

Concretamente, se hacen las siguientes preguntas:

 

a.                  ¿Cuál es la naturaleza de los CORAC? ¿Se pueden calificar de funciones públicas las que les atribuyen los incisos 6, 8 y 9 del artículo 23 (sic) de la Ley de Biodiversidad?

b.                  ¿Los representantes del sector privado que integran las CORAC ejercen función pública, y pueden considerarse funcionarios públicos de hecho, sujetos al régimen de responsabilidad administrativa?

 

A.                La naturaleza jurídica de los CORAC como órganos públicos que desarrollan funciones administrativas, su articulación dentro del engranaje del SINAC y la condición de funcionarios públicos de todos sus miembros

 

Los CORAC son fiel reflejo de la intención del legislador plasmada en la Ley de Biodiversidad de potenciar la participación de la sociedad civil en el manejo y conservación de los recursos naturales, incluido el proceso de toma de decisiones en lo ambiental, según se desprende del estudio de sus antecedentes legislativos en el expediente n.°12.635 que le dio origen.

 

En efecto, aun cuando durante la etapa de audiencias en Comisión Especial, la organización del SINAC fue cuestionada por distintos organismos e instituciones por compleja y burocrática (ver al efecto, los folios 563, 581, 633, 684 y 794), al explicar la organización administrativa, su Presidente, el entonces diputado Martínez Ramirez señaló: “este proyecto de ley ha intentado plantear un esquema que incorpora la conservación de la biodiversidad, insisto, a través del SINAC, como la conservación de la biodiversidad en general. Intenta hacer un esquema participativo y descentralizado, con una fuerte participación local de diferentes sectores sociales y especialistas, para que haya una sinergia que canalice lo mejor del sector público y de la sociedad civil. El esquema es complejo, no hay duda de ello; pero, ha quedado claro que el tema también lo es, cómo puede una sola institución cubrir el concepto de biodiversidad tal y como se trata en este proyecto de ley.” (Ver acta n.°40 de la sesión del 27 de febrero de 1997 de la Comisión Especial de Ambiente, folios 813 y 814).

 

Una idea de participación ciudadana que ya recogía la Ley Orgánica del Ambiente en su artículo 6, al señalar que: “[e]l Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente”; a cuyo efecto, la disposición siguiente crea los Consejos Regionales Ambientales, “adscritos al Ministerio del Ambiente y Energía; como máxima instancia regional desconcentrada, con participación de la sociedad civil, para el análisis, la discusión, la denuncia y el control de las actividades, los programas y los proyectos en materia ambiental.”

 

Según se explicó por el ex Director del SINAC, Ing. Raúl Solórzano, durante su comparecencia en la Comisión Especial de Ambiente que discutió y dictaminó el entonces proyecto de Ley de Biodiversidad, en relación con estos consejos: “consideramos que por una no coincidencia en territorialidad, va a provocar problemas operativos en el funcionamiento de estos consejos regionales ambientales, porque el país tiene diez áreas de conservación, once con la región de la Isla del Coco y hay más consejos regionales ambientales, la propuesta de nosotros en ese artículo [el artículo 44 del primer texto sustitutivo del proyecto de ley, el segundo texto fue el que finalmente se aprobó], muy concretamente, está expresada en los documentos que se entregaron y es la de que debería mantenerse la idea que tiene el Ministerio del Ambiente de establecer Consejos Regionales propios de áreas de conservación y en este Consejo deberían participar un representante de los Consejos Regionales Ambientales que se encuentre en el área y de esa manera, estaríamos empatando y creo que de muy buena manera, la idea de los Consejos Regionales Ambientales que establece la Ley Orgánica del Ambiente sobre los Consejos Regionales de Área de Conservación que nosotros estamos proponiendo.”  (Ver acta n.°42 de la sesión del 20 de marzo de 1997 de la Comisión Especial de Ambiente, folios 892 y 893).

 

Al integrar a miembros del sector privado – cuando la norma habla de representantes de todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas –, los CORAC buscan responder a esta idea de participación activa de la sociedad civil en la toma de decisiones en materia ambiental.  

Ahora bien, con arreglo a los artículos 27 de la Ley de Biodiversidad y 22 de su reglamento, el CORAC constituye una de las unidades administrativas que conforman la estructura orgánica de las Áreas de Conservación, junto con la Dirección Regional de Área de Conservación, el comité científico-técnico, el órgano de administración financiera de las áreas protegidas y los Comités Locales. Se trata, por tanto, de un órgano incardinado al aparato administrativo de las Áreas de Conservación, provisto de tareas sustanciales cuyo cabal desempeño condiciona en mucho el buen funcionamiento del Área como un todo, según se puede leer del artículo 30 de la ley que las recoge:

 

“ARTÍCULO 30.-Funciones del Consejo Regional

El Consejo tendrá las siguientes funciones:

 

1.- Velar por la aplicación de las políticas en la materia.

2.- Velar por la integración de las necesidades comunales en los planes y actividades del Área de Conservación.

3.- Fomentar la participación de los diferentes sectores del Área en el análisis, la discusión y la búsqueda de soluciones para los problemas regionales relacionados con los recursos naturales y el ambiente.

4.- Presentar al Consejo Nacional la propuesta para el nombramiento del Director del Área, mediante una terna.

5.- Aprobar las estrategias, las políticas, los lineamientos, las directrices, los planes y los presupuestos específicos del Área de Conservación, a propuesta del Director del Área y del comité científico- técnico.

6.- Definir asuntos específicos para el manejo de sus áreas protegidas, y presentarlos al Consejo Nacional para su aprobación.

7.- Recomendar, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la creación, modificación o el cambio de categoría de sus áreas silvestres protegidas.

8.- Supervisar la labor del Director y del órgano de administración financiera establecidos.

9.- Aprobar, en primera instancia, lo referente a las concesiones y los contratos de servicios establecidos en el artículo 39.

10.- Cualquier otra función asignada por la legislación nacional o por el Consejo Nacional.”

 

            Coincidimos con el órgano contralor en que la disposición transcrita recoge importantes funciones de carácter público, sin restringirse a las mencionadas en la consulta. Pues la gran mayoría refiere a funciones relacionadas con el buen manejo de las Áreas y los recursos naturales incluidos en ellas, como velar por la aplicación de las políticas en la materia o aprobar las estrategias, las políticas, los lineamientos, las directrices, los planes y los presupuestos específicos del área en particular, sin contar, las relevantes tareas de índole administrativa, como la misma vigilancia de la labor del Director del Área y del órgano de administración financiera o la aprobación, en primera instancia, de los contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de las áreas silvestres protegidas estatales, entre otras. Incluso, las labores de los incisos 2 y 3, que justifican la representación privada en estos órganos, no pueden dejar de considerarse como públicas en tanto van dirigidas al cumplimiento de los objetivos de la LOA y de la Ley de Biodiversidad al incorporar la participación de las comunidades en la gestión y la atención de los problemas en medioambiente.

 

            En definitiva, la ubicación del CORAC en la estructura administrativa del SINAC (criterio subjetivo) y la asignación de funciones sustantivas en materia ambiental, para lo que se le dota del correspondiente presupuesto estatal (criterio objetivo), inevitablemente obligan considerar a dicho Consejo como un órgano de naturaleza pública.

 

Discrepamos, eso sí del respetable criterio de la Contraloría, de considerar a los miembros del CORAC provenientes del sector privado como funcionarios de hecho en los términos del artículo 115 de la LGAP. La razón consiste en que el propio ordenamiento jurídico contempla para todos ellos un procedimiento regular de elección a través de una asamblea convocada al efecto por el representante regional del SINAC – que sería el Director del Área de Conservación de acuerdo con el artículo 31 del reglamento a la Ley de Biodiversidad –  que reúna a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas legalmente constituidas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área, tal como se explicó en el citado dictamen C-065-2008 y dispone el artículo 29 de la Ley de Biodiversidad, que para mayor claridad transcribimos a continuación:

 

 

“ARTÍCULO 29.-

 

Consejo Regional del Área de Conservación

 

El Sistema ejercerá la administración de las Áreas de Conservación, por medio de un Consejo Regional, el cual se integrará mediante convocatoria pública, que realizará el representante regional del Sistema, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área. Estará conformado por el funcionario responsable del área protegida y contará con un mínimo de cinco miembros representantes de distintos sectores presentes en el área, electos por la Asamblea de las organizaciones e instituciones convocadas para este a ese efecto; siempre deberá elegirse a un representante municipal. En aquellas circunscripciones donde no existan las organizaciones indicadas para integrar el Consejo, corresponderá a las municipalidades designarlos en coordinación con el representante del Sistema. Estos Consejos tendrán la estructura de organización que indique el reglamento de esta ley, la cual contará, como mínimo, con un Presidente, un Secretario, un Tesorero y dos Vocales, todos electos de su seno, así como con un representante del Sistema, quien siempre funcionará como Secretario Ejecutivo. En las Áreas de Conservación donde sea necesario, por su complejidad, podrán crearse, por acuerdo del Consejo Regional del Área de Conservación, Consejos Locales, cuya constitución se definirá en el acuerdo de creación. Cada Consejo Regional establecerá su propio reglamento en el marco de la legislación vigente, el cual será sometido al Consejo Nacional para la aprobación final. En este reglamento se establecerá un porcentaje del ingreso económico total de las Áreas de Conservación para su funcionamiento.”

 

            Súmese a lo expuesto, el requisito de juramentación previsto en el artículo 32 del reglamento a la Ley de Biodiversidad a todos los miembros electos del CORAC, completando su investidura, lo que por esa circunstancia impide tenerlos como funcionarios de hecho. Dice así la disposición reglamentaria:

     

“Artículo 32.- Sobre el procedimiento de elección de los miembros del Consejo Regional. Todo representante debidamente acreditado podrá participar en los puestos de elección, los cuales serán elegidos por mayoría simple, nombrando siempre un representante titular de cada organización o sector y su respectivo suplente.

Se deberá distribuir los puestos a elegir en al menos cada uno de los siguientes sectores: las Municipalidades, las organizaciones comunales, las organizaciones no gubernamentales todas legalmente constituidas, las instituciones públicas presentes en el Área de Conservación. Siempre deberá elegirse un representante municipal.

La juramentación correspondiente la efectuará el Secretario Ejecutivo del CORAC, en la misma asamblea de elección de los miembros del CORAC o en otro acto oficial dentro de los 15 días siguientes a su nombramiento. La integración de los puestos del CORAC se realizará en la primera sesión ordinaria posterior a la Asamblea.

El representante de cada Municipalidad, deberá ser acreditado ante la asamblea por medio de acuerdo de Concejo Municipal.

Los representantes de cada uno de los sectores, se reunirán en el seno de la asamblea para elegir su representante propietario y suplente para la integración del CORAC respectivo.” (El subrayado no es del original).

 

Consecuentemente, los miembros del CORAC, en tanto integran con su voz y voto la voluntad de ese órgano colegiado, de naturaleza pública, al igual que su función esencial de administrar el Área de Conservación respectiva, deben ser considerados como funcionarios públicos, aun cuando representen a organismos privados o no gubernamentales, a partir de la definición que de estos servidores hacen los artículos 111 de la LGAP y 2 de la  Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (n.° 8422 del 6 de octubre del 2004), particularmente, esta última norma en cuanto dice:

 

“Artículo 2º—Servidor público. Para los efectos de esta Ley, se considerará servidor público toda persona que presta sus servicios en los órganos y en los entes de la Administración Pública, estatal y no estatal, a nombre y por cuenta de esta y como parte de su organización, en virtud de un acto de investidura y con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. Los términos funcionario, servidor y empleado público serán equivalentes para los efectos de esta Ley.

Las disposiciones de la presente Ley serán aplicables a los funcionarios de hecho y a las personas que laboran para las empresas públicas en cualquiera de sus formas y para los entes públicos encargados de gestiones sometidas al derecho común; asimismo, a los apoderados, administradores, gerentes y representantes legales de las personas jurídicas que custodien, administren o exploten fondos, bienes o servicios de la Administración Pública, por cualquier título o modalidad de gestión.” (El subrayado no es del original).

 

            Con fundamento en la frase subrayada, la Procuraduría ya ha destacado la condición funcionarial de los miembros de órganos públicos con una composición similar a la del CORAC, que representan a organizaciones del sector privado, caso del Consejo de Transporte Público (CTP), aspecto que fue analizado en el dictamen C-283-2014 del 8 de setiembre:

 

 “De la lectura de las normas que fueron transcritas arriba, se desprende con claridad que estamos ante un órgano estatal, desconcentrado en grado máximo y perteneciente al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (sobre la naturaleza jurídica del Consejo de Transporte Público, alcances de su desconcentración y ejercicio de sus atribuciones, pueden consultarse, entre otros, nuestros dictámenes C-037-2000 del 25 de febrero del 2000, así como el C-157-2003 del 3 de junio del 2003).

Así las cosas, teniendo en cuenta la regulación legal en cuanto a su naturaleza jurídica, estructura orgánica del Consejo y su forma de trabajo, es evidente que el puesto de directivo en dicho consejo constituye un cargo público, cuyo perfil, atribuciones y forma de remuneración se define en la Ley Nº 7969.

            Lo que ocurre en el caso particular del Consejo de Transporte Público (en adelante CTP)  –como en muchos otros órganos en la estructura del Estado– es que por virtud de la propia ley que lo crea, se dispone una conformación bipartita, donde confluyen representantes de otros entes u órganos públicos, junto con representantes de uno o varios grupos del sector privado.

Así, en el caso que aquí nos ocupa, se designa –por una parte- para ocupar algunos de los puestos en dicho consejo a funcionarios públicos que a su vez se encuentran desempeñando ordinariamente otro cargo, como es el caso del Ministro de Obras Públicas o su delegado. Es decir, sobre aquella persona que ejerce el puesto señalado –que usualmente es de carácter jerárquico en estos casos- la propia legislación hace recaer otro nombramiento en un cargo distinto, sea en el Consejo de Transporte Público, el cual se ejerce de modo independiente. Estamos así ante lo que se denomina el ejercicio de un cargo ex officio, es decir, aquel que se entra a ejercer automática y obligatoriamente por mandato de ley.

Pero, por otra parte, igualmente se le confiere un puesto directivo a ciertos sectores –del ámbito privado– que se estima importante que ejerzan una representación de sus intereses, dadas las delicadas funciones que le corresponde ejercer al consejo, y la importante injerencia que las decisiones de este órgano aparejan sobre los intereses y derechos de tales sectores (…)

 

Ahora bien, estos representantes de sectores privados, en el momento en que acceden a un nombramiento dentro de este Consejo por parte del Poder Ejecutivo, evidentemente entran a ejercer ese cargo público de directivos, con todas las implicaciones que ello apareja dentro de la función pública.

Al respecto, conviene llamar la atención sobre lo dispuesto expresamente por el artículo 2° de la Ley N° 8422, cuyo texto señala: (…)

Esta norma cobra singular relevancia, pues no puede perderse de vista que la Ley Nº 8422 tiene la vocación de prevenir, detectar y sancionar la corrupción en el ejercicio de la función pública (artículo 1º), por medio de una serie de instrumentos de carácter preventivo y la imposición de un régimen de responsabilidad, dirigidos puntualmente a la gestión pública.

            Por lo anterior, podemos afirmar que las regulaciones contenidas en el citada Ley Nº 8422 resultan aplicables a todos los miembros del CTP en el tanto estamos en presencia del ejercicio de funciones públicas, es decir, siempre que exista de por medio una participación en las potestades que el ordenamiento jurídico le otorga a esta organización para el cumplimiento de sus fines.

            Bajo esos términos, en el caso de los miembros del Consejo de Transporte Público, partiendo de las funciones y potestades que les confiere la Ley Nº 7969, es evidente que están cubiertos por los términos de la Ley Nº 8422, lo que en todo momento debe tenerse como norte, tratándose de una regulación que contiene una serie de reglas y principios de la mayor importancia en el campo del correcto ejercicio del cargo, orientadas hacia el deber de probidad, el apego a la legalidad y los objetivos de eficiencia y eficacia.

Así las cosas, queda sentado con meridiana claridad que esos integrantes que provienen del sector privado, al momento de ingresar a ocupar un puesto directivo en el CTP, ejercen un cargo público, justamente en atención a la naturaleza pública del órgano.

Obviamente ello debe ser correctamente entendido, en el sentido de que no son funcionarios sujetos a una relación de servicio ordinaria, bajo un esquema de subordinación ni de retribución salarial (como los empleados comunes), sino como funcionarios de alto nivel. En efecto, ejercen un cargo directivo que -por su naturaleza- no se encuentra sujeto a dichas características, sino a un cumplimiento de funciones y obligaciones que se materializa por virtud de la asistencia, participación y toma de decisiones en las sesiones del órgano colegiado. Esas decisiones colegiadas constituyen la forma en que actúa formalmente un órgano de esta naturaleza y de las cuales se puede derivar una eventual responsabilidad de sus miembros en caso de que se incurra en una actuación irregular. Sobre este punto ahondamos en algunas otras consideraciones más adelante.

De conformidad con todo lo expuesto, la respuesta a esta primera interrogante debe ser categóricamente afirmativa, en el sentido de que ciertamente los representantes de los sectores privados que ejercen un puesto directivo en el CTP, de conformidad con los términos de la Ley N° 7969, son funcionarios públicos.”

 

En igual sentido, en el dictamen C-169-2008 del 16 de mayo, la Procuraduría indicó que el concepto de Funcionario público está ligado a la realización de funciones públicas y no a la naturaleza jurídica de la relación:

 

“Bajo esa inteligencia, se impone reiterar que quienes hayan sido contratados por una entidad de carácter privado, en tanto hayan realizado y realicen funciones públicas encomendadas por ley a la Administración, pueden ser catalogados como funcionarios públicos, independientemente del origen de los recursos económicos con los cuales les hayan sido cancelados sus salarios.  El punto medular en esos casos no es la naturaleza de los fondos (públicos o privados), sino el ejercicio de funciones públicas que le hubiesen sido asignadas a un órgano o ente del Estado.” (El subrayado no es del original, ver en términos similares el dictamen C-114-2006, de 16 de marzo).

 

Las consideraciones anteriores resultan perfectamente extrapolables al supuesto de los representantes del sector privado de los CORAC, cuya condición de funcionarios públicos en lo que a su participación en el órgano colegiado se refiere quedará sujeta al régimen de responsabilidad en el ámbito de la función pública, la cual puede ser de naturaleza administrativa, civil o penal. Sobre el particular, el mismo dictamen C-283-2014 señaló: “Desde luego, la fuente generadora de tal responsabilidad puede obedecer a actuaciones u omisiones indebidas en el ejercicio del cargo, y las mismas se configuran, fundamentalmente, por la participación en el órgano colegiado. Como vimos, la responsabilidad por las decisiones de los órganos colegiados se atribuye a todos sus integrantes, salvo que conste, de manera expresa, el voto negativo.  De ahí la importancia de hacer constar expresamente el desacuerdo y el voto de carácter negativo en caso de que algún directivo no comparta o no considere correcta alguna decisión que vaya a adoptar el consejo.”

 

B.                Recapitulación:

 

Con fundamento en lo expuesto, damos respuesta puntual a las interrogantes formuladas bajo este epígrafe:

 

a.- ¿Cuál es la naturaleza de los CORAC? ¿Se pueden calificar de funciones públicas las que les atribuyen los incisos 6, 8 y 9 del artículo 23 (sic) de la Ley de Biodiversidad?

 

            Los CORAC son órganos públicos pertenecientes a la estructura administrativa del SINAC y de manera más general, a la del MINAE. Las funciones que el artículo 30 de la Ley de Biodiversidad le atribuye a esos Consejos Regionales deben considerarse públicas en tanto contienen atribuciones sustanciales en la administración de las Áreas de Conservación y en el manejo y protección de los recursos naturales ubicados en dichas áreas. 

 

b.- ¿Los representantes del sector privado que integran las CORAC ejercen función pública, y pueden considerarse funcionarios públicos de hecho, sujetos al régimen de responsabilidad administrativa?

 

Los representantes del sector privado que conforman el CORAC deben considerarse como funcionarios públicos, en tanto participan con su voz y voto en las decisiones adoptadas conformando así la voluntad del órgano, y por tanto, quedan sujetos al régimen de responsabilidad en el ámbito de la función pública, la cual puede ser de naturaleza administrativa, civil o penal.

 

 

III.              En relación con los Consejos Locales de Áreas de Conservación (COLAC)

 

A este respecto, se indica por la Contraloría que ni la Ley de Biodiversidad, ni su reglamento, son claros en la regulación de la integración y las funciones de estos consejos. Estima que al ser parte de la estructura del SINAC, de acuerdo con el artículo 23 de la ley de cita, debe considerárseles como órganos colegiados de naturaleza pública de forma similar a otras instancias que mantienen un vínculo funcional con el órgano al que pertenecen o están adscritos y cita el ejemplo de los Comités Cantonales de Deportes y las consideraciones de nuestro dictamen C-007-2004, del 9 de enero.

 

Considera, además, que la misma normativa le otorga una amplia discrecionalidad a los CORAC para la integración de los COLAC, pudiendo designar representantes de instituciones públicas y privadas mediante el acuerdo de creación respectivo. En cuanto a la asignación de funciones, la situación es distinta, pues no podrían consistir en aquéllas que por ley están atribuidas a los CORAC (las del artículo 30 de la Ley de Biodiversidad), al carecer de legitimación para asumir atribuciones públicas a nivel decisorio en materia de administración de las áreas de conservación o de las áreas silvestres protegidas, máxime si se trata de potestades de imperio. Con fundamento en ello, estima que la asignación de un porcentaje del ingreso económico total de las Áreas de Conservación para su funcionamiento, prevista en el artículo 29 de la Ley de Biodiversidad, no implica girar fondos públicos a estos órganos, sino prever los recursos necesarios para su funcionamiento, a nivel del CORAC correspondiente, siendo dicho consejo el responsable de la custodia y administración de estos recursos. Así, los COLAC deben coadyuvar en la función de los CORAC y fungir como instancias asesoras a nivel de consulta local, correspondiéndole las funciones decisoras al CORAC. De esta forma a las COLAC les tocaría proponer políticas y soluciones para los problemas locales relacionados con recursos naturales y ambiente, identificar las necesidades comunales en los planes y actividades del área de conservación, sugerir los asuntos específicos para el manejo de las áreas protegidas, entre otras. Por último, señala con fundamento en el artículo 50 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, que existe una relación jerárquica entre el CORAC y los COLAC en los términos de los artículos 101 y 102 de la LGAP.

 

Con fundamento en las consideraciones anteriores se plantean las siguientes interrogantes:

 

a.   ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los COLAC?

b.   ¿Puede el COLAC estar integrado por representantes de instituciones públicas y privadas?

c.    ¿Cuáles son las funciones que el CORAC puede asignarle a los COLAC, y su grado de incidencia en la toma de decisiones?

d.   ¿Ejercen función pública los representantes de instituciones del sector privado y sujetos particulares que puedan integrar los COLAC, y en tal sentido, están sujetos al régimen de responsabilidad administrativa?

e.    ¿Ejerce el CORAC una relación jerárquica administrativa con respecto a los COLAC?

f.     ¿Qué órgano puede remover o sancionar a los miembros del COLAC?

 

A.    Los COLAC son órganos públicos de apoyo o colaboración en las labores sustantivas de los CORAC pero sin poder de decisión

 

Llama la atención la exigua regulación de estos consejos locales, aun cuando como se destaca por la Contraloría, se les tiene como parte de la organización administrativa del propio SINAC, de acuerdo con el inciso 5 del artículo 23 de la  Ley de Biodiversidad. De hecho, su artículo 29 es la única referencia adicional que se hace en la ley, con el siguiente párrafo: “En las Áreas de Conservación donde sea necesario, por su complejidad, podrán crearse, por acuerdo del Consejo Regional del Área de Conservación, Consejos Locales, cuya constitución se definirá en el acuerdo de creación.” (El subrayado no es del original).

 

  De igual forma, el reglamento a la Ley de Biodiversidad parece dejar buena parte de su régimen de conformación y funcionamiento a lo que se disponga en el acuerdo de creación del respectivo CORAC, según se desprende de sus artículos 49, 50 y 51, cuya sección a la que pertenecen transcribimos completa:

 

“SECCIÓN VII

Los Consejos Locales

 

Artículo 49.- Consejos Locales del Área de Conservación. En las Áreas de Conservación donde se demuestre complejidad técnica y administrativa, podrán crearse, por acuerdo del Consejo Regional del Área de Conservación, Consejos Locales, cuya constitución se definirá en el respectivo acuerdo de creación.

El CORAC podrá solicitar una recomendación técnica al Comité Científico Técnico respectivo, sobre la complejidad técnica y administrativa que fundamente la creación de uno o más Consejos Locales-COLAC- en cada AC.

 

Artículo 50.-De las funciones y la competencia territorial. Las funciones y el ámbito territorial del COLAC, se establecerá en el acuerdo de creación respectivo, pero siempre estará supeditada su gestión a la estrategia de desarrollo y administración que defina el CORAC correspondiente.

Dichos Consejos Locales responden al Consejo Regional de Área de Conservación respectiva en lo que a sus funciones y gestión compete, por tanto, será éste quien defina sus pautas de actuación y reglamentación.

Los Consejos se organizarán al amparo de la Ley de Biodiversidad y en concordancia con las normas que regulan el funcionamiento de los órganos colegiados de la Ley General de la Administración Pública (Nº 6227), en lo que sea compatible con el acuerdo de creación de dichos Consejos.

 

Artículo 51.-De la estructura organizativa de los Consejos Locales. Esta será definida en el acuerdo de creación emitido por el CORAC respectivo, para lo que podrá considerar los criterios de complejidad técnica y administrativa que justifican su creación.

Cada Consejo local de las Áreas de Conservación establecerá su propio Reglamento, el cual será sometido, ante el Consejo Regional de las Áreas de Conservación respectivo, para la aprobación final.” (El subrayado no es del original).

 

A pesar del amplio margen de acción que las disposiciones citadas sugieren darle al CORAC para definir mediante acuerdo las funciones y estructura de los consejos locales, dicho margen topa con importantes límites que impone el mismo ordenamiento jurídico y que precisaremos de seguido.

 

De entrada debemos destacar el carácter no permanente o condicionado de estos consejos, en la medida en que aun cuando formalmente se les considere, como se dijo, parte del Sistema, no toda área de conservación contará con uno, tan solo en aquellas en que por su “complejidad” se precise su creación. Es potestativo, por tanto, del respectivo Consejo Regional constituir el consejo o los consejos locales que se estimen necesarios con fundamento – agrega el reglamento a la ley –  en la complejidad técnica y administrativa de la correspondiente área, para cuya determinación, podrá servirse de la recomendación técnica del Comité Científico Técnico.    

 

Ese criterio de complejidad que justifica la creación del COLAC marca, a nuestro entender, la pauta de su régimen de funcionamiento, pues le da un carácter auxiliar o de apoyo, estrictamente colaborativo, a las labores sustantivas que por ley tiene encomendadas el CORAC. Sea por su dimensión territorial o por la heterogeneidad de intereses de los sectores o comunidades que confluyen en el área de conservación respectiva – por poner un par de ejemplos de las circunstancias que posiblemente ameritarían calificarla como compleja –, al ser éste el criterio base para su constitución, inevitablemente, debemos deducir que los consejos locales buscan contribuir con su actuar en las funciones que por ley tiene encomendadas el CORAC en la administración y tutela de las áreas de conservación, y de forma muy particular, en velar por la integración de las necesidades comunales en los planes y actividades del área de conservación, así como en el fomento de la participación de los diferentes sectores del área en el análisis, la discusión y la búsqueda de soluciones para los problemas regionales relacionados con los recursos naturales y el ambiente (incisos 2 y 3 del artículo 30 de la Ley de Biodiversidad).

 

Por su misma denominación, los COLAC suponen un acercamiento o una mayor proximidad con la comunidad con la que se corresponde ese ámbito local que entendería uno marca su competencia territorial, para una mejor atención o manejo de las necesidades o problemas regionales relacionados con los recursos naturales o el medioambiente.

 

Ahora bien, estos COLAC carecen de poder de decisión, tampoco pueden emitir resoluciones que por ley le están reservadas a los CORAC. Este último, como órgano colegiado que es, se encuentra sujeto al límite que es propio a su naturaleza, contemplado en el artículo 90, letra e) de la LGAP, en el sentido de que “no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario.”  

  

            De forma que la labor de los consejos locales se circunscribe a servir como canal entre la sociedad civil del lugar y el CORAC en la atención de sus necesidades medioambientales y a colaborarle a éste último en sus tareas, para lo cual el CORAC podrá definir sus pautas de actuación y, de acuerdo con el artículo 50 del reglamento a la Ley de Biodiversidad, supeditar su gestión a la estrategia de desarrollo y administración que éste hubiese definido previamente.

 

            Por lo que se refiere al régimen de organización e integración del COLAC, el artículo 51 del referido reglamento apunta que el mismo criterio de complejidad técnica y administrativa podrá servir para definir el número de sus miembros, siendo aplicable en todo caso la LGAP, por la remisión expresa que hace el propio artículo 50 reglamentario, en lo que al funcionamiento de los órganos colegiados se refiere, debiendo contar como mínimo con un Presidente y un Secretario. En cuanto a que sujetos particulares o representantes del sector privado sean miembros del referido Consejo, no hallamos impedimento alguno y más bien se corresponde con esa vocación de la Ley de Biodiversidad y de la LOA en propiciar la participación civil en la gestión de las áreas de conservación.

 

Dicho esto, debemos añadir por lo explicado antes respecto a los CORAC, que sus miembros también deben de tenerse como funcionarios públicos, en tanto pertenecen a un órgano que – de crearse – forma parte de la estructura administrativa del SINAC, dándole su naturaleza de público. Ciertamente, la normativa no prevé que para su funcionamiento dispongan de fondos públicos, por lo que habría que entender, como se señala por la Contraloría, que sea el CORAC el que tome las previsiones del caso para que estos consejos locales cuenten con los medios necesarios para su funcionamiento.

 

Por último, aun cuando el artículo 51 del reglamento a la Ley de Biodiversidad prevé que cada COLAC pueda dotarse de su propio reglamento de organización, sujeto a la aprobación del CORAC respectivo, está sometido jerárquicamente a este último. El principio general de jerarquía contenido en el artículo 83.1 de la LGAP supone que “todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento,” criterio de ordenación que resulta aplicable a lo interno del SINAC y es claro, que la normativa bajo estudio no contempla ningún tipo de desconcentración a favor de los consejos locales.

 

Por el contrario, y según lo expresa el artículo 50 del reglamento a la Ley de Biodiversidad, responden ante el respectivo Consejo Regional, que además determina las pautas de su accionar, tal como lo indicamos líneas atrás. Existe un vacío normativo respecto al procedimiento de nombramiento y, por añadidura, de remoción de los miembros del COLAC, aspectos que, nuevamente, parecen dejarse a lo que diga el respectivo acuerdo de creación. Resulta lógico deducir, además, que ostentando el Consejo Regional el poder para crear uno o más consejos locales y reglamentar en última instancia su constitución y funcionamiento, poseen también la potestad para nombrar a sus miembros. Bajo esa premisa, al CORAC le correspondería el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre los integrantes del COLAC, atendiendo a su condición de jerarca inmediato conforme a lo dispuesto por el artículo 102 inciso c) de la LGAP y a la doctrina de nuestra jurisprudencia administrativa respecto a que la potestad disciplinaria debe ser ejercida, en tesis de principio, por la misma autoridad jerárquica que tiene el poder de hacer los nombramientos (ver nuestros dictámenes C-057-95, del 29 de marzo de 1995, el C-082-2008, ya citado, y C-137-2010, del 13 de julio).

 

B.                Recapitulación:

 

De conformidad con las consideraciones anteriores, damos respuesta puntual a las interrogantes formuladas en este apartado:

 

a.                  ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los COLAC?

 

Los COLAC son órganos públicos en tanto forman parte de la estructura administrativa del SINAC, en aquéllas áreas de conservación adonde sean creados, y contribuyen a la realización de las funciones públicas encomendadas a las CORAC en el manejo y atención de los problemas regionales relacionados con los recursos naturales y el medioambiente.

 

b.      ¿Puede el COLAC estar integrado por representantes de instituciones públicas y privadas?

 

La misma denominación de los COLAC sugiere un contacto más próximo y cercano con las necesidades ambientales de un determinado ámbito local o municipal, siendo además uno de los objetivos de la Ley de Biodiversidad y de la LOA la participación de la sociedad civil en la materia, por lo que no se observa impedimento para que estos consejos locales puedan ser integrados con representantes del sector privado, una cuestión, que por lo demás, se deja al respectivo acuerdo de creación.   

 

c.       ¿Cuáles son las funciones que el CORAC puede asignarle a los COLAC, y su grado de incidencia en la toma de decisiones?

 

El criterio de la complejidad técnica y administrativa del área de conservación que justifica la creación de los COLAC marca la pauta de su régimen de funcionamiento, pues le da un carácter auxiliar o de apoyo, estrictamente colaborativo, a las labores sustantivas que por ley tiene encomendadas el CORAC, que como órgano colegiado que es, no puede delegarlas a los referidos consejos locales sin la respectiva autorización legal (artículo 90, letra e), LGAP). Ergo, los COLAC carecen de poder de decisión en la materia.

 

d.      ¿Ejercen función pública los representantes de instituciones del sector privado y sujetos particulares que puedan integrar los COLAC, y en tal sentido, están sujetos al régimen de responsabilidad administrativa?

 

Al ser los COLAC un órgano público parte de la organización administrativa del SINAC, sus miembros deben ser considerados como funcionarios públicos en los términos señalados para los integrantes del CORAC, sujetos, por tanto, al correspondiente régimen de responsabilidad administrativa, si bien matizada, por carecer de poder de decisión respecto a las funciones que tienen encomendadas por ley el respectivo Consejo Regional. 

 

e.       ¿Ejerce el CORAC una relación jerárquica administrativa con respecto a los COLAC?

 

El ordenamiento no contempla ningún grado de desconcentración a favor de los COLAC, por lo que habría que entender que rige el principio general de jerarquía en relación con su inmediato superior, esto es, el CORAC (artículo 83.1 LGAP).

 

f.        ¿Qué órgano puede remover o sancionar a los miembros del COLAC?

 

Es válido inferir que si el CORAC ostenta el poder para crear los COLAC y determinar su régimen de constitución y funcionamiento, retiene la potestad para nombrar a sus miembros. Bajo esa premisa, al CORAC le correspondería el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre ellos, atendiendo a su condición de jerarca inmediato (artículo 102 inciso c) LGAP) y a la doctrina de nuestra jurisprudencia administrativa respecto a que la potestad disciplinaria debe ser ejercida, en tesis de principio, por la misma autoridad jerárquica que tiene el poder de hacer los nombramientos.

 

 

IV.              En relación con los Consejos Locales de Corredores Biológicos (CLCB)

 

Se indica por la Contraloría que los CLCB son constituidos en el marco del Programa Nacional de Corredores Biológicos, creado por el decreto ejecutivo n.° 33106-MINAE del 9 de febrero de 2006, correspondiéndole al SINAC la implementación de dicho programa. Sin embargo, de lo establecido por el artículo 4, inciso f), del referido decreto se desprende que los CLCB no constituyen Administración Pública, ni ente público en ejercicio de función administrativa, tampoco cuentan con capacidad jurídica, ni habilitación para administrar recursos públicos. De manera que los CLCB son simples impulsores de eventuales recursos de cooperación técnica y financiera facilitados por organizaciones internacionales u otras fuentes, a las áreas de conservación, al SINAC, sin que por ello puedan administrar dichos recursos, ni tomar decisiones relativas a su uso y disposición, citando como fundamento el criterio rendido por ese órgano contralor en el oficio n.°2325 (DFOE-AE-0130), del 5 de marzo de 2014 en cuanto a la necesidad para un órgano de contar con capacidad jurídica dada por ley para poder administrar recursos públicos. Haciendo mención del dictamen de la Procuraduría C-252-2006, emitido en relación con el Comité Olímpico Nacional, concluye que aun cuando las funciones asignadas a un órgano creado al amparo de convenios de Derecho Internacional pueda considerarse de interés público, ello no comporta que esos comités sean considerados entes públicos, ni consecuentemente, que sean titulares de potestades administrativas, en cuyo ejercicio puedan emitir actos administrativos, que sería el supuesto de los CLCB.

 

Con ese razonamiento se formulan las siguientes inquietudes:

 

a.                  ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los CLCB?

 

b.                  ¿Los CLCB pueden estar integrados por representantes privados y de instituciones públicas? Cuál es el carácter funcional de los representantes de las instituciones públicas y privados que integran los CLCB?

 

c.                  ¿Pueden los CLCB recibir y administrar recursos provenientes de organismos internacionales de naturaleza pública o privada, o accionar otra fuente de financiamiento para cumplir sus funciones?

 

A.    Los CLCB son instancias u organizaciones de naturaleza privada que no pertenecen al SINAC, ni al Estado, de apoyo o cooperación en el establecimiento y consolidación de Corredores Biológicos locales

 

La letra f) del artículo 4 del citado decreto n.° 33106-MINAE, que crea el Programa Nacional de Corredores Biológicos, define a los CLCB en los siguientes términos:

 

“Serán coaliciones que podrán estar integradas por Organizaciones No Gubernamentales interesadas, representantes de los pobladores, del sector productivo, del sector institucional gubernamental y de las municipalidades, cuya finalidad será el establecimiento y consolidación de Corredores Biológicos locales.

 

Su nivel de complejidad y de institucionalidad consistirá en potenciar la canalización de recursos de cooperación técnica y financiera, el pago de servicios ambientales y de asistencia técnica, y el apoyo al establecimiento y consolidación de los Corredores Biológicos.

 

Deberán contar con un reglamento, siendo instancias reconocidas como Consejos Locales de Corredores Biológicos, por parte de los Consejos Regionales de las Áreas de Conservación.” (El subrayado no es del original).

 

            Este artículo 4 desarrolla lo señalado en el artículo 3 del decreto en cuestión, respecto a que se tiene como parte de la estructura del Programa Nacional de Corredores Biológicos a los CLCB: 

 

“Artículo 3º-El Programa contará con la siguiente estructura:

a) El Programa Regional para la consolidación del Corredor Biológico Mesoamericano.

b) La Red Nacional de Corredores Biológicos de Costa Rica.

c) El Programa Nacional de Corredores Biológicos de Costa Rica - SINAC.

d) Los Programas Regionales de Corredores Biológicos en las Áreas de Conservación (SINAC).

e) Los Consejos Locales de Corredores Biológicos.”

 

            De la relación de los numerales transcritos se puede apreciar que los CLCB, a diferencia de los otros órganos analizados en este pronunciamiento, no es un órgano perteneciente a la organización administrativa del SINAC, si bien, quedan sujetos al reconocimiento del CORAC respectivo. De hecho, es junto con el Sistema, parte del llamado Programa Nacional de Corredores Biológicos, que a tenor del artículo 1 del mismo decreto, se define como “una Estrategia de Conservación de la Biodiversidad; el cual contará con un Plan Estratégico de largo plazo. Se implementará a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual deberá otorgar sostenibilidad al Programa, incluyendo las actuaciones de éste en sus planes de acción y en su estructura funcional, administrativa y financiera.”

 

            En cuanto a los objetivos del Programa, el artículo 2 del decreto bajo estudio dispone: “tendrá por objetivo general la promoción de la conservación y uso sostenible de la biodiversidad en Costa Rica, desde una perspectiva ecosistémica, para el beneficio de la sociedad. Como objetivos específicos, tendrá el fortalecimiento de las áreas protegidas y sus conectividades, el desarrollo institucional del Programa Nacional de Corredor Biológico y la articulación del mismo con los otros sectores que operan en el ámbito nacional.”

 

            Aun cuando se le encomienda al SINAC la implementación de este plan estratégico para la consolidación del Programa como parte de los compromisos ambientales asumidos por el país a nivel centroamericano en el establecimiento del llamado Corredor Biológico Mesoamericano, no se desconoce la participación de otras organizaciones no gubernamentales, agencias de cooperación y de la sociedad civil con este fin.

 

En este sentido, las letras c) y e) particularizan los cometidos asignados al SINAC dentro del capítulo de Costa Rica para la institucionalización y consolidación de los corredores biológicos, que, según sabemos, son definidos por la letra b) del artículo 3 de la Ley de Biodiversidad, como: “Territorio delimitado cuyo fin es proporcionar conectividad entre paisajes, ecosistemas y hábitat, naturales o modificados, para asegurar el mantenimiento de la biodiversidad y los procesos ecológicos y evolutivos. Está integrado por áreas naturales bajo regímenes de administración especial, zonas núcleo, de amortiguamiento, o de usos múltiples; proporcionando espacios de concertación social para promover la inversión en la conservación y uso sostenible de la biodiversidad, en esos territorios.”

 

Atendiendo a las consideraciones anteriores y de forma concordante a la posición de la Contraloría, los CLCB no pueden ser tenidos como parte de la Administración Pública y concretamente, del SINAC. Se trata de instancias  de naturaleza privada que aun cuando pudieran estar integradas por funcionarios ministeriales o municipales, esa circunstancia no los hace órganos públicos. Hay que entenderlo simplemente como un mecanismo para favorecer la coordinación institucional o establecer un enlace con las dependencias estatales en la instauración y afianzamiento de los corredores biológicos.

 

Como se puede leer de su parte considerativa, el decreto n.° 33106-MINAE busca oficializar este tipo de organismos a través de los CORAC, como parte del compromiso del país de dotar de una base institucional al Programa; pero ello no los hace parte del aparato estatal. Tampoco tienen encomendadas funciones administrativas, pues su finalidad como lo indica la norma es el establecimiento y consolidación de Corredores Biológicos locales. Es decir, se tratan de iniciativas privadas dirigidas a oficializar las propuestas de corredores biológicos de esta dimensión siguiendo el procedimiento dispuesto por el SINAC y contribuir a su sostenimiento.

 

Parte de esa contribución a su sostenimiento o consolidación puede venir, ciertamente, de buscar apoyo financiero o recursos de organismos nacionales o internacionales para ser destinados al mantenimiento y conservación de los corredores biológicos o dicho de forma más coloquial, tocar puertas en distintas instancias para este fin; sin que se entienda de la norma la posibilidad de captarlos directamente o administrarlos a nombre del SINAC o del Estado. 

 

Cierto es que la redacción del párrafo segundo de la letra f) del artículo 4  transcrito antes es ambigua, pues podría dar a entender que estos consejos locales quedan facultados para asumir funciones propias del Estado, como el pago de servicios ambientales, cuando indica (y por claridad, nos permitimos transcribir nuevamente esta parte): “Su nivel de complejidad y de institucionalidad consistirá en potenciar la canalización de recursos de cooperación técnica y financiera, el pago de servicios ambientales y de asistencia técnica, y el apoyo al establecimiento y consolidación de los Corredores Biológicos.”  (El subrayado no es del original).

 

Para la Procuraduría la forma correcta de interpretar el párrafo anterior es entendiendo que el pago de los servicios ambientales es otro de los fines, junto con la cooperación técnica y financiera y la asistencia técnica, a los que irían dirigidos los esfuerzos de los CLCB en favorecer que le lleguen los recursos para tales efectos.

 

En definitiva, los CLCB son instancias no públicas de apoyo para el establecimiento y consolidación de los Corredores Biológicos, tal como se indica por el mismo decreto n.° 33106-MINAE.

 

Cabe aclarar, que su reconocimiento por parte del CORAC respectivo, al que alude el párrafo in fine de la letra f) del citado artículo 4, no conlleva en modo alguno la atribución de personalidad jurídica, ni por ende, la posibilidad de ser considerado un centro autónomo de imputación de derechos y obligaciones. El efecto del acuerdo de reconocimiento del CORAC se limita a formalizar la creación del correspondiente CLCB, como una forma de facilitar su accionar y su interacción con los distintos organismos de los que busca apoyo o cooperación para la instauración o consolidación de los corredores biológicos.

 

Finalmente, y en coherencia con lo que se viene explicando, estas labores de apoyo y colaboración de los CLCB lo son sin perjuicio de las funciones públicas de administración y vigilancia que ejerce el SINAC sobre las áreas de conservación, aun cuando la delimitación de un corredor biológico abarque parte de estas.

 

B.     Recapitulación:

 

De conformidad con lo expuesto, damos respuesta puntual a cada una de las interrogantes formuladas:

 

a.                 ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los CLCB?

 

Los CLCB son instancias u organizaciones de naturaleza privada, aun cuando están sujetas al reconocimiento formal por parte del respectivo CORAC. Ergo, no forman parte del SINAC, ni del Estado, por lo que no se les puede considerar órganos públicos. Tampoco tienen asignados el ejercicio de funciones públicas por el ordenamiento jurídico.

 

a.      ¿Los CLCB pueden estar integrados por representantes privados y de instituciones públicas? Cuál es el carácter funcional de los representantes de las instituciones públicas y privados que integran los CLCB?

 

El decreto ejecutivo n.° 33106-MINAE contempla que los CLCB puedan estar integrados por miembros del sector privado y por representantes “del sector institucional gubernamental y de las municipalidades”. Tratándose de los primeros,  en tanto no estamos ante un órgano público que actúa funciones administrativas, su condición es propia de cualquier otro sujeto particular; en caso de haber participación de funcionarios públicos en la composición de los consejos, su status no cambia, debiendo guardar los deberes propios de la función pública – incluidos los éticos y de probidad – en las actividades que desarrolle en el seno de estos consejos.     

 

b.   ¿Pueden los CLCB recibir y administrar recursos provenientes de organismos internacionales de naturaleza pública o privada, o accionar otra fuente de financiamiento para cumplir sus funciones?

    

De conformidad con el decreto n.° 33106-MINAE, la finalidad de los CLCB es el establecimiento y consolidación de Corredores Biológicos locales y en esa medida, su labor se enfoca a buscar apoyo o cooperación de diversa índole para cumplir dicho cometido. Su reconocimiento formal por parte de los CORAC busca facilitar dicho trabajo, pero en modo alguno significa que se le esté atribuyendo personalidad jurídica o habilitando para percibir recursos, sean de fuentes extranjeras o nacionales, a nombre o por cuenta del Estado. Por imperativo legal, al Estado – a través del SINAC –  le corresponde la administración sobre las áreas de conservación, aun cuando una o varias de ellas sean parte de un corredor biológico.  

 

 

V.                 Conclusiones generales:

 

 

            Para mayor claridad, nos permitimos reunir bajo este apartado las respuestas brindadas antes a manera de conclusiones generales:

 

1.                  La representación legal del SINAC, de acuerdo con el artículo 103.2 de la LGAP, le corresponde al Director Ejecutivo en el ámbito propio de una personificación presupuestaria. Fuera de este ámbito, la representación del SINAC le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, por su condición de Presidente del CONAC.

 

2.                  Dada la condición del SINAC como órgano de desconcentración máxima, el CONAC es la máxima instancia del Sistema, de conformidad con el artículo 10 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad; sin perjuicio de las facultades que retiene el señor Ministro en la materia no desconcentrada y como órgano jerárquico superior y rector de la cartera de Ambiente y Energía.

 

3.                  Aun cuando el Director Ejecutivo del SINAC se encuentra en una posición de subordinación respecto al CONAC, es al Ministro de Ambiente y Energía, en su condición de tal y no como miembro de dicho órgano colegiado, a quien le corresponde ejercer la potestad sancionatoria sobre aquél, como parte de los poderes que conserva en la materia no desconcentrada al SINAC, lo que supone tomar la decisión de iniciar el procedimiento administrativo respectivo, designar al órgano director encargado de su tramitación y adoptar la decisión final.

 

4.                  El artículo 17 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad establece que el Director Ejecutivo del SINAC es el superior jerárquico inmediato de los directores de las Áreas de Conservación, sujetos también a la supervisión y vigilancia del CONAC, al ser dicho órgano la máxima instancia del Sistema.

 

5.                  Los CORAC son órganos públicos pertenecientes a la estructura administrativa del SINAC y de manera más general, a la del MINAE. Las funciones que el artículo 30 de la Ley de Biodiversidad le atribuye a esos consejos regionales deben considerarse públicas en tanto contienen atribuciones sustanciales en la administración de las Áreas de Conservación y en el manejo y protección de los recursos naturales ubicados en dichas áreas.

 

6.                  Los representantes del sector privado que conforman el CORAC deben considerarse como funcionarios públicos, en tanto participan con su voz y voto en las decisiones adoptadas, conformando así la voluntad del órgano, y, por tanto, quedan sujetos al régimen de responsabilidad en el ámbito de la función pública, la cual puede ser de naturaleza administrativa, civil o penal.

 

7.                  Los COLAC son órganos públicos en tanto forman parte de la estructura administrativa del SINAC, en aquéllas áreas de conservación adonde sean creados, y contribuyen a la realización de las funciones públicas encomendadas a las CORAC en el manejo y atención de los problemas regionales relacionados con los recursos naturales y el medioambiente.

 

8.                  La denominación misma de los COLAC sugiere un contacto más próximo y cercano con las necesidades ambientales de un determinado ámbito local o municipal, siendo además uno de los objetivos de la Ley de Biodiversidad y de la LOA la participación de la sociedad civil en la materia, por lo que no se observa impedimento para que estos consejos locales puedan ser integrados con representantes del sector privado, una cuestión, que por lo demás, se deja al respectivo acuerdo de creación.

   

9.                  El criterio de la complejidad técnica y administrativa del área de conservación que justifica la creación de los COLAC marca la pauta de su régimen de funcionamiento, pues le da un carácter auxiliar o de apoyo, estrictamente colaborativo, a las labores sustantivas que por ley tiene encomendadas el CORAC, que como órgano colegiado que es, no puede delegarlas a los referidos consejos locales sin la respectiva autorización legal (artículo 90, letra e), LGAP). Ergo, los COLAC carecen de poder de decisión en la materia.

 

10.               Al ser los COLAC un órgano público parte de la organización administrativa del SINAC, sus miembros deben ser considerados como funcionarios públicos en los términos señalados para los integrantes del CORAC, sujetos, por tanto, al correspondiente régimen de responsabilidad administrativa, si bien matizada, por carecer de poder de decisión respecto a las funciones que tienen encomendadas por ley el respectivo Consejo Regional. 

 

11.              El ordenamiento no contempla ningún grado de desconcentración a favor de los COLAC, por lo que habría que entender que rige el principio general de jerarquía en relación con su inmediato superior, esto es, el CORAC (artículo 83.1 LGAP).

 

12.               Es válido inferir que si el CORAC ostenta el poder para crear los COLAC y determinar su régimen de constitución y funcionamiento, retiene la potestad para nombrar a sus miembros. Bajo esa premisa, al CORAC le correspondería el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre ellos, atendiendo a su condición de jerarca inmediato (artículo 102 inciso c) LGAP) y a la doctrina de nuestra jurisprudencia administrativa respecto a que la potestad disciplinaria debe ser ejercida, en tesis de principio, por la misma autoridad jerárquica que tiene el poder de hacer los nombramientos.

 

13.               Los CLCB son instancias u organizaciones de naturaleza privada, aun cuando están sujetas al reconocimiento formal por parte del respectivo CORAC. Ergo, no forman parte del SINAC, ni del Estado, por lo que no se les puede considerar órganos públicos. Tampoco tienen asignados el ejercicio de funciones públicas por el ordenamiento jurídico.

 

14.              El decreto ejecutivo n.° 33106-MINAE contempla que los CLCB puedan estar integrados por miembros del sector privado y por representantes “del sector institucional gubernamental y de las municipalidades”. Tratándose de los primeros,  en tanto no estamos ante un órgano público que actúa funciones administrativas, su condición es propia de cualquier otro sujeto particular; en caso de haber participación de funcionarios públicos en la composición de los consejos, el status de ellos no cambia, debiendo guardar los deberes propios de la función pública – incluidos los éticos y de probidad – en las actividades que desarrolle en el seno de estos consejos.

 

15.              De conformidad con el decreto n.° 33106-MINAE, la finalidad de los CLCB es el establecimiento y consolidación de Corredores Biológicos locales y en esa medida, su labor se enfoca a buscar apoyo o cooperación de diversa índole para cumplir dicho cometido. Su reconocimiento formal por parte de los CORAC busca facilitar dicho trabajo, pero en modo alguno significa que se le esté atribuyendo personalidad jurídica o habilitando para percibir recursos, sean de fuentes extranjeras o nacionales, a nombre o por cuenta del Estado.

 

16.               Por imperativo legal, al Estado – a través del SINAC –  le corresponde la administración sobre las áreas de conservación, aun cuando una o varias de ellas sea parte de un corredor biológico.  

 

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Alonso Arnesto Moya

Procurador

 

 

C:

Dr. Edgar Gutiérrez

Ministro de Ambiente y Energía

Karen Espinoza Vindas

Auditora Interna

Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)

 

AAM/kpm

 

C-166-2016

 

MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA. SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC). DIRECTOR EJECUTIVO. CONSEJO NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (CONAC). CONSEJOS REGIONALES DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (CORAC). CONSEJOS LOCALES DE ÁREAS CONSERVACIÓN (COLAC). CONSEJOS LOCALES DE CORREDORES BIOLÓGICOS (CLCB). ÁREAS DE CONSERVACIÓN. PROGRAMA NACIONAL DE CORREDORES BIOLÓGICOS. LEY DE BIODIVERSIDAD (N.°7788 DEL 30 DE ABRIL DE 1998). LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (N.°7152 DEL 5 DE JUNIO DE 1990). REGLAMENTO ORGÁNICO DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (DECRETO EJECUTIVO N.° 35669-MINAET DEL 4 DE DICIEMBRE DEL 2009). REGLAMENTO A LA LEY DE BIODIVERSIDAD (DECRETO EJECUTIVO N.°34433-MINAE DEL 11 DE MARZO DE 2008). DECRETO EJECUTIVO N.° 33106-MINAE DEL 9 DE FEBRERO DE 2006. RELACIÓN DE JERARQUÍA. ÓRGANO PÚBLICO. DESCONCENTRACIÓN MÁXIMA.

 

 

La Contralora General de la República, Marta E. Acosta Zúñiga, formula una serie de interrogantes relacionadas con la creación, estructura, funciones, naturaleza jurídica, competencias, relación inter-orgánica y jerárquica de los distintos consejos – Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), Consejos Regionales de Áreas de Conservación (CORAC), Consejos Locales de Áreas Conservación (COLAC) y Consejos Locales de Corredores Biológicos (CLCB) – que integran el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y la relación jerárquica de este Sistema y el Ministro de Ambiente y Energía.

 

Mediante el dictamen C-166-2016 de agosto de 2016, el Procurador Alonso Arnesto Moya, da respuesta a las interrogantes formuladas y que se resumen en las siguientes conclusiones:

 

1.      La representación legal del SINAC de acuerdo con el artículo 103.2 de la LGAP, le corresponde al Director Ejecutivo en el ámbito propio de una personificación presupuestaria. Fuera de este ámbito, la representación del SINAC le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía, por su condición de Presidente del CONAC.

 

2.      Dada la condición del SINAC como órgano de desconcentración máxima, el CONAC es la máxima instancia del Sistema, de conformidad con el artículo 10 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad; sin perjuicio de las facultades que retiene el señor Ministro en la materia no desconcentrada y como órgano jerárquico superior y rector de la cartera de Ambiente y Energía.

 

3.      Aun cuando el Director Ejecutivo del SINAC se encuentra en una posición de subordinación respecto al CONAC, es al Ministro de Ambiente y Energía, en su condición de tal y no como miembro de dicho órgano colegiado, a quien le corresponde ejercer la potestad sancionatoria sobre aquél, como parte de los poderes que conserva en la materia no desconcentrada al SINAC, lo que supone tomar la decisión de iniciar el procedimiento administrativo respectivo, designar al órgano director encargado de su tramitación y adoptar la decisión final.

 

4.      El artículo 17 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad establece que el Director Ejecutivo del SINAC es el superior jerárquico inmediato de los directores de las Áreas de Conservación, sujetos también a la supervisión y vigilancia del CONAC, al ser dicho órgano la máxima instancia del Sistema.

 

5.      Los CORAC son órganos públicos pertenecientes a la estructura administrativa del SINAC y de manera más general, a la del MINAE. Las funciones que el artículo 30 de la Ley de Biodiversidad le atribuye a esos consejos regionales deben considerarse públicas en tanto contienen atribuciones sustanciales en la administración de las Áreas de Conservación y en el manejo y protección de los recursos naturales ubicados en dichas áreas.

 

6.      Los representantes del sector privado que conforman el CORAC deben considerarse como funcionarios públicos, en tanto participan con su voz y voto en las decisiones adoptadas conformando así la voluntad del órgano, y por tanto, quedan sujetos al régimen de responsabilidad en el ámbito de la función pública, la cual puede ser de naturaleza administrativa, civil o penal.

 

7.      Los COLAC son órganos públicos en tanto forman parte de la estructura administrativa del SINAC, en aquéllas áreas de conservación adonde sean creados, y contribuyen a la realización de las funciones públicas encomendadas a las CORAC en el manejo y atención de los problemas regionales relacionados con los recursos naturales y el medioambiente.

 

8.      La denominación misma de los COLAC sugiere un contacto más próximo y cercano con las necesidades ambientales de un determinado ámbito local o municipal, siendo además uno de los objetivos de la Ley de Biodiversidad y de la LOA la participación de la sociedad civil en la materia, por lo que no se observa impedimento para que estos consejos locales puedan ser integrados con representantes del sector privado, una cuestión, que por lo demás, se deja al respectivo acuerdo de creación.

   

9.      El criterio de la complejidad técnica y administrativa del área de conservación que justifica la creación de los COLAC marca la pauta de su régimen de funcionamiento, pues le da un carácter auxiliar o de apoyo, estrictamente colaborativo, a las labores sustantivas que por ley tiene encomendadas el CORAC, que como órgano colegiado que es, no puede delegarlas a los referidos consejos locales sin la respectiva autorización legal (artículo 90, letra e), LGAP). Ergo, los COLAC carecen de poder de decisión en la materia.

 

10.   Al ser los COLAC un órgano público parte de la organización administrativa del SINAC, sus miembros deben ser considerados como funcionarios públicos en los términos señalados para los integrantes del CORAC, sujetos, por tanto, al correspondiente régimen de responsabilidad administrativa, si bien matizada, por carecer de poder de decisión respecto a las funciones que tienen encomendadas por ley el respectivo Consejo Regional. 

 

11.  El ordenamiento no contempla ningún grado de desconcentración a favor de los COLAC, por lo que habría que entender que rige el principio general de jerarquía en relación con su inmediato superior, esto es, el CORAC (artículo 83.1 LGAP).

 

12.   Es válido inferir que si el CORAC ostenta el poder para crear los COLAC y determinar su régimen de constitución y funcionamiento, retiene la potestad para nombrar a sus miembros. Bajo esa premisa, al CORAC le correspondería el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre ellos, atendiendo a su condición de jerarca inmediato (artículo 102 inciso c) LGAP) y a la doctrina de nuestra jurisprudencia administrativa respecto a que la potestad disciplinaria debe ser ejercida, en tesis de principio, por la misma autoridad jerárquica que tiene el poder de hacer los nombramientos.

 

13.   Los CLCB son instancias u organizaciones de naturaleza privada, aun cuando están sujetas al reconocimiento formal por parte del respectivo CORAC. Ergo, no forman parte del SINAC, ni del Estado, por lo que no se les puede considerar órganos públicos. Tampoco tienen asignadas el ejercicio de funciones públicas por el ordenamiento jurídico.

 

14.  El decreto ejecutivo n.° 33106-MINAE contempla que los CLCB puedan estar integrados por miembros del sector privado y por representantes “del sector institucional gubernamental y de las municipalidades”. Tratándose de los primeros,  en tanto no estamos ante un órgano público que actúa funciones administrativas, su condición es propia de cualquier otro sujeto particular; en caso de haber participación de funcionarios públicos en la composición de los consejos, el status de ellos no cambia, debiendo guardar los deberes propios de la función pública – incluidos los éticos y de probidad – en las actividades que desarrolle en el seno de estos consejos.

 

15.  De conformidad con el decreto n.° 33106-MINAE, la finalidad de los CLCB es el establecimiento y consolidación de Corredores Biológicos locales y en esa medida, su labor se enfoca a buscar apoyo o cooperación de diversa índole para cumplir dicho cometido. Su reconocimiento formal por parte de los CORAC busca facilitar dicho trabajo, pero en modo alguno significa que se le esté atribuyendo personalidad jurídica o habilitando para percibir recursos, sean de fuentes extranjeras o nacionales, a nombre o por cuenta del Estado.

 

16.   Por imperativo legal, al Estado – a través del SINAC –  le corresponde la administración sobre las áreas de conservación, aun cuando una o varias de ellas sean parte de un corredor biológico.