Dictamen : 162 - del 03/08/2016

C-162-2016

3 de agosto de 2016

 

 

Licenciada

Ivonne Campos Romero

Auditora Interna

Municipalidad de Vásquez de Coronado

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio AU-101-033-16 de fecha 03 de marzo del 2016 por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

 

“Esta Auditoria se encuentra realizando un estudio sobre el pago de pluses en la Municipalidad, dentro de los que se encuentra el pago de plus de prohibición a la analista financiera, para lo cual solicitamos el criterio técnico jurídico si conforme al manual de puestos de la Municipalidad de Vásquez de Coronado (el cual adjunto), procede el pago de prohibición  establecido en la ley 5867 para el puesto de analista financiera de esta Corporación, con los requisitos establecidos para sus labores; al no observarse que se especifique claramente que sean de índole tributaria conforme lo establece la Ley 5867?”

 

De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que de acuerdo a lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa, los Auditores Internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, en el tanto y cuanto su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia, por lo cual, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal correspondiente.

 

Aunado a lo anterior, es fundamental resaltar que las consultas presentadas ante este órgano consultivo deben versar sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, o bien formuladas de modo abstracto, lo cual significa que no es procedente entrar a conocer casos concretos de la institución consultante, pues ello implicaría sustituir funciones de la Administración Activa con la emisión del dictamen (Sobre este tema consúltese, entre otros, los dictámenes C-141-2003 del 21 de mayo del 2003, C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

 

I. SOBRE EL FONDO

 

Solicita la señora Auditora Interna de la Municipalidad de Vásquez de Coronado que se emita criterio respeto a la procedencia del pago de la prohibición establecida en la Ley 5867, para la clase de puesto de “Analista Financiera”, a la luz de lo dispuesto en el Manual de Puestos de ese municipio, concretamente relacionado con las funciones definidas para éste; todo ello de acuerdo con lo que establece la Ley de compensación por pago de Prohibición.

 

Sobre este tema, en primer lugar debemos señalar que como tesis de principio, los funcionarios públicos tienen la libertad para ejercer la profesión que ostentan una vez que han concluido su jornada de trabajo, salvo que esta libertad del ejercicio de su profesión se encuentre prohibida por una ley.   

 

La prohibición para el ejercicio de una determinada profesión, conforme lo ha definido la Sala Constitucional, tiene como fundamento la “necesidad de dotar de independencia a los servidores públicos, a fin de situarlos en una posición de imparcialidad, para evitar el conflicto de intereses y la concurrencia desleal. Las incompatibilidades se basan en razones de moralidad y tienden a evitar la acumulación de facultades en una sola persona, así como que los funcionarios aparezcan en oposición con el organismo público del cual dependen, en contiendas judiciales o reclamos administrativos, a causa de la designación profesional por parte de particulares; es decir tiende a evitar la colisión de intereses- interés público e interés privado-.”(Sala Constitucional, resolución N° 3292-95 de las 15:33 horas del 18 de julio de 1995). 

 

A partir de lo expuesto, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ha sostenido que, dentro del régimen de prohibición, debemos distinguir entre dos presupuestos para que se dé una compensación económica; el primero, la existencia de una ley que prohíba a un determinado grupo de funcionarios el ejercicio de una profesión, y el segundo, una norma de rango legal, que permita el pago de una compensación económica derivada de esa prohibición.

 

“Esto es, que el pago por prohibición requiere de base legal, sin la cual deviene improcedente, es decir, que no solamente debe existir una norma legal que establezca la prohibición al ejercicio liberal de la profesión, sino que también, es indispensable otra disposición, de rango legal, que autorice la retribución económica, como resarcimiento al profesional por el costo de oportunidad que implica no ejercer en forma privada su profesión, a efecto de que todos sus conocimientos y energía los ponga al servicio de la entidad patronal.”   (Dictamen C-299-2005 del 19 de agosto del 2005.)

 

En ese orden de ideas, para que proceda el reconocimiento de una compensación económica derivada de la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión es necesario que una norma establezca esa prohibición y, además, que esa misma disposición -u otra de rango legal- acuerde el pago de la compensación respectiva. Dicho en otras palabras, para reconocer la compensación económica que nos ocupa no basta con que exista una prohibición, sino que es necesaria una norma de rango legal que disponga expresamente la posibilidad de otorgar una retribución económica como consecuencia de esa prohibición.

 

Ahora bien, mediante la Ley 5867 de 15 de diciembre de 1975, Ley de compensación por pago de Prohibición, se crea en su artículo primero una prohibición para el personal de la Administración Tributaria que, en razón de sus cargos, se encuentren sujetos a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

 

Al respecto, establece el numeral primero de la Ley 5867 en lo de interés, lo siguiente:

 

“Artículo 1.- Para el personal de la Administración Tributaria que, en razón de sus cargos, se encuentre sujeto a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, excepto para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo, se establece la siguiente compensación económica sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública:

a) Un sesenta y cinco por ciento (65%) para los profesionales en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior.

b) Un cuarenta y cinco por ciento (45%) para los egresados de programas de licenciatura o maestría.

c) Un treinta por ciento (30%) para quienes sean bachilleres universitarios o hayan aprobado el cuarto año de la respectiva carrera universitaria.

d) Un veinticinco por ciento (25%) para quienes hayan aprobado el tercer año universitario o cuenten con una preparación equivalente.”

Por su parte, el artículo 118 del Código de Normas y Procedimiento Tributarios, dispone:  

 

“ARTICULO 118.-Los Directores Generales, los Subdirectores, los Jefes o Subjefes de Departamento y de Sección, de las dependencias de la Administración Tributaria, así como los miembros propietarios del Tribunal Fiscal Administrativo y los suplentes en funciones, no pueden ejercer otros puestos públicos con o sin relación de dependencia, excepción hecha de la docencia o de funciones desempeñadas con autorización de su respectivo superior jerárquico, cuyos cargos estén sólo remunerados con dietas.

 

En general queda prohibido al personal de los entes precedentemente citados, con la única excepción de la docencia, desempeñar en la empresa privada actividades relativas a materias tributarias. Asimismo está prohibido a dicho personal hacer reclamos a favor de los contribuyentes o asesorarlos en sus alegatos o presentaciones en cualesquiera de las instancias, salvo que se trate de sus intereses personales, los de su cónyuge, ascendientes, descendientes, hermanos, suegros, yernos y cuñados.

 

En los casos de excepción a que se refiere este artículo, para acogerse a ellos, debe comunicarse al superior de la dependencia su decisión de hacer uso de las excepciones previstas en este Código. (Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 5179 de 27 de febrero de 1973). (Así corregida su numeración por el artículo 6 de la Ley de Justicia Tributaria No.7535 del 1 de agosto de 1995, que lo traspasó del antiguo 113 al actual)"

 

Igualmente, el artículo 5 del Reglamento del Pago de la Compensación Económica por concepto de Prohibición, Decreto Ejecutivo N° 22614 del 22 de octubre de 1994, dispone lo siguiente:

 

Artículo 5: Procede el pago de la compensación económica por concepto de prohibición, únicamente cuando exista ley expresa o resolución judicial que lo autorice, aun cuando haya funcionarios que tengan prohibición para ejercer liberalmente funciones inherentes a las actividades propias de la institución a que pertenecen.” (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

 

Ahora bien, a partir de lo dispuesto en el artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y en relación con el inciso e) del artículo 4 del Código Municipal (Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998), no queda duda de que las corporaciones municipales integran la llamada Administración Tributaria respeto a los tributos que por disposición legal les corresponde administrar, y con ello el personal municipal que por razón de sus cargos desempeñen labores estrechamente relacionadas con la materia tributaria que administran y que reúna los requisitos impuesto por la ley, se encontrarían sujetos a la prohibición del ejercicio liberal de sus profesiones contenida en el artículo 1° de la Ley 5867 del 15 de diciembre de 1975.

 

Al respecto, esta Procuraduría en el dictamen C-089-2006 del 3 de marzo de 2006, señaló:

 

“… ha sido abundante el criterio de este Despacho al sostener que a tenor del actual artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, al personal que tenga a cargo tareas de administración, percepción y fiscalización de tributos en otras instituciones del Estado, −como sería el caso de las municipalidades del país− sería dable el reconocimiento del pago de la prohibición, si reúnen los requisitos que la recién citada normativa señala para ello. En ese sentido, este Órgano Consultor de la Administración Pública, señaló en lo conducente: "La compensación económica por prohibición fue prevista originalmente para aquellos servidores que integrasen la llamada Administración Tributaria, al tenor de lo establecido en el artículo 113 (numeración anterior) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que corresponde hoy al artículo 99 de dicho cuerpo normativo en razón de la reforma introducida por el artículo 3 de la Ley de Justicia Tributaria No. 7535 de 1 de agosto de 1995 (…)

 

El artículo 4 inciso e) del Código Municipal vigente (Ley 7794) establece entre otras atribuciones de las Municipalidades "Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales." Consecuente con lo anterior no queda ninguna duda de que las corporaciones municipales integran la llamada administración tributaria, y con ello el personal municipal que por razón de sus cargos desempeñen labores estrechamente relacionadas con la materia tributaria que administran, tal y como lo expresó la Contraloría General de República en su Oficio 14968 de 25 de noviembre de 1994, lo que determinarán las propias municipalidades, se encuentran sujetos a la referida prohibición del ejercicio liberal de sus profesiones, regulada en la citada ley 5867 y sus reformas". (OJ-085-99) . (Ver, Dictamen 006-2001 de 16 de enero de 2001. En el mismo sentido, ver Dictámenes, Número C-395-83 de 1 de diciembre de 1983, C-077-91 de 9 de mayo de 1991; C-098-91 de 11 de junio de 1991; C-041-92 de 2 de marzo de 1992; C-170- 2003 de 12 de junio de 2003)

 

Lo anteriormente transcrito, resulta suficiente para concluir en este aparte, que al tener las municipalidades bajo su competencia la administración, fiscalización y recaudación de impuestos municipales, −por disposición del inciso 13 del artículo 121 de la Constitución Política y Ley Número 7794 de 9 de octubre de 1998− se constituyen, per se, "administración tributaria". Así, los incisos d) y e) del artículo 4 del citado Código Municipal, prescriben, expresamente, que las entidades autónomas del Estado, son las encargadas de aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, como también de percibir, recaudar y administrar toda esa clase de tributos. Por ende, −se repite− a todas aquellas personas que tienen a cargo las mencionadas tareas, les asistiría el derecho a percibir la compensación económica en análisis, previo cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 1 de la precitada Ley. Responsabilidad que compete determinar y decidir a la Administración bajo su cargo, a fin de que el pago sea conforme con el ordenamiento jurídico, según, reiteradamente lo ha subrayado esta Procuraduría General.”

 

A la luz de lo expuesto, y en atención al tema consultado, el cual gira en torno a la procedencia del pago de la prohibición contendida en la Ley 5867 de 15 de diciembre de 1975, a la clase de puesto de “Analista Financiero”, se debe resaltar que de la lectura de las funciones que establece el Manual Descriptivo de Puestos, aprobado por el Consejo Municipal de esa corporación, y que según se extrae del contenido del oficio adjunto a esta consulta N° GA-210-038-2016 del 01 de marzo del 2016, se encuentra vigente, no se deprende a ciencia cierta, que a la Analista Financiera de esa entidad municipal se le asignen funciones propias de la administración tributaria (gestión, fiscalización o recaudación de tributos), o bien que tenga labores estrechamente relacionadas con la materia tributaria.

 

Obsérvese que en el Manual mencionado se describe puntualmente las funciones que tendrá un “Analista Financiero” dentro de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, señalando que la persona que ocupe dicho cargo deberá realizar las siguientes tareas:

 

“

·    Realizar el control de cuentas corrientes y optimizar el uso de las mismas desde el punto de vista financiero.

·    Implementar instrumentos financieros necesarios para el control, tales como flujos de caja, y realizar la evaluación de los resultados que los mismos arrojan para proponer las medidas tendientes a optimizar los recursos financieros.

·    Establecer procedimientos y programas contables tendientes a la automatización de los procesos financieros contables y la optimización del uso de los recursos municipales.

·    Realizar labores de control de presupuesto.

·    Establecer estadísticas de costos y proyecciones para los procesos de presupuestación y toma de decisiones.

·    Formular y evaluar proyectos de inversión, así como realizar estudios de factibilidad para proyectos de financiamiento.

·    Otras funciones propias del cargo que le sean solicitadas.”

 

Consecuentemente, al no existir norma expresa que establezca el pago de la prohibición a un “Analista Financiero”, y en atención a las labores encomendadas a este funcionario municipal, por parte del Manual Descriptivo de Puestos vigente para la Municipalidad de Vásquez de Coronado, no se desprende claramente que éste realice funciones estrechamente relacionadas con la materia tributaria propiamente dicha; ergo el pago de la prohibición contenida en el artículo primero de la Ley 5867 de 15 de diciembre de 1975 no sería procedente para dicha clase de puesto.

 

Finalmente, es importante recalcar que la compensación económica dispuesta en la Ley 5867 tiene como objeto compensar al personal de la Administración Tributaria por no poder ejercer su profesión liberalmente, motivo por el cual, si un funcionario no se encuentra comprendido dentro del concepto de “Administración Tributaria”, no tendría derecho a esta compensación.

 

II- CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.      La Ley 5867 de 15 de diciembre de 1975 establece una compensación económica para el personal de la Administración Tributaria, que en razón de sus cargos, se encuentre sujeto a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

2.      El personal municipal que por razón de sus cargos desempeñe labores estrechamente relacionadas con la materia tributaria que administran, tendría derecho al pago dela compensación económica dispuesta en la Ley 5867.

3.      De acuerdo con lo establecido en el Manual Descriptivo de Puestos vigente para la Municipalidad de Vásquez de Coronado, no sería procedente el pago de la compensación económica contenida en la Ley 5867 de 15 de diciembre de 1975, a la clase de puesto de “Analista Financiero” de esa entidad local.

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

Cordialmente,

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

 

 

 

 

YAV/sgg

 

 

 

RESUMEN

 

C-162-2016

 

MUNICIPALIDAD DE VÁSQUEZ DE CORONADO, AUDITORA INTERNA, RÉGIMEN DE PROHIBICIÓN, PROCEDENCIA DEL PAGO DE LA PROHIBICIÓN ESTABLECIDA EN LA LEY 5867, PARA LA CLASE DE PUESTO DE “ANALISTA FINANCIERA”, A LA LUZ DE LO DISPUESTO EN EL MANUAL DESCRIPTIVO DE PUESTOS VIGENTE PARA LA MUNICIPALIDAD DE VÁSQUEZ DE CORONADO, ARTÍCULO 1 LEY 5867, PERSONAL ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, PAGO PROHIBICIÓN, ARTÍCULO 118 CÓDIGO DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS, ARTÍCULO 5 DEL REGLAMENTO DEL PAGO DE LA COMPENSACIÓN ECONÓMICA POR CONCEPTO DE PROHIBICIÓN, DECRETO EJECUTIVO N° 22614 DEL 22 DE OCTUBRE DE 1994. ARTÍCULO 99 DEL CÓDIGO DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS, EN RELACIÓN CON EL INCISO E) DEL ARTÍCULO 4 DEL CÓDIGO MUNICIPAL (LEY N° 7794 DEL 30 DE ABRIL DE 1998), LAS CORPORACIONES MUNICIPALES INTEGRAN LA LLAMADA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA RESPETO A LOS TRIBUTOS QUE POR DISPOSICIÓN LEGAL LES CORRESPONDE ADMINISTRAR, Y CON ELLO EL PERSONAL MUNICIPAL QUE POR RAZÓN DE SUS CARGOS DESEMPEÑEN LABORES ESTRECHAMENTE RELACIONADAS CON LA MATERIA TRIBUTARIA QUE ADMINISTRAN Y QUE REÚNA LOS REQUISITOS IMPUESTO POR LA LEY, SE ENCONTRARÍAN SUJETOS A LA PROHIBICIÓN DEL EJERCICIO LIBERAL DE SUS PROFESIONES CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 1° LEY 5867.

 

 

Por oficio AU-101-033-16 del 03 de marzo del 2016, la señora Ivonne Campos Romero, Auditora Interna de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

 

“Esta Auditoria se encuentra realizando un estudio sobre el pago de pluses en la Municipalidad, dentro de los que se encuentra el pago de plus de prohibición a la analista financiera, para lo cual solicitamos el criterio técnico jurídico si conforme al manual de puestos de la Municipalidad de Vásquez de Coronado (el cual adjunto), procede el pago de prohibición  establecido en la ley 5867 para el puesto de analista financiera de esta Corporación, con los requisitos establecidos para sus labores; al no observarse que se especifique claramente que sean de índole tributaria conforme lo establece la Ley 5867?”

 

Mediante dictamen C-162-2016 del 03 de agosto de 2016, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta, se concluyó:

“De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.      La Ley 5867 de 15 de diciembre de 1975 establece una compensación económica para el personal de la Administración Tributaria, que en razón de sus cargos, se encuentre sujeto a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

2.      El personal municipal que por razón de sus cargos desempeñe labores estrechamente relacionadas con la materia tributaria que administran, tendría derecho al pago dela compensación económica dispuesta en la Ley 5867.

3.      De acuerdo con lo establecido en el Manual Descriptivo de Puestos vigente para la Municipalidad de Vásquez de Coronado, no sería procedente el pago de la compensación económica contenida en la Ley 5867 de 15 de diciembre de 1975, a la clase de puesto de “Analista Financiero” de esa entidad local.”