Dictamen : 157 - del 18/07/2016

18 de Julio de 2016

C-157-2016

Señora

Virginia Chacón Arias

Directora General

Archivo Nacional

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio DG-151-2016 del 7 de marzo de 2016, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre la aplicación de la Ley del Sistema Nacional de Archivos a las instituciones autónomas, universidades, bancos estatales y las municipalidades. Asimismo, solicita que nos pronunciemos sobre si a las instituciones autónomas y a las municipalidades, les resulta aplicable lo dispuesto en los dictámenes C-230-2006, C-420-2006 y C-225-2015.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Archivo Nacional.

I. ANTECEDENTES SOBRE EL TEMA CONSULTADO

Sobre el tema que se consulta, esta Procuraduría como órgano asesor de la Administración Pública se ha pronunciado en los dictámenes C-230-2006 del 5 de junio de 2006, C-420-2006 del 20 de octubre de 2006 y 225-2015 del 26 de agosto de 2015. Dado lo anterior, en este pronunciamiento se procederá a utilizar como referencia lo indicado en dichos dictámenes, con la intención de aclarar las dudas específicas de la consultante.

II. LA APLICACIÓN DE LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS A LAS INSTITUCIONES AUTÓNOMAS (INCLUYENDO BANCOS DEL ESTADO)

Las instituciones autónomas, las universidades estatales y las municipalidades encuentran en la Constitución Política costarricense un punto de regulación común, toda vez que el Constituyente ha reconocido a todas ellas autonomía frente a otros poderes del Estado. No obstante, la misma Norma Fundamental reconoce un grado de autonomía distinta entre ellas, y sobre ello, esta Procuraduría se ha manifestado en reiteradas ocasiones.

En primer lugar, debemos señalar que las instituciones autónomas en general, y dentro de ellas los bancos del Estado, encuentran su regulación en los artículos 188 y 189 de la Constitución política, normas en las cuales se reconoce su independencia administrativa y su sujeción a la ley en materia de gobierno. En cuanto a los alcances de esta autonomía administrativa, hemos señalado que se trata de una autonomía de primer grado, con la cual cuenta todo ente descentralizado por esa sola condición, y que le permite a su titular desarrollar las competencias y atribuciones que le confiere la ley por sí mismo, sin intervención de otro ente. Ese grado de autonomía permite utilizar los recursos humanos, materiales, financieros y de cualquier otro tipo de la forma que estime más conveniente para cumplir los fines que se le han asignado, aunque puede sometérseles a un poder de dirección. El grado de autonomía es el más básico y elemental y todo ente público lo tiene cuando hay descentralización. Sobre este tema se indicó en el dictamen C-012-2016 del 19 de enero de 2016:

“En nuestro sistema atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el grado mayor de descentralización administrativa en el país. La Constitución garantiza, en el artículo 188 transcrito, dos clases de autonomía: la administrativa y la política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador es componente no sólo para imponer planes, políticas, programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano para que disponga en orden a las políticas y fines de las entidades autónomas. Lo cual implica el reconocimiento de un poder de dirección sobre estos organismos”

Del criterio anterior, queda claro que tratándose de las instituciones autónomas reconocidas en los artículos 188 y 189 de la Constitución, el Poder Ejecutivo no tiene competencia para dar órdenes directas, pero sí cuenta con una potestad de dirección. Adicionalmente, dichas instituciones se encuentran sujetas a la ley. Ergo, la independencia administrativa de las instituciones autónomas en general y de los bancos del Estado en específico, no es suficiente para afirmar que se encuentran completamente desarticulados de las políticas generales del Poder Ejecutivo y tampoco que gocen de un régimen de inmunidad frente a la ley, pues se encuentran sometidas a ella en materia de gobierno.

De ahí que es válido que desde el Poder Ejecutivo se giren directrices de carácter general a las instituciones autónomas, aunque no podrían existir lineamientos específicos sobre el campo de sus funciones descentralizadas.

Partiendo de lo anterior, en el dictamen C-225-2015 del 26 de agosto de 2015, se abordó lo relativo a la aplicación de la Ley del Sistema Nacional de Archivos a las instituciones autónomas, y específicamente a los bancos del Estado. En dicha oportunidad se indicó en lo que interesa:

“La Ley del Sistema Nacional de Archivos, N° 7202 de 24 de octubre de 1990, crea el Sistema Nacional de Archivos con el objetivo de regular el funcionamiento de los diferentes archivos públicos y los archivos privados que se integren al Sistema. Para ello, establece los criterios técnicos en materia archivística que resultan aplicables a las distintas organizaciones públicas en aras de una buena gestión documental, e impone limitaciones en el ejercicio de esa gestión.

Sobre el ámbito de aplicación de esta ley, se dispone en el artículo 2 lo siguiente:

“Artículo 2.-

La presente ley y su reglamento regularán el funcionamiento de los órganos del Sistema Nacional de Archivos y de los archivos de los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y de los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado, así como de los archivos privados y particulares que deseen someterse a estas regulaciones. (La negrita no es del original)

Nótese que la ley es expresa en cuanto a someter a todos los entes públicos a las disposiciones de la citada ley, por lo que en principio debemos señalar que los bancos del Estado se encuentran dentro de su ámbito de aplicación.

De igual forma, la Ley 7202 establece las pautas para decretar el valor científico-cultural de los documentos, señalando en lo que interesa lo siguiente:

“Artículo 3.-

Todos los documentos con valor científico- cultural son bienes muebles y forman parte del patrimonio científico cultural de Costa Rica. La determinación del valor científico - cultural del documento corresponderá a la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos. Se consideran de valor científico-cultural aquellos documentos textuales, manuscritos o impresos, gráficos, audiovisuales y legibles por máquina que, por su contenido, sirvan como testimonio y reflejen el desarrollo de la realidad costarricense, tales como: actas, acuerdos, cartas, decretos, informes, leyes, resoluciones, mapas, planos, carteles, fotografías, filmes, grabaciones, cintas magnéticas, "diskettes", y los demás que se señalen en el reglamento de esta ley.“

“De la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos

Artículo 31.-

Créase la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, como el órgano de la Dirección General del Archivo Nacional encargado de dictar las normas sobre selección y eliminación de documentos, de acuerdo con su valor científico-cultural, y de resolver las consultas sobre eliminación de documentos de los entes productores a los que se refiere el artículo 2 de la presente ley. “

“Artículo 35.-

Todas las instituciones a que se refiere el artículo 2 de la presente ley, incluida la Dirección General del Archivo Nacional, estarán obligadas a solicitar el criterio de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, cada vez que necesiten eliminar algún tipo documental. También deberán considerar las resoluciones que al respecto emita la Comisión, las que serán comunicadas por escrito, por medio del director general del Archivo Nacional.”

De las normas anteriores, se desprende que el legislador pretendió someter a todos los entes del Estado a las disposiciones de la Ley 7202, y en cuanto a la determinación de cuáles documentos tendrán valor científico-cultural, creó una Comisión encargada de dictar los lineamientos técnicos y determinar cuándo un documento cumple con tales características.” (La negrita no es del original)

El criterio citado, dirigido a los bancos del Estado, resulta de plena aplicación para todas las instituciones reguladas en los numerales 188 y 189 de la Constitución tomando en consideración la voluntad del legislador de proteger el patrimonio archivístico.

Tal como señalamos las instituciones autónomas se encuentran sometidas a los lineamientos generales del Poder Ejecutivo y a la ley en materia de gobierno, por lo que les resulta de plena aplicación lo dispuesto en la Ley del Sistema Nacional de Archivos.

En el dictamen señalado, sin embargo, se realizó la salvedad de que aun encontrándose sometidas a las regulaciones archivísticas de la Ley 7202, lo cierto es que en virtud de su autonomía administrativa no podría sujetarse su actividad al control concreto de una Comisión del Poder Ejecutivo. De ahí que la competencia de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos sea genérica y se ejerza a través de regulaciones técnicas generales que faciliten la gestión documental de esas instituciones.

Al respecto indicamos:

“De lo anterior, y aplicando dicha interpretación al caso consultado, debemos señalar que los bancos del Estado pueden dictar su propia normativa en materia de archivo de documentos y no se encuentran sometidos específicamente a las órdenes de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos o del Poder Ejecutivo, sin embargo, al momento de emitir su propia normativa, deben acatar el criterio de dicha Comisión como órgano técnico en la materia. De ahí que como indicamos, se trate de un poder de dirección general del Poder Ejecutivo sobre los entes públicos descentralizados, pero no de un control concreto sobre la actuación de dichos entes autónomos.

Consecuentemente, los bancos no se encuentran sometidos a la consulta obligatoria de la Comisión, pero sí a sus lineamientos técnicos generales, como parte del poder de dirección que puede ejercer el Poder Ejecutivo sobre las instituciones autónomas. De igual forma, se encuentran dentro del margen de aplicación de la Ley 7202, por cuanto el legislador los sometió a las reglas existentes en materia archivística según lo dispuesto en el artículo 2 de dicha ley. “

A partir de lo anterior, las instituciones autónomas pueden dictar su propia normativa en materia de archivo y eliminación de documentos, aunque se encuentran sometidos a las directrices generales del Poder Ejecutivo y a la normativa técnica que emita la Comisión Nacional de Eliminación de Documentos para otorgar valor científico cultural a los documentos.

Ergo, la determinación del valor científico-cultural de los documentos corresponde a la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos como órgano técnico en la materia, y por tanto sus lineamientos generales deben ser incorporados en la normativa específica dictada por cada ente autónomo. Ello implica una prohibición de eliminar documentos que, de acuerdo con la reglamentación técnica, pueden llegar a ser declarados de valor científico cultural.

III. LA APLICACIÓN DE LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS A LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA

En el caso de las universidades del Estado, el Constituyente ha reconocido una autonomía mucho más calificada. Los entes públicos universitarios constituyen una modalidad de descentralización funcional, sin embargo se les reconoce un nivel excepcional de autonomía. Conforme lo dispone el artículo 84 de la Constitución Política, las universidades del Estado están dotadas de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios.

La autonomía de los entes universitarios, los excluye del poder de dirección del Poder Ejecutivo y por el hecho mismo de que no se está en presencia de una de las entidades a que se refieren los artículos 188 y 189 de la Constitución, se sigue que la autonomía política es plena: no pueden ser sometidos a la ley en materia de gobierno. Dado ello, tienen poder reglamentario autónomo y pueden auto estructurarse, regular el servicio que prestan, decidir libremente su personal, entre otras.

Ahora bien, debe considerarse que la universidad realiza una función propia del Estado que se le encomienda, consistente en el desarrollo de la educación universitaria, por lo que su autonomía política entonces, está limitada al campo de especialidad y no implica su abstracción del ordenamiento jurídico, ni una descentralización política. En el dictamen N° C-269-2003 de 12 de septiembre de 2003 señalamos:

“La autonomía cumple una finalidad específica: se otorga a efecto de que la Universidad cumpla su cometido en forma independiente. Un cometido que consiste en la actividad académica, la investigación y la acción social y cultural. La Universidad es autónoma en los campos relacionados con estos aspectos. Cabe afirmar que la autonomía no es sino una garantía constitucional en función de las finalidades de la Universidad. La Universidad es una entidad formadora y transmisora de cultura y conocimiento, propulsora de los más altos valores científicos y artísticos y ente investigativo por excelencia, susceptible de crear e intensificar el conocimiento. Y es en razón de estos fines que la Constitución ha considerado indispensable dotar a la Universidad de la garantía de autonomía, que le posibilita dictar las políticas dirigidas a la persecución de esas finalidades, dotarse de la organización que permita concretizarlas y autoadministrarse”

Por consiguiente, la universidad sí queda sujeta a todas las regulaciones legales que afecten por igual a los demás sujetos del ordenamiento jurídico, por no quedar incluidas dentro de su especialización funcional. Sobre este tema, la Sala Constitucional en la sentencia 1313-93 de 13:54 horas del 26 de marzo de 1993, indicó:

"… En otras palabras, y esta es la conclusión ineludible e indubitable de la larga pero trascendental serie de citas anteriores, el Constituyente no le quitó ni impidió a la Asamblea la potestad de legislar respecto de las materias puestas bajo la competencia de las instituciones de educación superior, o de las relacionadas directamente con ellas -para usar los propios términos de la Ley Fundamental-, y la única condición expresa que al respecto le impuso, fue la de oírlas previamente, para discutir y aprobar los proyectos de ley correspondientes, salvo lo que atañe a la facultad de organización y de darse el propio gobierno, según la independencia claramente otorgada en el artículo 84 constitucional”. (El destacado no es del original).

En otras palabras, lo que sea ajeno a la facultad de organización y de gobierno en donde los entes universitarios son plenamente autónomos, el legislador sí puede crear legislación que incida sobre las universidades.

Bajo el marco teórico expuesto, debemos señalar que ya la Procuraduría en dos ocasiones anteriores, se refirió al sometimiento de los entes universitarios y específicamente de la Universidad de Costa Rica, a la Ley del Sistema Nacional de Archivos. Se trata de los dictámenes C-230-2006 del 5 de junio de 2006 y C-420-2006 del 20 de octubre de 2006.

Específicamente en el dictamen C-230-2006 se indicó lo siguiente:

“Definido que la universidad estatal y, por ende, la Universidad de Costa Rica está sujeta al ordenamiento jurídico legal en los términos indicados, procede referirse a la Ley del Sistema Nacional de Archivos.

El ámbito normativo de dicha Ley, definido en los artículos 1 y 2, comprende necesariamente a las universidades estatales. De ese hecho los fondos documentales que la Universidad de Costa Rica haya formado están cubiertos por la citada Ley.

La regulación legal incide en la Universidad tanto en lo que se refiere a la gestión documental como en lo referente a la definición del patrimonio histórico-científico, cultural. Tanto uno como otro fondo deben ser considerados bienes públicos pero están sometidos a regímenes jurídicos diferentes. Como se indicó, los bienes de valor histórico, científico, cultural constituyen bienes demaniales sujetos al régimen jurídico correspondiente.

Pertenecen a esta categoría de bien demanial, propiedad de la Nación todos los documentos que tengan valor científico-cultural, histórico, independientemente de quien genere, custodie o administre dichos bienes. En consecuencia, forman parte de ese patrimonio documentos de los sujetos privados o particulares. Las disposiciones de la Ley del Sistema Nacional de Archivos dirigidas a regular el patrimonio histórico, científico-cultural son de alcance general, aplicables con prescindencia del carácter público o privado de quien tenga el documento en cuestión. Los artículos 3 (“todos los documentos con valor científico- cultural son bienes muebles y forman parte del patrimonio científico cultural de Costa Rica” y 5 (“los documentos de valor científico-cultural son de interés público y no podrán salir del territorio nacional sin la previa publicación de un decreto que lo autorice”, no dejan margen para dudar que la regulación del patrimonio nacional sea general. Dado ese carácter general, la Universidad de Costa Rica queda sujeta a sus regulaciones. Cabría agregar, además, que la protección del patrimonio histórico, cultural, científico encuentra su origen en lo dispuesto en el artículo 89 de la Constitución. Disposición que tiene el mismo valor jurídico que los artículos 84 a 88 relativos a las universidades estatales. De lo que se deriva que las universidades estatales están obligadas a sujetarse a las disposiciones tendentes a preservar dicho patrimonio, sin que puedan alegar respecto de él un derecho de propiedad regido por el Derecho Civil, como afirma la Asesoría Jurídica de la Universidad de Costa Rica.

Es claro, sin embargo, que los fondos documentales de las universidades estatales no contienen sólo documentos con valor histórico, cultural, científico, parte del Patrimonio Nacional. Por el contrario, comprenden documentos de valor administrativo, documentos relativos a programas de estudios, evaluaciones de estudiantes, etc, algunos de ellos sin ningún valor o interés científico, histórico, cultural, que obligue a su preservación para las futuras generaciones. En ese sentido, su titularidad corresponde a la Universidad de que se traten bienes patrimoniales de la universidad sujetos al régimen correspondiente. Dispone el artículo 8 de la Ley:

“Artículo 8.- Los documentos producidos en las instituciones a las que se refiere el artículo 2 de la presente ley, como producto de su gestión, cualquiera que sea su soporte: papel, película, cintas, "diskettes", serán propiedad de esas instituciones durante su gestión y su permanencia en los respectivos archivos centrales, salvo lo dispuesto en el artículo 53 de esta ley. Ninguna persona, funcionario o no, podrá apropiarse de ellos.

Posteriormente formarán parte del fondo documental que custodia la Dirección General del Archivo Nacional”.

Es de advertir que esos fondos documentales se sujetan a las prescripciones de la Ley dirigidas a garantizar la publicidad, la transparencia y el derecho de información. Principios y Derechos que se imponen a la Universidad en su condición de ente público (Cfr. Sala Constitucional, resolución N° 136-2003 de 15: 22 hrs. de 15 de enero de 2000, reafirmada por la N° 2120-2003 de 13:30 hrs. de 14 de marzo de 2003). En igual forma, esos fondos se sujetan a las disposiciones legales referidas a la técnica archivística.

Empero, es pretensión de la Ley del Sistema Nacional de Archivos regular esos fondos documentales no solo a partir del carácter público del archivo, sino en virtud de la definición de las competencias de los órganos de la Dirección General del Archivo Nacional. En efecto, no puede dejarse de lado que el Sistema Nacional de Archivos se integra necesariamente con los archivos públicos y que estos son los formados en los entes públicos, naturaleza propia de las universidades estatales. Asimismo, la definición de competencias de la Dirección General tiene una pretensión de generalidad respecto de los archivos públicos. En razón del contenido de esas competencias debe analizarse su ejercicio respecto de las universidades estatales.” (La negrita no es del original)

En dicho criterio se extrae que las universidades quedan comprendidas dentro del alcance de la Ley del Sistema Nacional de Archivos por así disponerlo los artículos 1 y 2, y además por cuanto la protección del patrimonio histórico, cultural, científico tienen rango constitucional.

Sin embargo, a diferencia de las demás instituciones autónomas, la Universidad no puede someterse a las directrices del Poder Ejecutivo en materia donde goza de autonomía plena ni tampoco a la ley en materia de administración o gobierno, por lo que en el mismo dictamen se realizó el matiz sobre la forma en que debe aplicarse la Ley del Sistema Nacional de Archivos a los entes universitarios. Al respecto, se indicó:

“El conflicto se origina en las actividades de selección y eliminación de documentos. De acuerdo con la Ley, estas actividades no son decididas por la Administración al interno de su organización. Por el contrario, la Ley establece una fuerte intervención de la Dirección General del Archivo Nacional, sobre todo a través de dos órganos: la Dirección General y la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos.

Es la Dirección la que establece y ejecuta cómo deben realizarse la selección y eliminación de documentos y valora los documentos para efectos de selección (incisos h) y k) del artículo 23). Definidos esos elementos, no es la Universidad quien decide cómo selecciona y sobre todo, elimina los documentos de su gestión. Nótese que la competencia de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos se ejerce con prescindencia de la naturaleza del documento de que se trate. Aún para los documentos sin valor histórico, cultural, científico, la Comisión decide sobre su eliminación. Como ya se indicó, el término consulta es equívoco por cuanto lo que resuelva la Comisión es vinculante para el archivo concernido. A lo que se une el hecho de que la consulta es obligatoria. Ergo, en la práctica el archivo concernido carece de la facultad de eliminar un documento, aún si no tiene valor para las futuras generaciones, si no cuenta con el criterio favorable de la referida Comisión. Cabría afirmar que en el país no se puede eliminar un documento sin contar con el criterio de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos (artículos 33 y 35). La eliminación en ausencia de ese criterio es sancionada penalmente (artículo 36 de la Ley). Por ende, la eliminación de documentos es una actividad administrativa sujeta a autorización (artículo 42, inciso i) de la Ley. En efecto, este artículo dispone que los archivos centrales deben solicitar a la Comisión “autorización para eliminar documentos”.

Podría cuestionarse esa afirmación a partir de la integración de la Comisión. Cuestionamiento que no es de recibo porque la institución que genera la documentación, en este caso, la Universidad, sólo está representada por el jefe o encargado del archivo, en tanto que el Archivo Nacional tiene tres representantes (artículo 32). Es decir, hace mayoría y, por consiguiente, se garantiza que el criterio del Archivo Nacional prevalecerá en la adopción de decisiones. Ello en el tanto las decisiones de la Comisión se toman por mayoría de votos presentes (artículo 34 de la Ley).

A lo anterior se une la potestad de pedir informes y de fiscalización de la situación archivística que detenta la Dirección General del Archivo sobre todas las instituciones públicas miembros del Sistema (artículo 51 de la Ley).

Considera la Procuraduría que si bien el legislador puede establecer disposiciones que tiendan a proteger el patrimonio histórico, cultural, científico de la Nación en desarrollo del artículo 89 constitucional y regular en términos generales la materia archivística de las instituciones públicas incluida la Universidad de Costa Rica, dicha regulación no puede conducir a una pérdida de “los poderes de administración” propios de dicho Ente estatal.

(…)

Las disposiciones legales que obligan a la Universidad a cumplir directrices, lineamientos, criterios de órganos del Poder Ejecutivo, sujeten decisiones administrativas a autorización previa de dichos órganos son dudosamente constitucionales, en tanto podrían contrariar la autonomía universitaria.

La Procuraduría considera que el legislador puede, como lo hace en la Ley N° 7202, regular la materia archivística de las universidades estatales. Empero, las regulaciones legales no pueden comprender la creación de órganos con competencias en cuanto al uso, manejo, conservación y destrucción de documentos de las universidades. Estas deben sujetarse a los principios de la Ley en orden a la archivística, sin que para determinar dicho cumplimiento pueda el legislador establecer órganos externos, porque ello implica una transferencia de las competencias de administración propias de las instituciones de enseñanza superior. En ese sentido, las competencias de la Dirección General y sobre todo de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos vienen a limitar la autonomía otorgada por la Constitución a la Universidad.

A efecto de no producir tal limitación, tendría que interpretarse que la Universidad conserva las facultades en orden a la administración, conservación y destrucción de documentos en tanto estos formen parte de su patrimonio documental, correspondiéndole decidir si consulta o no consulta a la Comisión sobre la eliminación de documentos y en caso de que lo haga, acoger o no, el criterio que esta emita. Lo que no excluye su deber de respetar las disposiciones atinentes a los documentos de valor histórico, científico, cultural y su custodia y conservación. (La negrita no es del original)

Nótese entonces que si bien la universidad está sometida a los alcances de la Ley por cuanto la regulación de la materia archivística no entra dentro del ámbito normativo exclusivo de la Universidad, no puede sujetársele al control concreto que realiza la Comisión sobre la Eliminación de documentos. De ahí que en el mismo dictamen se indicara que las disposiciones que otorgan competencia a la Dirección General del Archivo Nacional y, en particular a la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos deben ser interpretadas de conformidad con la autonomía universitaria. Ergo, debe interpretarse que la consulta a la referida Comisión no es obligatoria ni vinculante para la Universidad de Costa Rica y demás universidades estatales.

Consecuentemente, en el caso de las universidades, la Dirección General del Archivo Nacional y específicamente la Comisión, no pueden emitir directrices ni ejercer control concreto sobre sus documentos. A pesar de ello, sí pueden emitir normativa técnica general, tal como se consignó en el dictamen C-420-2006 al señalar:

“De acuerdo con el numeral 2 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, el objetivo de dicha Ley es regular el funcionamiento de los archivos públicos, garantizando la protección del patrimonio cultural documental (artículos 4 y 5), y asegurando el libre acceso a los documentos gestionados por los archivos públicos (artículo 10).

Como parte de este propósito, la Ley ha otorgado a la Junta Administrativa del Archivo Nacional la potestad de establecer las políticas archivísticas del país y de recomendar estrategias para el funcionamiento de los archivos nacionales. Asimismo, y como complemento de los poderes otorgados a la Junta, el artículo 31 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos ha creado la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, como un órgano con una competencia técnica especializada en materia de gestión documental.

En ejercicio de esta competencia técnica, la Comisión tiene la potestad de dictar normas aplicables para la selección y eliminación de documentos que carezcan de valor científico cultural, así como para definir el valor histórico cultural de documentos. Este poder normativo tiene por objeto establecer regulaciones técnicas generales que faciliten la gestión documental de los entes públicos, estableciendo los criterios de selección que la llevarán a determinar si un documento en particular tiene valor científico cultural y bajo qué presupuestos un documento puede ser eliminado. A tenor del numeral 2 de la misma Ley, estas normas técnicas son de aplicación general para el Estado y todos los demás entes públicos.

Un poder normativo que es de naturaleza y alcance distinto de la potestad de dictaminar si un documento X puede ser eliminado. Por ende, ese poder normativo se expresa por medio de disposiciones generales, particularmente reglamentos. No se expresa a través de actos concretos.” (La negrita no es del original)

De todo lo anterior puede concluirse que los entes universitarios quedan comprendidos dentro de los alcances de la Ley del Sistema Nacional de Archivos. Aun cuando no están sujetos a directrices del Poder Ejecutivo ni al control concreto que realiza la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Archivos, sí deben estructurar sus regulaciones internas a la normativa técnica que emita la Junta Administrativa del Archivo Nacional y específicamente la Comisión indicada como órgano técnico para determinar los criterios de selección para la declaratoria sobre el valor científico cultural de los documentos y bajo qué criterios pueden eliminarse.

Ello implica al igual que para los demás entes autónomos, una prohibición de eliminar documentos que, de acuerdo con la reglamentación técnica, pueden llegar a ser declarados de valor científico cultural.

IV. LA APLICACIÓN DE LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS A LAS MUNICIPALIDADES

El artículo 169 de la norma fundamental dispone que:"La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, ..." Por su parte, el artículo 170 de dicho cuerpo normativo señala que: “las corporaciones municipales son autónomas”

Aún cuando la Constitución Política no establece un listado de materias que son resorte exclusivo y excluyente de las municipalidades, sí define un ámbito competencial de dichos entes, al reservarles el ejercicio de lo “local”. Precisamente en desarrollo de lo anterior, el Código Municipal dispone en su artículo 4 lo siguiente:

"ARTÍCULO 4.-

La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

(…)”

Sobre esta autonomía reconocida constitucionalmente, la Sala Constitucional ha señalado que:

“(…) Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio ); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de decisiones fundamentales para el ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política ( artículo 170), y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente ) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se elige cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política.(…)” ( Sala Constitucional Voto N° 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).

De lo anterior se desprende que existen varias vertientes o manifestaciones de la autonomía municipal, específicamente la posibilidad de dichos entes de autogobernarse (autonomía política), de dictar los reglamentos autónomos de organización y servicio (autonomía normativa), de ejercer potestad impositiva (autonomía tributaria), y la potestad de autoadministración (autonomía administrativa), lo cual en principio le otorga libertad o independencia frente al Estado para la adopción de todas sus decisiones.

Consecuentemente, las competencias “locales” atribuidas a la municipalidad a partir del reconocimiento de su autonomía, se contraponen a las competencias de carácter nacional que deben ser ejercidas por el Estado.

Ahora bien, existen algunas materias donde el campo competencial entre uno y otro ente no puede deslindarse, pues el ejercicio de atribuciones nacionales también puede desarrollarse dentro de las circunscripciones territoriales de las corporaciones municipales. La Sala Constitucional ha reconocido que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos.

Al respecto, la Sala Constitucional señaló en la sentencia 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007 lo siguiente:

“Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía.”

De lo anterior podemos concluir que la autonomía municipal abarca únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que pueden ser ejercidas por los demás órganos y entes del Estado dentro de la circunscripción territorial de las municipalidades. Por tratarse de un concepto jurídico indeterminado, deberá analizarse en cada caso concreto si una competencia determinada queda englobada o no dentro de dicho concepto.

En el caso específico de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, ya señalamos que dentro de los artículos 1 y 2 quedan comprendidos todos los entes públicos. Por tal motivo, las municipalidades quedan cobijadas dentro del alcance normativo de la Ley.

Adicionalmente debe considerarse que la protección del patrimonio científico cultural es un tema de interés nacional y que por tal motivo atañe al Estado en su totalidad. Ergo, la protección de este patrimonio debe garantizarse por los entes municipales a partir de la normativa nacional existente para su protección, sea la Ley del Sistema Nacional de Archivos.

La salvedad que debe realizarse, al igual que con los entes universitarios, es que al estar dotada la municipalidad de autonomía de gobierno, no puede sometérsele a las directrices del Poder Ejecutivo o al control concreto de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos. Adicionalmente, debe considerarse que existe documentación a lo interno de las municipalidades que no tiene ningún interés científico cultural.

Por tal motivo, dentro del poder de autorregulación de las municipalidades queda comprendida la atribución de dictar su propia normativa en materia archivística, pero para ello debe sujetarse a lo dispuesto en la Ley del Sistema Nacional de Archivos y a la normativa técnica general que emita la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, como órgano rector, sobre los criterios para declarar documentos con valor científico cultural.

Ello implica también para las municipalidades una prohibición de eliminar documentos que, de acuerdo con la reglamentación técnica, pueden llegar a ser declarados de valor científico cultural.

V. CONCLUSIONES

De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a) A partir de lo dispuesto en los numerales 1 y 2 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos N°7202 del 24 de octubre de 1990, las instituciones autónomas, entes universitarios y municipalidades quedan comprendidas dentro de los alcances de la Ley en materia archivística.

b) Los entes autónomos regulados en los artículos 188 y 189 de la Constitución pueden dictar sus propias normas en materia archivística, pero se encuentran sujetos a las directrices generales del Poder Ejecutivo en esta materia y a la normativa técnica que emita la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos para determinar cuáles documentos cuentan con valor científico cultural. Por su autonomía administrativa, no se encuentran sometidos a la consulta obligatoria a dicha Comisión;

c) Las universidades y las municipalidades por su autonomía de gobierno, no se encuentran sujetas a directrices del Poder Ejecutivo ni a la consulta obligatoria de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, pero sí a la normativa técnica general emitida para determinar cuáles documentos cuentan con valor científico cultural. Ergo, deben ajustar su normativa interna a tales criterios;

d) Está prohibido a las instituciones autónomas, universidades y municipalidades, eliminar documentos que, de acuerdo con la reglamentación técnica, pueden llegar a ser declarados de valor científico cultural.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

C-157-2016

ALCANCES DE LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS FRENTE A LA AUTONOMÍA DE LAS INSTITUCIONES AUTÓNOMAS, UNIVERSIDADES Y MUNICIPALIDADES

La señora Virginia Chacón Arias, Directora General del Archivo Nacional solicita nuestro criterio sobre la aplicación de la Ley del Sistema Nacional de Archivos a las instituciones autónomas, universidades, bancos estatales y las municipalidades. Asimismo, solicita que nos pronunciemos sobre si a las instituciones autónomas y a las municipalidades, les resulta aplicable lo dispuesto en los dictámenes C-230-2006, C-420-2006 y C-225-2015.

Mediante dictamen C-157-2016 del 18 de julio de 2016, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se concluyó lo siguiente: