Dictamen : 154 - del 13/07/2016

13 de julio 2016

C-154-2016

Señores

Concejo Municipal

Municipalidad de Escazú

Estimado señores:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos al oficio N° SMi/21-15 de 05 de noviembre del 2015, mediante el cual, en cumplimiento del acuerdo AC-100-13 tomado por el Concejo Municipal en su sesión ordinaria No. 150, Acta No. 226 del 11 de marzo del 2013, se adjunta el criterio legal emitido por el asesor legal del Concejo, Lic. Mario Contreras Montes de Oca, de 14 de julio de 2014, con la finalidad de que esta Procuraduría emita criterio jurídico, respecto a las siguientes interrogantes:

“-Si la atribución de otorgar distinciones honoríficas a personas del cantón, es exclusiva y excluyente del Concejo Municipal?

-Si ante la existencia de un Reglamento para Distinciones Honoríficas de la Municipalidad, es dable que el Alcalde entregue reconocimientos en actividades públicas sin participación el Concejo, contrario a lo que establece dicho Reglamento?”

Se adjunta el oficio ALCM-008-2014 de fecha 14 de julio de 2014, emitido por el Asesor Legal de Concejo Municipal. En dicho criterio se indica que la atribución de otorgar distinciones honoríficas a personas del cantón, es exclusiva y excluyente del Concejo Municipal. Toda vez que la misma ha sido así delimitada legalmente a los concejos municipales y que de conformidad con el principio de legalidad toda actuación de la Administración Pública debe estar precedida de norma habilitante, en razón de lo cual no es dable que el Alcalde entregue reconocimientos, toda vez que por delegación de ley, esta es una atribución exclusiva y excluyente de los concejos municipales.

Previo al desarrollo del fondo de la consulta, es importante recordar que, tal como hemos indicado en otras oportunidades, en razón de la naturaleza de nuestra labor consultiva, el efecto primordial de nuestro pronunciamiento será orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas normas que lo integran, y con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y órganos de la administración activa, insistimos en que le corresponderá a ésta última, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto, con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

I- LAS MUNICIPALIDADES SON PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y ESTÁN SOMETIDAS AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Las Municipalidades forman parte de la Administración Pública de nuestro país y están, por tanto, sometidas al principio de legalidad o principio de juridicidad de la Administración, que consagra el artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).

En virtud del citado principio de legalidad, la Administración Pública se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad en su conjunto, según lo prescriben los citados artículos 11, tanto de nuestra Constitución Política como de la LGAP, lo cual implica que aquélla únicamente puede realizar las funciones que expresamente le autorice el ordenamiento jurídico, de tal forma que, todo lo que no le está jurídicamente autorizado por ley a la Administración le está jurídicamente vedado:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 4310-92 de las catorce horas cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos).

En general, sobre el sometimiento de las autoridades municipales al principio de legalidad, ha indicado la Procuraduría General de la República:

“…las Municipalidades forman parte de la Administración Pública de nuestro país, y en ese sentido están afectas al principio de legalidad, que consagra el artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.// Este principio implica que la Administración Pública (en este caso en concreto la Municipalidad de Montes de Oca), debe actuar sometida al Ordenamiento Jurídico, y sus actuaciones deben fundamentarse en lo regulado expresamente por norma escrita. Así las cosas, existiendo la disposición contenida en el numeral 13 supra citado, que en forma taxativa señala como una de las atribuciones concedidas al Concejo Municipal la aprobación de los reglamentos de esa Corporación, es evidente que en apego estricto al reseñado principio de legalidad, la competencia en la aprobación del Manual en examen, corresponde al Concejo en cuestión.” (Dictamen C-249-2003 de 19 de agosto del 2003)

En relación a la consulta que nos ocupa es importante señalar también que el citado principio de legalidad resulta aplicable incluso mediando decisiones administrativas que demanden sopesar aspectos de índole discrecional o determinar conceptos jurídicos fundamentales, como sería el caso del otorgamiento de determinadas distinciones honoríficas.

En este sentido, respecto a la aplicación del régimen de juridicidad de las potestades con elementos discrecionales, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha explicado:

“…En el caso de actos producto del ejercicio de una potestad discrecional, éstos se componen de elementos legalmente determinados y de otros configurados por la apreciación subjetiva de la Administración ejecutora. La discrecionalidad es esencialmente la libertad de elección que tiene la Administración, de escoger entre una pluralidad de alternativas, todas igualmente justas, según su propia iniciativa, por no estar la solución concreta dentro de la norma. Esta libertad de la Administración no es arbitraria, su existencia tiene su fundamento en la Ley y su ejercicio está delimitado en ésta.” (Sentencia Número 19 de las 14:40horas del 2 de abril de 1997)

Así las cosas, reviste suma importancia rescatar el aspecto de que, si bien el otorgar una determinada distinción honorífica a una persona física o jurídica es discrecional para la Administración, se trata de una potestad que debe ser ejercida de conformidad con los parámetros que el ordenamiento jurídico establece sobre la materia, ello en respeto del citado principio de legalidad.

Ahora bien, la competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes que ostenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. Sobre la vinculación entre el principio de legalidad y las competencias públicas ha indicado la Procuraduría General de la República en su dictamen C-009-2009 del 22 de enero del 2009 lo siguiente:

“La competencia está sujeta al principio de imperatividad: la competencia es un poder deber, su ejercicio es imperativo e indisponible. La competencia ha sido otorgada por el ordenamiento para ser ejercida. En consecuencia, no puede ser renunciada ni dispuesta (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida. Es, pues, irrenunciable, característica que se deriva del principio de legalidad, si el ordenamiento atribuye una competencia a un órgano administrativo, éste no puede trasladar su ejercicio a otro, a no ser que haya sido habilitado para ello por el propio ordenamiento. Pero, además, la imperatividad de la competencia deriva de su carácter funcional, en cuanto ha sido atribuida para satisfacer el interés público y no el interés particular del ente u órgano públicos. Carácter funcional que no impide, sino que en algunos casos justifica, que el ejercicio de la competencia sea trasladado a un órgano inferior.”

De conformidad con lo expuesto, el actuar dentro de las competencias establecidas por el ordenamiento jurídico es un deber que deriva de la sujeción al principio de legalidad, por lo que el otorgamiento de una distinción honorífica por parte de la Municipalidad de Escazú debe ser realizado por el órgano al que el ordenamiento jurídico le ha atribuido dicha competencia.

II-COMPETENCIA DEL CONCEJO MUNICIPAL DE ESCAZÚ PARA OTORGAR DISTINCIONES HONORÍFICAS

En primer término, debe recordarse que el otorgamiento de una distinción honorífica a favor de una determinada persona física o jurídica, actividad o proyecto es un acto administrativo mediante el cual la Municipalidad reconoce a aquellos que se hayan destacado en el campo de la cultura, las artes, la ciencia, la literatura, la tecnología, la salud, el medio ambiente, y, en general, por haber destacado en alguna actividad o proyecto que constituya un aporte al desarrollo del cantón, según la regulación aplicable que al efecto emita la Municipalidad. Lo cual, como resulta evidente, requiere necesariamente la ponderación de distintos elementos que llevan al otorgamiento de dicha distinción y que señala la misma normativa.

El otorgar distinciones honoríficas por parte de las municipalidades encuentra su sustento legal en el artículo 13 del Código Municipal que dispone:

“Artículo 13.- (*)

Son atribuciones del concejo:(…)

ñ) Conferir distinciones honoríficas de acuerdo con el reglamento que se emitirá para el efecto.”

En desarrollo de esa norma legal y de conformidad con lo establecido en los artículos 11, 169 y 170 de la Constitución Política, 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, 13 incisos c) y ñ) y 43 párrafo segundo del Código Municipal, el Concejo Municipal de Escazú mediante el acuerdo AC-445-12, de la sesión ordinaria 127, acta 191 del 02 de octubre del 2012, acordó emitir el Reglamento de Distinciones Honoríficas de la Municipalidad de Escazú, que rige a partir de su publicación. (La Gaceta N°218 del 12 de noviembre del 2012).

Dicho Reglamento establece en los artículos 3°, 4°, 5°, 9° y 13°, la regulación específica para el otorgamiento de distinciones honoríficas por parte de ese Municipio, indicando lo siguiente:

“Artículo 3º-La solicitud de menciones honoríficas podrá presentarse mediante moción suscrita por la persona titular de la Alcaldía, por regidores o regidoras del Concejo Municipal o mediante solicitud por escrito de munícipes, con indicación de las razones y aportando según sea el caso un historial de la persona o institución.”

“Artículo 4º-Recibida la propuesta de mención honorífica por parte del Concejo Municipal, se remitirá a la Comisión de Asuntos Sociales, quien se encargará de estudiar y valorar cada uno de los legajos de las personas propuestas y emitirá la moción respectiva en un plazo máximo de quince días hábiles.”

“Artículo 5º-Una vez dictaminada la propuesta por parte de la Comisión de Asuntos Sociales, el Concejo Municipal tomará el acuerdo respectivo, otorgando o no el reconocimiento solicitado.”

“Artículo 9º-La entrega de las menciones honoríficas se realizará en una sesión del Concejo Municipal, ya sea ordinaria o extraordinaria a criterio de los regidores y regidoras.”

“Artículo 13.- La Secretaría del Concejo Municipal llevará al día un Libro, conteniendo las distinciones honoríficas otorgadas por el Concejo Municipal, con la fecha de otorgamiento y el número de acuerdo, así como un extracto de los considerandos en donde se indiquen las circunstancias que dieron mérito a dicha distinción.”

Así las cosas, se observa con total claridad que tanto el Código Municipal como el Reglamento de Distinciones Honoríficas de la Municipalidad de Escazú, establecen que la competencia para el otorgamiento de dichos reconocimientos la ostenta el Concejo Municipal.

En razón de lo expuesto y dado que no existe ninguna norma legal que permita el otorgamiento de las citadas distinciones por parte de otro órgano municipal, es el Concejo Municipal el único competente para realizar dichos actos.

En abono a lo expuesto, resulta de importancia realizar algunas consideraciones respecto las competencias administrativas propias de los órganos superiores que integran el Gobierno Local.

En particular este Órgano Asesor en dictamen número C-028-2010 de 25 de febrero de 2010 examinó el punto concluyendo, en lo que interesa a nuestros efectos, que las competencias administrativas de la Municipalidad son funciones inherentes del Alcalde, en el tanto que al Alcalde le pertenecen las funciones inherentes de administrador general y jefe principal de las dependencias municipales, encargado de su organización, funcionamiento y coordinación, así como de la correcta ejecución de los acuerdos del Concejo (sin perjuicio de las funciones eminentemente políticas que también debe ejercer dicho órgano unipersonal del Gobierno Municipal, las cuales también son de gran relevancia); mientras que al Concejo Municipal le pertenecen, a su vez, todas aquellas competencias administrativas que le asigne la ley y aquellas que exijan la ponderación de elementos, no solamente técnicos y jurídicos, sino también de cuestiones de interés general, que pueden ser de índole político, social, económico, cultural o ambiental, dentro de las cuales estaría, por ejemplo, la ponderación de que una persona o determinada actividad o proyecto se hayan “destacado en el campo de la cultura, las artes, la ciencia, etcétera.

En sentido similar en el dictamen C-307-2011 del 8 de diciembre del 2011, señalamos:

“De conformidad con lo expuesto en el dictamen supra transcrito, se desprende que en el tema de competencias administrativas, corresponde al Alcalde toda la materia reglada o de mera ejecución de la ley, pero en aquello que se requiera una valoración discrecional, corresponde al Concejo Municipal su conocimiento.”

Visto lo anterior, cabe concluir que por su naturaleza deliberativa y representativa, el Concejo Municipal es el órgano idóneo y natural – salvo que la Ley disponga otra cosa - para tomar la decisión administrativa que demande sopesar los aspectos de índole discrecional o determinar los conceptos jurídicos fundamentales implicados en el otorgamiento de la distinción honorífica, competencia que le ha sido claramente otorgada en Código Municipal y en el Reglamento de Distinciones Honoríficas de la Municipalidad de Escazú.

Ahora bien, partiendo de que la segunda interrogante planteada al utilizar la palabra “reconocimientos” se refiere a distinciones honorificas, debemos señalar, de conformidad con lo expuesto, que el Alcalde no tiene competencia para el otorgamiento de las mismas las cuales, además, por disposición expresa del numeral 9° del Reglamento aplicable, deben ser entregadas en una sesión del Concejo.

IV. CONCLUSION:

De conformidad con lo dispuesto en el Código Municipal artículo 13 inciso ñ) y los numerales 4° y 5° del Reglamento de Distinciones Honoríficas de la Municipalidad de Escazú, la competencia exclusiva para el otorgamiento de dichos reconocimientos la ostenta el Concejo Municipal.

De ustedes con toda consideración, suscribe,

Xochilt López Vargas

Procuradora de Derecho Público

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