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Dictamen : 139 - del 15/06/2016
15 de
junio de 2016
C-139-2016
Master
Margot
Montero Jiménez
Alcaldesa
Municipalidad
de Orotina
Estimada
señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General
Adjunta de la República, me refiero a su oficio MO-A-1864-15-2011-2016 de fecha
10 de agosto del 2015 por medio del cual solicita criterio técnico jurídico
respecto a lo siguiente:
“a- Cuál es la naturaleza jurídica del Banco Popular y
de Desarrollo Comunal?
b- Debe dicha entidad bancaria pagar el impuesto de
patente municipal a la Municipalidad de Orotina a
pesar de que el numeral 15 de la Ley N 7246 indica que los bancos estatales
están exentos?
De
previo a evacuar su consulta, es importante anotar que las consultas presentadas ante
este órgano consultivo deben versar sobre cuestiones jurídicas en términos
genéricos, o bien formuladas de modo abstracto, lo cual significa que no es
procedente entrar a conocer casos concretos de la institución consultante como
los que se someten a nuestra consideración en este caso, pues ello implicaría
sustituir funciones de la Administración Activa con la emisión del dictamen.
Sobre ese tema este órgano asesor se ha pronunciado
señalando que: “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un
ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que
implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de
acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su
conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a
sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003
del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del
2005)
I.
NATURALEZA JURIDICA
DEL BANCO POPULAR Y DESARROLLO COMUNAL
De acuerdo con los
términos en que se plantea la presente consulta es necesario comenzar
analizando la naturaleza jurídica de las normas le dan al Banco Popular y de
Desarrollo Popular. Sobre este particular, este órgano técnico asesor, mediante el dictamen
C-393-2006 del 6 de octubre de 2006, señaló:
“… La Ley de creación del Banco Popular lo define como un ente público: su
personalidad es, entonces, pública. Pero, además, el legislador precisa que ese
ente público es no estatal:
"ARTICULO 2º.-
El Banco Popular y de Desarrollo Comunal es una institución de Derecho
Público no estatal, con personería jurídica y patrimonio propio, con plena
autonomía administrativa y funcional. Su funcionamiento se regirá por las
normas del Derecho Público.
(...)".
El Banco es un “ente no
estatal” por definición de ley. Definición cuestionable porque los fines del
Banco son propios del Estado, por lo que asume frente a él y la colectividad la
obligación de cumplirlos; los servidores del Banco son servidores públicos, el
financiamiento del Banco deriva fundamentalmente del establecimiento de
contribuciones parafiscales afectas al cumplimiento de los fines públicos, los
fondos son públicos y por ello están sujetos al control de la Contraloría
General de la República (cfr. Dictámenes C-139-2001 de 21 de mayo de 2001,
C-086-2005 de 25 de febrero de 2005 y C-426-2005 de 8 de diciembre de 2005).
El Banco presta los
servicios financieros que la Ley le autoriza. A partir de la modificación del
artículo 47 de su Ley de creación, el Banco Popular integra el Sistema Bancario
Nacional, con las mismas obligaciones y atribuciones que los demás bancos
comerciales del Sistema, salvo las excepciones expresamente indicadas. Lo que
permite al Banco ejercer las operaciones propias de los bancos comerciales del
Sistema y, consecuentemente, ser banca comercial (dictamen N° C-086-2005 de
cita). En ese sentido, la circunstancia de que el Banco Popular sea considerado
un “ente no estatal” no produce consecuencias sobre la naturaleza de las
operaciones que realiza.
Organización dirigida a la
prestación de servicios financieros, particularmente crediticios, el Banco
constituye una empresa financiera para los efectos legales correspondientes. Su
condición pública determina que se trate de una empresa pública (artículos 1 y
2 de su Ley de creación). Un ente que integra la Hacienda Pública.
Para que un ente pueda ser
considerado como público no estatal se requiere que ejerza función
administrativa. Lo que nos conduce al carácter de Administración Pública. Es
Administración Pública el ente público que realiza función administrativa,
emitiendo actos administrativos que constituyen expresión del uso de las
potestades públicas que el ordenamiento jurídico les asigna para alcanzar los
fines públicos. Puede una entidad financiera como el Banco Popular ser
considerada Administración Pública?
El hecho de que normalmente
se considere que los servicios financieros se rigen por el Derecho Bancario y
el Derecho Mercantil podría llevar a considerar que existe una contraposición
absoluta entre entidad financiera y Administración Pública. Es de recordar, sin
embargo, que la actividad financiera está regulada tanto por disposiciones de
naturaleza pública como de naturaleza privada y que el fenómeno de publicización se intensifica día a día en razón de la
fuerte regulación a que está sujeta la actividad…
Recuérdese que respecto del
Banco Popular la Procuraduría ha afirmado su pertenencia a la Administración
Pública. En efecto, en el dictamen N° C-061-2005 de 14 de febrero de 2005, se
afirmó:
“De la relación de las disposiciones legales apuntadas, cabe concluir
que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, si bien es una institución “no
estatal”, por disposición expresa de su Ley Orgánica es sin duda una
institución de derecho público, y por ende, uno de los entes que
estructuralmente conforman la “Administración Pública” en los términos
referidos…
Y es que el carácter no
estatal del Banco lo único que estaría señalando es que el Banco no se
encuentra dentro de una relación de instrumentalidad
respecto del Estado. El calificativo de estatal referido a un ente no significa
que éste se integre al Estado persona o que el Poder Ejecutivo pueda ordenar
sus actos. La propia Constitución utiliza el término “estatal” para referirse a
las instituciones autónomas, lo que pone de relieve que el ente satisface fines
públicos que son definidos por el Estado en un ámbito determinado. El adjetivo
“no estatal” significa que es un ente relevante, pero en modo alguno implica
que el Banco no pertenezca a la Administración Pública…”
De lo anterior se deprende que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal
forma parte del Sistema Bancario Nacional, detenta la condición de ente público
no estatal (véase dictamen C-107-1999 de 28 de mayo de 1999) que forma parte de
la Administración Pública, en ese carácter.
II.
SOBRE EL FONDO.
Solicita la señora Alcaldesa que se emita
criterio respeto a una serie de interrogantes surgidas a raíz del cobro del
impuesto de patente municipal al Banco Popular y Desarrollo Comunal.
En
primer término resulta importante destacar que por disposición Constitucional
–artículo 169- las Municipalidades son las encargadas velar por los intereses y servicios locales
de acuerdo con lo que la normativa la faculte.
El impuesto de patente municipal
tiene fundamento en el artículo 79 del Código Municipal que regula la necesidad
de contar con una licencia municipal a todo aquel que desarrolle cualquier
actividad lucrativa. Dicha licencia se obtiene mediante el pago de un impuesto,
que deberá de pagarse durante todo el tiempo en que sea ejercida la actividad,
o bien aún y cuando no se haya llevado a cabo la actividad deberá pagarse por
el tiempo en que se haya poseído la licencia.
Para el caso específico de la Municipalidad consultante,
existe la Ley de Impuestos Municipales de Orotina,
Ley N° 7246 del 24 de julio de 1991, la cual establece en su artículo 1 que
todas las personas físicas o jurídicas que se dediquen al ejercicio de
actividades lucrativas en el cantón de Orotina,
estarán obligadas a pagar a la Municipalidad un impuesto de patentes que las
faculte para ejercer esas actividades, de conformidad con los artículos 3, 4 y
15. Dispone el citado numeral:
Artículo 1 °—Las
personas físicas o jurídicas que se dediquen al eje actividades lucrativas en
el cantón de Orotina, estarán obligadas a pagar a
Municipalidad un impuesto de patentes que las faculto para ejercer esas
actividades de conformidad con los artículos 3, 4 y 15 de esta Ley.
Específicamente, el artículo 15 inciso a) de la Ley de
Impuesto Municipales de Orotina, establece que las
instituciones y establecimientos financieros, con la única excepción de los
bancos estatales, pagarán cada trimestre la patente comercial sobre los
ingresos por intereses brutos, por comisiones, o por ambos, que se hayan
percibido en el año anterior.
Artículo 15.—Las actividades que se citan a continuación pagarán el
impuesto conforme al criterio que se indica para cada una de ellas. Cuando en
un mismo establecimiento se realicen, conjuntamente, diferentes actividades de
las señaladas en este artículo, el monto de la imposición se determinará de
acuerdo con lo que establece el artículo 12.
a) Bancos y
establecimientos financieros.
Con excepción de
las instituciones estatales (casas de banca, de cambio, financieras y similares
e instituciones aseguradoras).
Pagarán cada
trimestre, sobre los ingresos por intereses brutos o comisiones o os, percibidos en el año anterior:
Hasta el 15% ¢ 4,00
por cada ¢ 1.000,00
Mas del 15% ¢ 5,00 por cada ¢1.000,00
Mínimo ¢ ¢1.000,00 trimestrales.”
Sin perjuicio de todo lo anterior, es importante que se
tenga presente que las exoneraciones tributarias son disposiciones que evitan
bajo ciertos supuestos, el nacimiento de la obligación tributaria, forman parte
de la potestad tributaria del Estado de manera que deberán necesariamente estar
contempladas en una ley, conforme al principio de Reserva de Ley que rige en
materia tributaria (artículo 5 del Código Tributario).
De esta forma, ante la literalidad del artículo 15 de
cita, tenemos que en el caso de la Municipalidad de Orotina,
la exoneración del pago del impuesto de patente municipal aplica solamente en
el caso de instituciones estatales, siendo entonces que los entes no estatales,
como lo es el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, se encuentran en la
obligación del pago de este tributo de conformidad con la tabla que contiene el
citado numeral.
III.
CONCLUSIONES.
De conformidad con
lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la Republica que:
1.
El Banco Popular y de Desarrollo Comunal es un ente
público no estatal.
2.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de
ley N° 7246 del 24 de julio de 1991, solo las instituciones estatales están
exentas del pago del impuesto de patente municipal.
3.
El Banco Popular y de Desarrollo Comunal se encuentra
obligado al pago del impuesto de patente municipal a la Municipalidad de Orotina.
Atentamente,
Lic. Esteban Alvarado Quesada.
Procurador
EAQ/ybm
C-139-2016
Municipalidad de Orotina .naturaleza jurídica Banco Popular y de
Desarrollo Comunal.impuesto de patente municipal.excencion de la Ley N° 7246
La señora Alcaldesa de la Municipalidad de Orotina, solicita a este órgano asesor solicita criterio técnico jurídico respecto a las
siguientes interrogantes:
“a- ¿Cuál es la naturaleza
jurídica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal?
b- ¿Debe dicha entidad bancaria pagar el impuesto de patente municipal a
la Municipalidad de Orotina a pesar de que el numeral
15 de la Ley N 7246 indica que los bancos estatales están exentos?
El Licenciado Esteban Alvarado Quesada,
Procurador, emitió criterio al respeto mediante el dictamen C-139-2016 del 15
de junio del 2016, concluyendo lo siguiente:
1.
El
Banco Popular y de Desarrollo Comunal es un ente público no estatal.
2.
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de ley N° 7246 del 24 de julio
de 1991, solo las instituciones estatales están exentas del pago del impuesto
de patente municipal.
3.
El
Banco Popular y de Desarrollo Comunal se encuentra obligado al pago del
impuesto de patente municipal a la Municipalidad de Orotina.