Dictamen : 107 - del 04/05/2016

4 de mayo del 2016

C-107-2016

 

Señor

Máster Jorge Luis Pizarro Palma

Auditor General

Universidad Técnica Nacional

 

Estimado señor:

 

Con el visto bueno de la señora Procuradora General, se atiende el  oficio N° AU-009-2016 de fecha 11 de enero del 2016, por medio del cual se consulta el criterio de este Órgano Asesor respecto a las siguientes interrogantes:

 

 

“1. ¿Es pertinente la aplicación de los reglamentos internos que regían en cada una de las instituciones fusionadas, ahora constituidas en Sedes Universitarias y Centros de Formación; en aplicación de lo dispuesto por la Comisión de Conformación en el acuerdo #14, del acta #37-2009, de la sesión ordinaria del 14 de setiembre del 2009?  Es decir, ante la ausencia de reglamentación universitaria, ¿se podría aplicar supletoriamente los reglamentos de las instituciones fusionadas y extintas?

2. ¿En caso afirmativo a la pregunta anterior, que reglamentación se aplicaría a los funcionarios contratados posteriormente a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la UTN?

3. ¿Es correcto afirmar que con la derogación de las normas de creación de los entes fusionados, se derogan tácitamente todos los reglamentos internos de las extintas entidades, por lo que el acuerdo #14, del acta #37-2009, de la sesión ordinaria del 14 de setiembre del 2009, supra citado deviene en inaplicable?

 

 

Aduce el Auditor que la Universidad Técnica Nacional fue creada mediante Ley 8638, publicada en La Gaceta N. 107 del Alcance 22-A del 4 de junio del 2008 con el fin de atender las necesidades de formación científica, técnica, y tecnológica requerida por el país.  Fueron fusionados en la UTN el Colegio Universitario de Alajuela (CUNA), el Colegio Universitario de Puntarenas (CUP), el Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco (CURDTS), la Escuela Centroamericana de Ganadería (ECAG), el Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica (CIPET), y el Centro de Formación de Formadores y de Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centroamérica (CEFOF).

 

Con la promulgación de esta ley se derogaron las distintas leyes de creación de dichos entes para ser congruentes con la formación y creación de un solo ente universitario con especialidades científicas, tecnológicas y técnicas. 

 

Concluye el Auditor que evacúa las consultas que la derogación de las normas de creación de los entes fusionados trae aparejada la derogación tácita de los reglamentos internos de las ya extintas entidades, en atención al principio de jerarquía normativa que permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para la solución de conflictos que se presenten entre éstas.

 

Por otra parte, se acompaña también el  criterio jurídico DAJ-UTN-142-2012 de fecha 4 de octubre del 2012 suscrito por el Lic. Jason Barboza Núñez, Director de Asuntos Jurídicos de la Universidad Nacional.  Valga acotar que en ese momento se le plantearon al Director Jurídico únicamente 2 interrogantes algo distintas a las requeridas en esta consulta a la Procuraduría.  Textualmente, se consultó:

 

 

“1-) ¿Dado que a la fecha no existe un  reglamento debidamente aprobado en materia de asignación uso y control de vehículos, es correcto (sic) la aplicación del Reglamento que regía en  cada una de las instituciones fusionadas en esta materia por parte de cada Sede o Centro?

2.-) ¿Es correcto en materia legal que los funcionarios que laboran para cada una de las instituciones fusionadas se trasladen en los vehículos que están operando para la UTN indistintamente donde laboran si en la normativa de cada institución no se contempla este apartado?

 

 

El Lic. Barboza indicó  que el acuerdo 14 de la Sesión Ordinaria, Acta N. 37-2009 del 14 de diciembre del 2009 emitido por la Comisión de Conformación disponía que aquellas materias o áreas de actividad institucional en que dicha Comisión no hubiera podido dictar  los reglamentos necesarios para el quehacer institucional se mantendrían rigiendo provisionalmente los reglamentos existentes en cada materia en las instituciones que se fusionaron en la Universidad Técnica Nacional, excepto en aquellos casos que contradigan acuerdos tomados por la misma Comisión de Conformación.  Por tanto, consideró el Lic. Barboza en dicho criterio que al no haber sido declarado lesivo el acuerdo ni en sede jurisdiccional ni administrativa, el mismo debe ser aplicado.  Para esa aplicación debe tenerse en cuenta los ordinales 7  y 10 de la Ley General de la Administración Pública.

Respecto a la segunda interrogante planteada, la Dirección Jurídica indicó que la Universidad Técnica Nacional se fusionó con los otras instituciones universitarias con el fin de formar una sola persona jurídica avocada a un objetico común:  dar atención a las necesidades de formación técnica que requiere el país en todos los niveles de educación superior.  Bajo esa óptica, todos los bienes de la UTN son comunes, en el tanto todos los funcionarios que laboraban para las antiguas instituciones dejaron de ser funcionarios de dichas dependencias para formar parte del personal de la Universidad Técnica Nacional.  En razón de ello, todos los bienes forman parte del haber patrimonial de una sola persona jurídica.

 

 

1.      RESPECTO A LA CREACION DE LA UNIVERSIDAD TECNICA NACIONAL

 

Es la Ley N. 8638 del 14 de mayo del 2008 la que crea la Universidad Técnica Nacional y le confiere el carácter de institución estatal de educación superior universitaria cuya finalidad será atender las diversas necesidades de formación técnica, científica y tecnológica como elementos fundamentales para el mejoramiento de la vida social, cultural, política y económica del país, así como promover una educación  integral a sus estudiantes.  Ello dentro del marco de la autonomía universitaria garantizada constitucionalmente.

 

Para cumplir con los anteriores fines, el legislador consideró conveniente fusionar en un solo centro universitario, los diversos entes de educación parauniversitaria que ya existían:

 

 

“ARTICULO 7- Fusiones

 

Quedarán integrados en la Universidad Técnica Nacional:

 

a)                 El Colegio Universitario de Alajuela, (CUNA), creado según Ley N. 6541, de 19 de noviembre de 1980.

 

b)                 El Centro de Investigación y Perfeccionamiento de la Enseñanza Técnica (Cipet), establecido por el artículo 70 de la Ley N. 6995, de 22 de julio de 1985, y regulado por el Decreto Ejecutivo N. 21167-MEP, de 17 de marzo de 1992.

 

c)                 El Centro de Formación de Formadores y Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centroamérica (Cefof), creado por Decreto Ejecutivo N. 21331-MEP, de 2 de julio de 1992, y regulado por Decreto Ejecutivo N. 31529-MPR-MICIT, de 13 de marzo de 2003.

 

d)      La Escuela Centroamericana de Ganadería (ECAG), creada por Ley N. 4401, de 1 de setiembre de 1969.

 

e)      El Colegio Universitario de Puntarenas (CUP), creado según Ley N. 6541, de 19 de noviembre de 1980.

 

f)        El Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco (Curdts), creado según Ley N. 7403, de 3 de mayo de 1994.”

 

Los colegios universitarios públicos que en el futuro decidan formar parte de esta Universidad, lo harán mediante la suscripción de un convenio de fusión.

 

El Colegio Universitario de Puntarenas, la Escuela Centroamericana de Ganadería y el Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco, se transformarán en las sedes regionales universitarias del Pacífico, Atenas y Guanacaste, respectivamente.  La organización, el régimen de relación y los órganos de dirección de dichas sedes, serán establecidos en el Estatuto Orgánico de la Universidad.”

 

 

Para lograr una armoniosa fusión de todos estos organismos parauniversitarios  y  paulatinamente ir diseñando la organización y   administración de éstos en uno solo, el legislador dispuso una serie de normas transitorias.  Respecto a la naturaleza de este tipo de normas, este Órgano Asesor, precisamente en una consulta evacuada por la Universidad Técnica Nacional, indicó:

 

 

“Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes, provocados por situaciones jurídicas pendientes al momento de entrar en vigencia la ley nueva.  En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinada situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones.  En relación con estas, las  disposiciones transitorias pueden disponer la aplicación de la ley nueva, la pervivencia de la ley antigua o establecer un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.  Asimismo, las disposiciones transitorias pueden regular provisionalmente situaciones nuevas.  En estos dos últimos supuestos estamos en presencia de una regulación específica para situaciones pendientes o situaciones nuevas, disposiciones que regirán hasta tanto no entre plenamente en vigor la nueva ley.  El transitorio deviene así una norma material, en cuanto imputa a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica.  Lo propio de estas normas materiales es su eficacia limitada, provisional y su carácter excepcional, dirigido a facilitar la solución de los problemas que se deriven de la aplicación de la nueva ley.  Su ámbito es normalmente lo relativo a procedimientos: se establecen procedimientos especiales o provisionales que deberán ser sustituídos por las regulaciones generales contenidas en la ley.  Pero también como norma material el transitorio puede contener disposiciones específicas en orden a la primera integración de un organismo que surge a la vida jurídica.”  (C-226-2008 del 1 de julio del 2008)

 

Estas normas transitorias debían  regir durante un plazo de 3 años:

 

“TRANSITORIO II.-Período de transición

 

La Universidad Técnica Nacional iniciará sus funciones de inmediato, bajo la dirección de la Comisión de Conformación de la Universidad Técnica Nacional.  Con el fin de garantizar un ordenado proceso de transición, los consejos, los decanos, los directores y las demás autoridades de las instituciones que se integran a la Universidad Técnica Nacional, se mantendrán en sus funciones mientras se trasladan y transfieren las funciones, los programas, los recursos, las instalaciones, el personal, el presupuesto y el patrimonio de cada una de las  instituciones que se integran a esta Universidad.  Esos órganos se mantendrán hasta por un período máximo de tres años, que concluirá al mismo tiempo que el período de funciones de la Comisión ad hoc, o hasta que venzan los períodos de nombramiento de cada uno, si ese plazo es menor.

 

Las personas nombradas en los consejos, los decanos, los directores y las demás autoridades de las instituciones que se integran a la Universidad Técnica Nacional, se mantendrán en sus puestos por el período que determine la Comisión ad hoc, o hasta que venzan los períodos de nombramiento de cada uno, si ese plazo es mayor.  En este último caso, para el adecuado funcionamiento de la Universidad, la Comisión podrá realizar los ajustes que considere oportunos, en estricto apego al respeto de los derechos laborales de los funcionarios.”

 

El Transitorio I de la ley 8638  designa  a un órgano colegiado,  la Comisión de Conformación para llevar a cabo todo ese proceso de dirección y organización de la Universidad Técnica Nacional.  Su primera función sería precisamente iniciar toda la puesta en marcha y arranque del  nuevo ente universitario.  Además, debería nombrar al primer rector, redactar y promulgar el Estatuto Orgánico, y demás  reglamentos que fueran necesarios para el correcto funcionamiento de la Universidad.  Asimismo, sería la encargada de definir los mecanismos y ejecutar la integración de la Universidad al Sistema Nacional de Educación Superior y al Conare, a partir de los acuerdos que se fueron emitiendo.

 

Respecto a la integración del órgano colegiado, éste sería conformado por el Ministro de Educación Pública o su representante, el Ministro de Planificación Nacional y Política Económica o su representante, el Ministro de Ciencia y Tecnología o su representante, El decano o director ejecutivo de cada uno de las instituciones que se fusionan, conforme al artículo 7 de la ley, tres integrantes con competencia académica en las áreas científicas y tecnológicas, experiencia docente y de investigación al más alto nivel, designados por el Poder Ejecutivo, el director de la Oficina de Planificación de la Educación Superior (OPES).  Se estipuló también que las personas designadas que formaran parte de la comisión organizadora y los representantes de quienes ocupan puestos de gobierno, debían contar, al menos, con el título de licenciado o su equivalente.  La Comisión sería presidida por el ministro de Educación o su representante.

 

Como elemento de cardinal importancia, esta Comisión tendría un plazo máximo de vigencia de tres años, plazo durante el cual, como se indicó anteriormente,  tendría la significativa labor de cumplir todos los objetivos para los cuales fue creada la Universidad Técnica Nacional.  Como bien se indicó en el dictamen ya anteriormente mencionado, “Este órgano está llamado a desaparecer cuando se cumpla el plazo de tres años previsto como máximo para que se tomen las decisiones necesarias para la plena eficacia de la ley.  Esto es, el proceso de transición y la eficacia de las disposiciones transitorias no pueden llegar más allá del 4 de junio del 2011.” (C-226-2008 del 1 de julio del 2008).

 

Este plazo de vigencia de tres años fue ideado para llevar a cabo todo ese proceso de transición y acomodo  que supone la fusión e integración de diversos entes y órganos independientes en uno sólo.  Se pensó que ese plazo sería suficiente y necesario para poder organizar todo el traslado del personal de los distintos entes universitarios, el traslado patrimonial de todos los bienes muebles e inmuebles de las instituciones fusionadas,  sus activos, rentas y derechos de todo tipo.  Específicamente todo el patrimonio completo de cada uno de los entes entraría a formar parte de un solo patrimonio:  El de la Universidad Técnica Nacional.

En orden a la organización interna de dicha Universidad, está se definiría a partir de la emisión de su Estatuto Orgánico, así lo dispone el ordinal 10 de la ley de cita.  El Estatuto Orgánico de la UTN fue aprobado en Sesión Extraordinaria de la Comisión de Conformación N. 05-10 del 30 de abril del 2010.  El ordinal 2 de dicho Estatuto le confiere a la UTN, al igual que su Ley Orgánica, la condición de institución superior universitaria, con independencia para el desempeño de sus funciones para regir su organización y gobierno en los términos del artículo 84 de la Carta Magna. Tiene entonces, personalidad  jurídica, autonomía financiera, administrativa y patrimonio propio, así como capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones para el cumplimiento de sus fines.  Se consagra también la libertad de cátedra como un principio fundamental de la enseñanza en la UTN.  Su representante legal es el Rector.

 

            En lo que a la organización administrativa de la Universidad se refiere, el Estatuto Orgánico dispone, entre muchas otras funciones, que el Consejo Universitario deberá dictar las políticas generales de la Universidad y ejercer la dirección y el control estratégico de la misma con base en los lineamientos definidos por la Asamblea Universitaria, deberá dictar su reglamento interno, aprobar la estructura orgánica de la Universidad, aprobar y modificar la normativa interna en materia de administración, gestión y desarrollo del potencial humano y las políticas de remuneración (artículo 18, incisos a,  i, m, n).  Congruente con la ley de creación de la Universidad Técnica Nacional, en el Estatuto Orgánico también se estipuló una serie de  disposiciones transitorias, de las cuales, a efectos de evacuar los puntos sometidos a nuestra consideración, nos  interesa destacar:

 

 

“TRANSITORIO I.

Conforme lo establece el artículo  transitorio IV de la Ley Orgánica de la Universidad Técnica Nacional, N. 8638 del 14 de mayo del 2008, todo el personal académico, docente, administrativo y administrativo docente de las instituciones que se integraron a la Universidad Técnica Nacional pasaron a laborar a la nueva institución universitaria en idénticas condiciones laborales y salariales y con pleno respeto de sus derechos laborales adquiridos.  Especialmente, todo el personal en propiedad y a plazo indefinido, nombrado en la Universidad Técnica Nacional al momento de su promulgación y entrada en vigencia de este Estatuto Orgánico, mantendrá como mínimo sus actuales condiciones laborales y salariales y el pleno respeto de sus derechos laborales adquiridos.  Para el personal nombrado en esas condiciones se garantiza el derecho de estabilidad en el puesto y la posibilidad de promoción y acceso a los puestos de la Universidad en igualdad de condiciones, independientemente de su modalidad contractual.”

(…)

 

“TRANSITORIO VI.

De conformidad con la ley y mientras no quede integrado el Consejo Universitario, la Comisión de Conformación, continuará desempeñando esas funciones.  Una vez constituído el Consejo, la Comisión Conformadora realizará el acto formal de traspaso del gobierno, la dirección y administración de la Universidad a las nuevas autoridades en el plazo máximo de un mes.”

 

 

            Sin duda alguna, la Comisión de Conformación tenía la ardua labor de administrar y dictar todas las políticas de la Universidad durante ese período de transición y acomodo, hasta tanto se conformaran o integraran los distintos órganos establecidos en la ley y los estatutos, entre ellos, como vimos, el Consejo Universitario quien asumiría esas funciones ya en forma definitiva, una vez expirado el plazo de vigencia de la Comisión de cita.

 

            Como parte de las competencias otorgadas a la Comisión, ésta debía redactar y promulgar todos los reglamentos que fueren necesarios para el funcionamiento de la Universidad.

 

El plazo con el que contaba la Comisión de Conformación para cumplir todos sus objetivos primarios, entre ellos, la redacción y elaboración de todos los estatutos requeridos para la buena marcha de la institución, era relativamente corto para satisfacer todas las necesidades detectadas.  Es por ello que la Comisión emite el acuerdo#14 mediante sesión ordinaria del 14 de setiembre del 2009, acta N. 37-2009, el cual indica:

 

 

  “Aquellas materias o áreas de actividad institucional en que la Comisión de Conformación no hayan podido dictar a esta fecha los reglamentos necesarios para una adecuada y ordenada actividad institucional, se mantendrán rigiendo provisionalmente por los reglamentos existentes en cada materia en las instituciones que se fusionaron en la Universidad Técnica Nacional, excepto en  aquellos que contradigan acuerdos que han tomado la Comisión de Conformación.  ACUERDO EN FIRME POR UNANIMIDAD”.

 

2.      SOBRE LAS INTERROGANTES FORMULADAS:

 

A raíz de ese entorno y marco fáctico jurídico que delimitó la creación de la Universidad Técnica Nacional,  y conociendo que a la fecha todavía la Universidad Técnica Nacional, no ha terminado de emitir toda la reglamentación interna requerida que necesita para su administración, se nos consultan las siguientes interrogantes:

 

 

·         1.¿ Es pertinente la aplicación de los reglamentos internos que regían en cada una de las instituciones fusionadas, ahora constituídas en Sedes Universitarias y Centros de Formación; en  aplicación de lo dispuesto por la Comisión de Conformación en el acuerdo #14, del acta #37-2009, de la sesión ordinaria del 14 de setiembre del 2009?  Es decir, ante la ausencia de reglamentación universitaria, ¿se podría aplicar supletoriamente los reglamentos de las instituciones fusionadas y extintas?

 

·         2.¿En caso afirmativo a la pregunta anterior, que reglamentación se aplicaría a los funcionarios contratados posteriormente a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la UTN?

 

·         ¿Es correcto afirmar que con la derogación de las normas de creación de los entes fusionados, se derogan tácitamente todos los reglamentos internos de las extintas entidades, por lo que el acuerdo #14 del acta #37-2009, de la sesión ordinaria del 14 de setiembre del 2009 supra citado deviene en inaplicable?

 

 

Como se explicó con antelación  dicho  acuerdo tenía como propósito solventar problemas de vacío legal que podría eventualmente afrontar el ente universitario si no se emitía durante el plazo previsto toda la normativa necesaria y suficiente para el buen  funcionamiento de la misma, dada la integración  y fusión de diversos entes autónomos e independientes entre sí; amén de toda una gama de mezcla de normativas y reglamentaciones que regían en cada de uno de los centros universitarios.

 

Es evidente que la ley le confirió a la Comisión la elaboración del Estatuto Orgánico y la redacción y promulgación de todos los reglamentos necesarios para la buena marcha y funcionamiento de la Universidad.  En vista de que no pudo en el plazo previsto culminar dicha tarea, se emitió ese acuerdo #14 el cual dispuso la aplicación provisional de los reglamentos de las instituciones ya fusionadas.  En principio, ese acuerdo tenía validez, máxime que fue adoptado por la Comisión en el año 2009, cuando todavía faltaban 2 años para finalizar el período por el que fueron nombrados.  Además ese acuerdo en su momento  no contrariaba lo estipulado en el Transitorio VI titulado “Eficacia de las derogaciones” de la ley 8638, que le otorgaba a dichas leyes un plazo máximo de vigencia de 3 años.

 

Sin embargo, y en atención a las consultas planteadas (específicamente la 1 y la 3) no consideramos legalmente procedente ni oportuno 8 años después de haberse creado la Universidad Técnica Nacional, la aplicación de un acuerdo de  un  órgano colegiado ya fenecido. Lo anterior por las siguientes consideraciones:

           

En primer término, como se explicó desde el inicio, la Universidad Técnica Nacional fue creada como una institución estatal de educación superior universitaria para atender todas las necesidades de formación técnica requerida en el país.  Para esos fines se fusionaron y quedaron integrados en un solo ente, los distintos Colegios Universitarios y Centros de Estudios Superiores Técnicos existentes en el país.

 

En efecto, todos  esos órganos dejaron de existir como entidades jurídicamente independientes para pasar a formar parte de una sola entidad.  Ergo, se derogan también todas las normas de creación de esos entes fusionados, y obviamente su normativa reglamentaria sigue la misma suerte.  Valga recordar el aforismo jurídico de que lo accesorio sigue la suerte del principal.    Adviértase que el Transitorio VI de la ley 8638 preceptúa que las normas señaladas en el artículo 14 de dicha ley tendrían también un plazo de vigencia de 3 años, contado a partir de la emisión de la ley de cita, o bien hasta que la Comisión de Conformación de la Universidad Técnica Nacional lo indicara, lo que sucediera primero.  Si bien es cierto, en el artículo 14 no se hace mención de todos los cuerpos normativos que crearon los entes fusionados, se colige que  toda la normativa atinente a dichos entes fue derogada en su totalidad. Recordemos que la derogatoria de las leyes puede ser expresa o tácita, ya sea que se realice en términos explícitos, como en el artículo 14 ya citado, o bien en forma tácita cuando se deduce una incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que por principio general las leyes nuevas derogan las leyes viejas en todo aquello que se les oponga. 

 

Adicionalmente a lo anterior, que ya es punto cardinal para sostener la tesis de la  no aplicación de normativa reglamentaria de entes ya extintos, tampoco sería procedente aplicar los reglamentos internos de las entidades fusionadas por lagunas normativas porque ello implicaría contrariar lo dispuesto en la Ley 8638 que ordenó precisamente su extinción y la emisión de una nueva normativa.  Es decir, se estaría irrespetando el principio de jerarquía normativa consagrado en el ordinal 6 de la Ley General de la República.  Sobre este principio, conviene reiterar lo que este Órgano Asesor ha dicho al respecto:

 

 

Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes” (Dictamen C-058-2007 del 26 de febrero de 2007.)”  (Resaltado no es original).

 

 

Congruente con lo anterior, es oportuno enfatizar que la Comisión de Conformación de la UTN tenía un plazo de vigencia taxativamente estipulado por la ley 8638, que era de tres años.  Es decir, expiró en el año 2011, por lo que no podría extenderse más allá de ese plazo los alcances y efectos de acuerdos emitidos por un órgano colegiado ya fenecido, sobre todo si ese acuerdo es contrario a una ley de la República válida y vigente como la ley 8638, que expresamente dispuso un plazo de vigencia para las leyes de creación de los entes que fueron fusionados e integrados en uno solo.  Específicamente, en el ordinal 10 estableció que la organización interna de la UTN se definiría por medio de un Estatuto Orgánico, y le encomendó además a la Comisión de cita la tarea de redactar y promulgar todos los reglamentos necesarios para el funcionamiento de la institución (Transitorio I).

En virtud de lo anterior, la aplicación de reglamentos de entidades extintas sería violentar lo dispuesto en la Ley 8638, y contrario también a la naturaleza y finalidad de la UTN, que ya es un centro universitario sólido, y consolidado. Dicho centro asumió el personal,  los activos, rentas, derechos, regalías, distintos tipos de recursos,  bienes muebles e inmuebles de todas las instituciones fusionadas.  Ergo, debe ser uniforme toda la normativa legal y reglamentaria que se aplique en dicho centro, en aras de no incurrir en violaciones y transgresión al principio de igualdad constitucional. Una duplicidad de regímenes no genera sino incertidumbre, desigualdad, e incerteza en los sujetos destinatarios.

 

Se indica en la consulta que todavía no se dispone de algunos reglamentos, como por ejemplo, el de personal o empleo universitario, uso de vehículos, etc.  Pues bien, frente a la insuficiencia normativa, el derecho administrativo dispone mecanismos de integración de normas para colmar las lagunas que se presenten en el quehacer diario institucional.  Los ordinales 8 y 9 de la Ley General de la Administración Pública refieren a la costumbre, la jurisprudencia, y los principios generales de derecho para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito, previsto también para casos de insuficiencia o vacío normativo.  El ordinal 10 de ese cuerpo normativo dispone también que la norma administrativa debe ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.  A esos efectos,  existen cuerpos normativos  de carácter general, como por ejemplo: Ley General de la Administración Pública, Estatuto de Servicio Civil que establece pautas y lineamientos generales y específicos para regular las relaciones de empleo del sector público,  Código de Trabajo, etc. 

 

En efecto, el derecho administrativo es amplio y suficiente, y frente a los problemas que anota el consultante referente a dichos vacíos, se puede echar mano de normativa atinente y análoga contenida en otros cuerpos normativos, situación que debe analizar concretamente las autoridades de la Universidad Técnica Nacional, atendiendo la especificidad del servicio público que se ofrece, y en atención también a  la particularidad del caso que se presente.

 

Respetuosamente se sugiere también al ente consultante disponer del ejercicio de la potestad reglamentaria para solventar los problemas de vacío normativo que se presenten en las distintas áreas de administración de la Universidad Técnica.  De hecho, como se indicó en el acápite anterior, el Estatuto Orgánico le asignó al Consejo Universitario la función de  ejercer la dirección y el control de la Universidad,  así como la aprobación de la normativa interna en materia de gestión y desarrollo del potencial humano.   No en vano, la capacidad reglamentaria fue otorgada por ley en desarrollo del principio de autonomía universitaria consagrada en el ordinal 84 de la Carta Magna.

 

De conformidad con lo expuesto, y siendo que ya han transcurrido 8 años desde la creación de la Universidad Técnica Nacional, no se justifica ni es procedente legalmente la aplicación de normativa de entes extintos a funcionarios de la Universidad Técnica Nacional.  La aplicación de la normativa legal y reglamentaria a los funcionarios de la UTN debe ser uniforme, igualitaria, atinente y congruente con  su ley de creación.

 

 

CONCLUSIONES:

 

1.      Es con la emisión de la Ley 8638 que se crea la Universidad Técnica Nacional, en la cual se integran los distintos centros de educación parauniversitaria del país con la finalidad de suplir las necesidades de formación técnica en todos los niveles de educación superior.

 

2.      Para atemperar los efectos y afrontar en forma armoniosa el proceso de transición y acomodo que implicó la fusión e integración de los entes parauniversitarios en uno solo, la Ley 8638 designó a la Comisión de Conformación para iniciar la puesta en marcha y vigencia de la Universidad Técnica Nacional, durante un plazo limitado de 3 años.

 

3.      El plazo de vigencia de la Comisión de Conformación finalizó en el año 2011, por lo que no es posible extender los alcances y efectos de acuerdos adoptados por este órgano colegiado.

 

4.      El acuerdo #14, del acta #37-2009 adoptado por la Comisión de Conformación deviene inaplicable, máxime que contradice lo dispuesto en la Ley 8638, la cual derogó las normas de creación de los entes fusionados, entendiéndose también derogadas tácitamente sus normas reglamentarias.

 

5.      La aplicación de la normativa legal y reglamentaria a los funcionarios de la Universidad Técnica Nacional debe ser uniforme, igualitaria, atinente y congruente con  su ley de creación.  De no ser así, se puede incurrir en transgresiones al principio de igualdad tutelado en la Carta Magna.

 

6.      Se recomienda al ente consultante disponer del ejercicio de la potestad reglamentaria para solventar los problemas de vacío normativo que se presenten en las distintas áreas de administración de la Universidad Técnica. 

                                                                               

                                                                                Atentamente,

 

 

 

 

MSc. Maureen Medrano Brenes    

                                                                                Procuradora Adjunta                       

 

MMB/jlh

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

C-107-2016

 

UNIVERSIDAD TECNICA NACIONAL

 

El MSc. Jorge Luis Pizarro, Auditor General de la Universidad Técnica Nacional solicitó el criterio jurídico respecto a lo siguiente:

 

“1. ¿Es pertinente la aplicación de los reglamentos internos que regían en cada una de las instituciones fusionadas, ahora constituidas en Sedes Universitarias y Centros de Formación; en aplicación de lo dispuesto por la Comisión de Conformación en el acuerdo #14, del acta #37-2009, de la sesión ordinaria del 14 de setiembre del 2009?  Es decir, ante la ausencia de reglamentación universitaria, ¿se podría aplicar supletoriamente los reglamentos de las instituciones fusionadas y extintas?

2. ¿En caso afirmativo a la pregunta anterior, que reglamentación se aplicaría a los funcionarios contratados posteriormente a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la UTN?

3. ¿Es correcto afirmar que con la derogación de las normas de creación de los entes fusionados, se derogan tácitamente todos los reglamentos internos de las extintas entidades, por lo que el acuerdo #14, del acta #37-2009, de la sesión ordinaria del 14 de setiembre del 2009, supra citado deviene en inaplicable?

 

La MSc. Maureen Medrano Brenes, Procuradora Adjunta, en su Dictamen N° C-107-2016 del 4 de mayo del 2016, arribó a las siguientes consideraciones:

 

 

1. Es con la emisión de la Ley 8638 que se crea la Universidad Técnica Nacional, en la cual se integran los distintos centros de educación parauniversitaria del país con la finalidad de suplir las necesidades de formación técnica en todos los niveles de educación superior.

 

2. Para atemperar los efectos y afrontar en forma armoniosa el proceso de transición y acomodo que implicó la fusión e integración de los entes parauniversitarios en uno solo, la Ley 8638 designó a la Comisión de Conformación para iniciar la puesta en marcha y vigencia de la Universidad Técnica Nacional, durante un plazo limitado de 3 años.

 

3. El plazo de vigencia de la Comisión de Conformación finalizó en el año 2011, por lo que no es posible extender los alcances y efectos de acuerdos adoptados por este órgano colegiado.

 

4. El acuerdo #14, del acta #37-2009 adoptado por la Comisión de Conformación deviene inaplicable, máxime que contradice lo dispuesto en la Ley 8638, la cual derogó las normas de creación de los entes fusionados, entendiéndose también derogadas tácitamente sus normas reglamentarias.

 

5. La aplicación de la normativa legal y reglamentaria a los funcionarios de la Universidad Técnica Nacional debe ser uniforme, igualitaria, atinente y congruente con  su ley de creación.  De no ser así, se puede incurrir en transgresiones al principio de igualdad tutelado en la Carta Magna.

 

Se recomienda al ente consultante disponer del ejercicio de la potestad reglamentaria para solventar los problemas de vacío normativo que se presenten en las distintas áreas de administración de la Universidad Técnica.