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Opinión Jurídica : 049 - del 18/04/2016
18 de
abril de 2016
OJ-049-2016
Licenciada
Silma
Elisa Bolaños Cerdas
Comisión
Permanente Especial de Ciencia y Tecnología
Asamblea
Legislativa
Estimada
Señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la
República, me refiero a su Oficio CTE-258-2015 del 18 de agosto de 2015, por
medio del cual solicita criterio técnico jurídico respecto a lo siguiente:
“La Comisión Permanente Especial de Ciencia y
Tecnología y que tiene en estudio el proyecto ley: "Ley para el financiamiento de programas para la promoción de una
cultura de paz en los hogares costarricenses”, expediente legislativo N°
19.467 en sesión N° 9 de este órgano, aprobó la siguiente moción: “Para
que se consulte el proyecto en discusión a las siguientes instituciones y
organizaciones: Procuraduría General de La República, Contraloría General de La
República, Banco Central de Costa Rica, Consejo superior de Educación (artículo
9 de la Ley N° 1362 del Consejo Superior de Ejecución) y Ministerio de Hacienda.
Con el propósito de conocer su estimable criterio, se adjunta el texto en
mención”.
Antes de
referirnos al proyecto que se nos consulta, debemos indicar el alcance de este
pronunciamiento, ya que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo
que se consulta es un proyecto de ley.
El artículo 4 de
nuestra Ley Orgánica le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en
relación con los órganos de la Administración Pública, quienes, “por medio de los jerarcas de los diferentes
niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la
Procuraduría”. Criterios que resultan vinculantes para las dependencias
administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2.
La
jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de
que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor
administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en
cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas
relacionadas con la labor legislativa que el Órgano desarrolla, nos encontramos
imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia
escapa a lo señalado en la normativa que nos rige.
Sin embargo, con
el fin de colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis,
no sin antes advertir que por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento
es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.
Por otra parte,
y en razón de que en la nota de solicitud se nos requirió éste criterio en el
plazo de ocho días hábiles a partir del recibido de dicha nota, en virtud de lo
que establece el artículo 157 del Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa, no omito manifestar que ése numeral se refiere a las consultas que
deben ser formuladas obligatoriamente a ciertas instituciones del Estado, por
lo que ha sido criterio de esta Procuraduría que no resulta de aplicación en el
presente asunto.
Finalmente,
solicitamos disculpas por la tardanza en la emisión del mismo, todo motivado en
el alto volumen de trabajo de este Despacho.
I.
SOBRE EL PROYECTO
DE LEY N° 19.467.
De acuerdo con el
proyecto de ley N° 19.467 denominado "Ley para el Financiamiento de
Programas para la Promoción de una Cultura de Paz en los Hogares
Costarricenses”, su objeto es destinar anualmente al menos un veinticinco
por ciento (25%) de los recursos presupuestados en las partidas de gastos no
personales para información, publicidad, relaciones públicas, comunicación y
patrocinios de los bancos públicos comerciales y sus empresas, el Instituto
Costarricense de Electricidad, el Instituto Nacional de Seguros y las empresas
subsidiarias de estas y el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados; para producir y difundir campañas publicitarias destinadas a
promover una cultura de paz en los hogares costarricenses, con particular
prioridad en la promoción de conductas de respeto a la integridad física,
emocional, mental, afectiva y sexual de las personas menores de edad.
De previo a
pronunciarnos sobre este tema, debe llamarse la atención en torno a que el
proyecto de ley pretende distraer fondos de instituciones que se han organizado
como empresas públicas y que participan en el mercado en competencia. De ahí que, en criterio de este Órgano
Asesor, sea fundamental que el proyecto sea analizado desde la óptica económica
y exista un criterio técnico financiero sobre el impacto que el proyecto va a
tener en el quehacer de estas empresas, a efectos de no dañar las posibilidades
de comercialización que tienen esas entidades.
Asimismo, es
menester establecer cuál es el marco jurídico actual y las instituciones y
órganos competentes en la materia, para así analizar los alcances del Proyecto
de Ley que se consulta.
II.
LA PAZ COMO DERECHO
HUMANO EN COSTA RICA.
El autor Cabanellas de Torres,
define jurídicamente paz como “tranquilidad,
sosiego en la vida interna de los Estados, y, sobre todo, en las relaciones
internacionales entre éstos.| En este sentido se contrapone a la guerra (v.);
al punto de que autores como Capitant aceptan como
definición de paz la puramente negativa de situación de un Estado que no está
en guerra con ningún otro.| Buenas relaciones entre familias u otras personas
con vínculos jerárquicos, laborales o de cualquier índole.| Ajuste o tratado de
paz. |Salutación consistente en un beso, como signo de amistad, cese de
desavenencia o conflicto y para cerrar un convenio.”[1]
En el derecho internacional de los derechos humanos
poco a poco se ha venido reconociendo la paz y su promoción como un
derecho-valor meritorio de tutela. Este ha sido incorporado a nuestra
legislación, en tanto ha sido consagrado como una obligación del Estado.
Así las cosas encontramos que en el artículo 1 de la
Carta de la Organización de las Naciones Unidas (Ley N°
142 del 06 de agosto de 1945), se establece como propósito de los Estados miembros mantener la paz y
la seguridad internacionales, y tomar medidas colectivas eficaces para prevenir
y eliminar amenazas de la paz.
La Carta de la Organización de los Estados Americanos (Junta Fundadora de
la Segunda República, Decreto
Ejecutivo N° 1 del 7 de setiembre de 1948), también contiene en su
artículo primero una referencia a la paz, al establecer que los “Estados Americanos consagran en esta Carta
la organización internacional que han desarrollado para lograr un orden de
paz y de justicia, fomentar su solidaridad, robustecer su colaboración y
defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia. Dentro de
las Naciones Unidas, la Organización de los Estados Americanos constituye un
organismo regional”.
La Declaración sobre
el derecho de los pueblos a la paz, adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en su resolución 39/11, de 12 de noviembre de 1984, referida a la eliminación de la amenaza de la guerra,
especialmente de la guerra nuclear, a la renuncia del uso de la fuerza en las
relaciones internacionales y al arreglo de las controversias internacionales
por medios pacíficos de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas;
proclamó que los pueblos de nuestro planeta tienen el derecho sagrado a
la paz y fomentar su realización es una obligación fundamental de todo Estado.
En lo que refiere a la protección
de la mujer, se halla en el Preámbulo de la Convención Eliminación Todas Formas
Discriminación contra la Mujer (Ley N°
6968 del 02 de octubre de 1984), que:
“Afirmando que el fortalecimiento de la paz y la
seguridad internacional, el alivio de la tensión internacional, la cooperación mutua
entre todos los Estados con independencia de sus sistemas económicos y
sociales, el desarme general y completo y, en particular, el desarme nuclear
bajo un control internacional estricto y efectivo, la afirmación de los
principios de la justicia, la igualdad y el provecho mutuo en las relaciones
entre países, y la realización del derecho de los pueblos sometidos a
dominación colonial y extranjera o a ocupación extranjera a la libre
determinación y la independencia, así como el respeto de la soberanía nacional
y de la integridad territorial, promoverán el progreso y el desarrollo sociales
y, en consecuencia, contribuirán al logro de la plena igualdad entre el hombre
y la mujer,
Convencidos de que la
máxima participación de la mujer, en igualdad de condiciones con el hombre, en
todos los campos, es indispensable para el desarrollo pleno y completo de un
país, el bienestar del mundo y la
causa de la paz, […]”
En el ámbito de la niñez,
encontramos la Convención sobre Derechos del Niño, cuyo numeral 29 inciso d,
estatuye que los Estados Partes convienen en que la educación del niño deberá
estar encaminada a preparar al niño para asumir una vida responsable en una
sociedad libre, con espíritu de comprensión, paz, tolerancia, igualdad de los
sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos étnicos, nacionales y
religiosos y personas de origen indígena.
De forma tal que, el mantenimiento de la paz entre las
naciones del mundo y sus habitantes, resulta un punto de discusión y
preocupación constante en la comunidad internacional.
A nivel nacional, está la
Proclamación de la Paz como derecho humano y de Costa Rica como país neutral (Ley N° 9288 vigente desde el 03 de
marzo de 2015), ley que otorga un rango de derecho fundamental a la paz, según
lo establece el artículo 2:
“ARTÍCULO 2.- La paz es un derecho humano
fundamental. El Estado promoverá, defenderá y garantizará la paz
por todos los medios posibles y mediante la aplicación de su neutralidad activa
en los conflictos entre Estados e internamente en los países, según lo que
dispongan los tratados internacionales, sus principios y propósitos, y la ley.
Costa Rica es neutral ante
todos los conflictos armados internacionales y ante todos los conflictos armados
dentro de otros Estados, de conformidad con lo que disponen esta ley y el
derecho internacional.
Se prohíbe la instalación,
en territorio nacional, de cualquier industria para la fabricación de armas de
guerra.
El Estado incluirá, por
medio del Consejo Superior de Educación Pública, en sus programas de educación,
principalmente preescolar, primaria y secundaria, contenidos curriculares que
propugnen y cimenten la cultura de paz; para ello, se apoyará en
el Instituto Costarricense de la Neutralidad, la Paz y la Democracia, así como
en la Universidad para la Paz, entidad afiliada a la Organización de las
Naciones Unidas, con sede principal en nuestro país, para que con esas
instituciones se alienten los estudios de paz en los centros educativos y se
contribuya con todo ello al establecimiento de una cultura de paz en la
sociedad costarricense”.
Precisamente, sobre el tema la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha reconocido en múltiples
ocasiones que se trata de un valor constitucional que debe ser protegido, así:
“IV.- La alegada infracción a la paz
como valor constitucional. Existe una base común en las alegaciones y
respuestas de todos los intervinientes en este proceso, en el sentido de reconocer
la existencia de la paz como uno de los
valores constitucionales que informan nuestro ordenamiento, claramente
distinguible no solo mediante la comprensión sistemática de nuestro texto
constitucional, sino también como "constitución viva", según denomina
la doctrina aquella particular manera en que el bloque normativo constitucional
es entendido y actuado en la realidad por la sociedad. Tal criterio es
compartido también por la Sala pues coincide con la visión que éste órgano ha
plasmado ya en diversos pronunciamientos sobre el tema. Al respecto es claro que el pueblo costarricense, cansado de una historia de muerte,
enfrentamientos, de dictadores y marginación de los beneficios del
desarrollo, eligió libre y sabiamente a partir de mil novecientos cuarenta y
nueve, recoger el sentimiento que desde hace mucho acompañaba a los
costarricenses, de adoptar la paz como valor rector de la sociedad. En esa fecha se cristaliza ese cambio histórico, se proclama un nuevo
espíritu, un espíritu de paz y tolerancia. A partir de entonces simbólicamente
el cuartel pasó a ser un museo o centro de enseñanza y el país adopta la razón
y el derecho como mecanismo para resolver sus problemas interna y externamente.
Asimismo, se apuesta por el desarrollo humano y proclamamos nuestro derecho a
vivir libres y en paz. Ese día esta
nación dio un giro, decidimos que cualquier costo que debamos correr para
luchar por la paz, siempre será menor que los costos irreparables de la guerra.
Esa filosofía es la que culmina con la "Proclama de neutralidad perpetua,
activa y no armada" de nuestro país, y los numerosos instrumentos
internacionales firmados en el mismo sentido -citados en forma abundante por
las partes-, como extensión de ese arraigado valor constitucional, que sirve
como parámetro constitucional a la hora de analizar los actos impugnados. En
este mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia de esta Sala que ha
resaltado el valor paz como principio jurídico y político, en sus sentencias al
señalar:
"... de allí que las leyes, en general, las normas y los actos de
autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos
competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo
por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la
Constitución..., como son los de orden, paz,
seguridad, justicia, libertad, etc, que se configuran
como patrones de razonabilidad (ver sentencia número 1739-92).
En otra sentencia refiriéndose a los
valores fundamentales de la identidad costarricense:
"...pueden resumirse... en los de la democracia, el Estado Social
de Derecho, la dignidad esencial del ser humano y el sistema de libertad",
además de la paz ( artículo 12 de la Constitución Política), y la
Justicia..." (ver sentencia número 1313-93)” (SALA CONSTITUCIONAL DE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto N° 09992-2004 de las catorce horas con treinta y un minutos del ocho
de setiembre del dos mil cuatro)
De forma que el derecho a la paz es un derecho
de carácter programático, es decir, que requiere de desarrollo y que debe ser
garantizado por el Estado por todos los medios que le sean posibles, sea
mediante el establecimiento de políticas públicas, promulgación de leyes y la
emisión de jurisprudencia.
En este sentido, cabe apuntar que la sociedad se
encuentra compuesta por múltiples grupos y que algunos de estos, por las
condiciones sociales, políticas, económicas, culturales e históricas, podrían
resultar ser más vulnerables que otros.
III.
ATRIBUCIÓN DE
COMPETENCIAS: SISTEMA NACIONAL
PARA LA ATENCIÓN Y PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES Y LA VIOLENCIA
INTRAFAMILIAR.
En primer término, encontramos
que lo que se busca con el Proyecto de ley es, desde un enfoque educativo,
concienciar y promover una cultura de paz, de forma que se contribuya con la
atención del problema de la violencia social, en donde todos los integrantes
del núcleo familiar resultan afectados, se señala que especialmente en lo
referido a grupos vulnerables como los niños, niñas, adolescentes y mujeres
jefas de hogar.
De ahí que la finalidad plasmada
en el artículo 1 es que los bancos públicos comerciales y sus empresas, el
Instituto Costarricense de Electricidad, el Instituto Nacional de Seguros, y
sus empresas subsidiarias, así como el Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados, destinen un 25% de las partidas presupuestarias originalmente
asignadas para gastos no personales para información, publicidad, relaciones públicas,
comunicación y patrocinios; para “…promover una cultura de paz en los hogares costarricenses, con particular prioridad en la
promoción de conductas de respeto a la integridad física, emocional, mental,
afectiva y sexual de las personas
menores de edad”.
Observa este Órgano Asesor que
existen problemas en cuanto al ámbito de las competencias y la finalidad del
Proyecto normativo que se nos presenta a análisis.
En este sentido
debe señalarse que mediante Ley N° 8688 (vigente desde el 19 de diciembre de
2008) se creó el Sistema Nacional para la Atención y Prevención de la Violencia
contra las Mujeres y la Violencia Intrafamiliar.
Este Sistema se
erige como una instancia de deliberación, concertación, coordinación y
evaluación entre el Instituto Nacional de las Mujeres, los ministerios, las
instituciones descentralizadas del Estado y las organizaciones relacionadas con
la materia; y su coordinación está a cargo del Instituto Nacional de las
Mujeres (en adelante INAMU). Dentro de los objetivos generales del Sistema se
encuentran:
“a) Promover
políticas públicas que garanticen el cumplimiento de los mandatos establecidos
en la Ley N° 7499,
Aprobación de la Convención interamericana
para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer
"Convención Belem Do Para", de 2 de mayo de 1995; la Ley contra la violencia doméstica,
N.º 7586, de 10 de abril de 1996; el Código
de la Niñez y la Adolescencia, Ley N.º 7739, de 6 de
enero de 1998; la Ley integral
para la persona adulta mayor, N.º 7935, de 25 de octubre de
1999; la Ley general de la
persona joven, N.º 8261, de 2 de mayo de 2002; la Ley
N.º 8589, Penalización de la
violencia contra las mujeres, de 25 de abril de 2007; la Ley
N.º 7600, Igualdad de
oportunidades para las personas con discapacidad, de 2 de mayo de 1996
y la Ley N.º 8590, Fortalecimiento
de la lucha contra la explotación sexual de las personas menores de edad
mediante la reforma y adición de varios artículos al Código Penal, Ley N.º 4573
y reforma de varios artículos del Código Procesal Penal, Ley N.º 7594, de 18 de
julio de 2007.
b) Brindar, a las personas afectadas por violencia
contra las mujeres y/o violencia intrafamiliar, atención integral que les
permita mejorar su situación, así como la recuperación y la construcción de un
nuevo proyecto de vida.” (Artículo 2) (Resaltado no es del original)
Asimismo debe
destacarse que dentro de las funciones asignadas legalmente al Sistema Nacional
para la Atención y Prevención de la Violencia contra las Mujeres y la Violencia
Intrafamiliar, se hallan:
“ARTÍCULO 3.- Funciones
Las funciones del Sistema Nacional para la
Atención y la Prevención de la Violencia contra las
Mujeres y la Violencia Intrafamiliar son las siguientes:
[…]
d) Promover la creación y consolidación de redes
interinstitucionales y comunitarias para el impulso de políticas locales y
sectoriales para la prevención, atención, sanción y erradicación de la
violencia contra las mujeres y la violencia intrafamiliar.
[…]
g) Promover un adecuado uso de
los medios de comunicación que permita contribuir a erradicar la violencia
contra las mujeres y la violencia intrafamiliar.
h) Cualesquiera
otras que se consideren necesarias para el cumplimiento de los objetivos
generales del Sistema”.
Ahora bien, de
conformidad con lo que reza el numeral cuarto de la Ley N° 8688, este Sistema
se encuentra conformado por las siguientes instituciones e instancias: a) el
Consejo Nacional para la Prevención y la Atención de la Violencia contra las
Mujeres y la Violencia Intrafamiliar, b)
el Ministerio de
Educación Pública, c) el
Ministerio de Justicia y Paz, d) el
Ministerio de Salud Pública, e) el
Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, f) el Ministerio de Seguridad Pública, g) el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, h) el Ministerio de Vivienda y
Asentamientos Humanos, i) el
Ministerio de Planificación y Política Económica, j) la Caja Costarricense de Seguro Social, k) el Instituto Mixto de Ayuda Social,
l) el Instituto Nacional de
Aprendizaje, m) el
Patronato Nacional de la Infancia, n)
el Instituto Nacional de las Mujeres, ñ) el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, o) el Consejo Nacional de
Rehabilitación y Educación Especial, p) el
Consejo de la Persona Joven, q) la
Universidad de Costa Rica, r) la
Universidad Nacional de Costa Rica, s) el Instituto Tecnológico de Costa Rica, t) el Poder Judicial, u)
la Red Nacional de Redes Locales de Atención y Prevención de la Violencia
Intrafamiliar, v) las
organizaciones privadas no gubernamentales, w) la Universidad Estatal a Distancia; y x) la Defensoría de los
Habitantes Intrafamiliar.
Los órganos, las
instituciones y las instancias enumeradas del inciso a) al p), según la letra
de la Ley N° 8688, tienen el deber de participar activamente en el Sistema y de
cumplir las funciones enunciadas en el artículo 3.
Por otro lado, el
artículo 7 estatuye que el Consejo Nacional para la
Atención y la Prevención de la Violencia contra las
Mujeres y la Violencia Intrafamiliar, coordinado por el Instituto Nacional de
las Mujeres, será el órgano político superior del Sistema Nacional, y está
integrado por el respectivo jerarca o su representante, de las siguientes
instituciones: a) el Instituto
Nacional de las Mujeres, quien preside, b) el
Ministerio de Salud, c) el
Ministerio de Seguridad Pública, d) el
Ministerio de Educación Pública, e) el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, f) la Caja Costarricense de Seguro Social, g) el Poder Judicial y el h) el Patronato Nacional
de la Infancia.
El Sistema Nacional
desarrolla sus objetivos y funciones por medio de una Comisión de Seguimiento
encargada de darle seguimiento a los acuerdos tomados por el Consejo. También,
hay una Comisión de Evaluación y Cumplimiento de Políticas que es nombrada
por la Comisión de Seguimiento, con el fin de fiscalizar y evaluar el
eficiente y efectivo cumplimiento, por parte de las instituciones, órganos e
instancias estatales, de las políticas y los acuerdos aprobados en la
Comisión de Seguimiento.
Tomando en
consideración que el Sistema es coordinado por el INAMU y que se encuentra
conformado, entre otros por el Ministerio
de Educación Pública, la Caja
Costarricense de Seguro Social, el
Patronato Nacional de la Infancia y la Defensoría de los Habitantes
Intrafamiliar; y siendo una de sus funciones promover un adecuado uso de los medios
de comunicación que permita contribuir a erradicar la violencia contra las
mujeres y la violencia intrafamiliar; considera este Órgano Asesor que resulta
innecesaria la creación de una nueva comisión a tenor del artículo 2 del texto
base del Proyecto 19.467, el cual dicta:
“ARTÍCULO 2.- Los productos publicitarios o de
información tendrán como base técnica
para su desarrollo el criterio que, para el propósito, les indique una comisión
compuesta por un representante del Patronato Nacional de la Infancia, que podrá
ser el presidente ejecutivo o la persona que dicho jerarca designe, quien la
presidirá; un representante del Ministerio de Educación Pública, un
representante de la Defensoría de los Habitantes y una representante del
Hospital Nacional de Niños, Doctor Carlos Sáenz Herrera, designado por el
Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social. Para
los efectos de la presente ley se entenderá que los entes públicos indicados en
el artículo primero y que realizan actividades comerciales podrán ejecutar las
campañas de promoción de una cultura de paz en los hogares costarricenses de manera integrada o por separado de la
promoción comercial de sus productos. En la producción final de la
publicidad o la información a emitir se indicará el nombre de la institución o
instituciones auspiciantes. Asimismo, de ese veinticinco por ciento (25%)
indicado en el artículo primero de la presente ley, podrán destinarse recursos
al patrocinio de actividades de información, sensibilización o educación, para
una cultura de paz en los hogares y en la sociedad costarricense, que organicen el Ministerio de Educación
Pública, el Patronato Nacional de la Infancia, la Defensoría de los Habitantes
y el Hospital Nacional de Niños Doctor Carlos Sáenz Herrera ya sean en forma
conjunta o por separado.” (Resaltado no
es del original)
Véase que incluso, el Sistema existente supra mencionado, tiene un mayor
marco de acción, pues abre la posibilidad de que puedan acreditarse ante este,
las organizaciones sociales privadas sin fines de lucro, que desarrollen
programas y servicios para la atención y prevención de la violencia
intrafamiliar y contra las mujeres y sus familias.
Así las cosas, se recomienda valorar si lo pretendido por este Proyecto
de Ley, en cuanto a la emisión de un criterio técnico de los productos
publicitarios o de información que resultaren, debería ser coordinado por el
Sistema Nacional para la Atención y Prevención de la Violencia contra las
Mujeres y la Violencia Intrafamiliar, que tiene asignadas competencias en este
ámbito y que es nuestro criterio, embonan con el fomento de políticas que
promuevan la paz en los términos del Proyecto.
IV.
OBSERVACIONES
TECNICO-JURÍDICAS SOBRE EL PROYECTO DE LEY.
Habiéndose brindado ya apuntes sobre el tema de la atribución de
competencias, conviene efectuar algunas consideraciones sobre el financiamiento
de los programas que se pretenden crear bajo este Proyecto de Ley. En este
sentido tenemos que los numerales 1 y 2 del Proyecto pretenden que:
“ARTÍCULO 1.- Los
bancos públicos comerciales y sus empresas; el Instituto Costarricense de
Electricidad, el Instituto Nacional de Seguros y las empresas subsidiarias de
estas y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados deberán
destinar anualmente al menos un veinticinco por ciento (25%) de los recursos
presupuestados en las partidas de gastos no personales para información,
publicidad, relaciones públicas, comunicación y patrocinios a la
producción y difusión de campañas publicitarias destinadas a promover una
cultura de paz en los hogares costarricenses, con particular prioridad en la
promoción de conductas de respeto a la integridad física, emocional, mental,
afectiva y sexual de las personas menores de edad.” (Resaltado
no es del original)
Ahora bien, en lo que se refiere a la materia presupuestaria esta
encuentra su marco de referencia en los numerales 176
y 180 de la Constitución Política, siendo que a tenor de estos, el Presupuesto
comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la
Administración Pública durante el año económico, y adicionalmente constituye el
límite de acción de los poderes públicos en materia de gasto público. De forma
tal que, si existieren gastos que no se encuentran autorizados
presupuestariamente, no pueden ser ejecutados por la Administración.
En
el particular, el Proyecto de Ley sometido a consulta versa sobre el
presupuesto de instituciones autónomas. Sobre este tema la Constitución
Política ha establecido que:
“ARTÍCULO 188.- Las
instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y
están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por
su gestión.
(Así
reformado por Ley No.4123 de 31 de mayo de 1968)
ARTÍCULO
189.- Son instituciones autónomas:
1) Los Bancos del Estado;
2) Las instituciones
aseguradoras del Estado;
3) Las que esta
Constitución establece, y los nuevos organismos que creare la Asamblea
Legislativa por votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros.
ARTÍCULO
190.- Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución
autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla.”
Ahora
bien, en relación a las instituciones autónomas, su presupuesto y la creación
de destinos específicos, esta Procuraduría en opinión jurídica número OJ-165-2004 del 03 de diciembre de 2004 (reiterado en opinión jurídica
número OJ-030-2011 del 6 de junio de 2011), ya se ha referido al
principio de legalidad presupuestaria en relación a las instituciones autónomas
y la injerencia de la Asamblea Legislativa para la creación de destinos
específicos, así:
“B.-
EN CUANTO A LA MATERIA PRESUPUESTARIA
Se consulta si la Asamblea Legislativa puede, por vía de ley ordinaria,
modificar el presupuesto público de una entidad autónoma, estableciendo un
destino específico. Asimismo
se consulta en orden a la autonomía presupuestaria.
De previo a referirnos a estos puntos procede recordar que la materia
presupuestaria está cubierta por la autonomía de gobierno. Consecuentemente,
está sujeta a la Ley. E igual conclusión debe señalarse respecto de la política
financiera de un ente: esta es parte de su autonomía política y, por ende, está
sometida a la ley. Lo que significa que el presupuesto y la política financiera
de los entes deben sujetarse a las directrices que en su momento emita el Poder
Ejecutivo. Lo que comprende las directrices en materia de gasto, inversión,
endeudamiento:
"De lo anterior se desprende que las directrices generales, legítima
y legalmente adoptadas y dispuestas por el Poder Ejecutivo en relación con el
control del gasto público, son constitucionales por corresponder a materia de
gobierno, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 de la
Constitución...
Visto como está que lo concerniente a los presupuestos de la
Administración Pública corresponde a materia de gobierno y que por esa
característica la ley puede regular dándole facultades a la Administración
central para que, respetando la autonomía constitucional de los entes
descentralizados, emita directrices generales y controle su cumplimiento; lo
procedente es decir que carecen de razón los argumentos de los accionantes que
sostienen que estas instituciones son completamente independientes en este
aspecto. Por supuesto que la idea predominante de este planteamiento tiene que
ver con fines, parámetros y principios de orden constitucional o legítimamente
constitucionales, como son el desarrollo social y económico del país, la
equidad en la distribución del ingreso, la estabilidad del orden público
económico, la planificación, la coordinación, la eficiencia, el uso racional de
los fondos públicos, el saneamiento de las finanzas públicas, la transparencia,
la legalidad y por supuesto, la preservación e integridad de la autonomía
constitucional.
Lo que se acaba de expresar reafirma la potestad del Poder Ejecutivo para
conducir la política fiscal, de acuerdo con el instrumental que le confieren la
Constitución Política y la Ley. Dada esa situación, el Ejecutivo puede actuar
sobre el gasto público para equilibrar las cuentas públicas, con fines
macroeconómicos de estabilidad, para fortalecer la economía o disminuir la
deuda pública, es decir, realizar las acciones y disponer los actos legítimos
que sean necesarios para alcanzar la meta del desarrollo del país. Sin embargo,
como ya se ha visto, en relación con las instituciones autónomas únicamente
puede dictar directrices de carácter general. Uno de los aspectos de las
acciones tiene que ver con el argumento de que se quebranta la autonomía
constitucional de esos entes, al impedirles reinvertir sus utilidades y reducir
o suspender sus proyectos de inversión. Tal y como se desprende de la
jurisprudencia de la Sala, la Administración central puede dictar dichas
directrices en relación con la inversión pública. No obstante, además de la
obligada generalidad que se requiere, también debe observar otros límites. En
primer lugar, el legislador ha asignado cometidos específicos a cada una de las
instituciones. En consecuencia, el Ejecutivo no puede interferir en el núcleo
de competencia concreta del ente, es decir, no puede obstaculizar su ámbito
singular de actuación, ni variar o impedirle el cumplimiento de los fines que
la ley le impuso....". Sala Constitucional, resolución N° 12019-2002
de 18 de diciembre de 2002.
Puesto que la materia presupuestaria está sujeta a la ley, se deriva que el
concepto de "autonomía presupuestaria" no puede estar referido a una
libertad de disposición en orden al presupuesto. En efecto, la
"autonomía presupuestaria no abarca la libertad para decidir sobre el
crecimiento de los gastos ni tampoco una libertad para determinar cómo se
ejecutan éstos. Por el contrario, implica la sujeción a directrices y
lineamientos en la materia. Por demás, la circunstancia de que una entidad
sea financiada fundamentalmente a través de transferencias de otro ente u
órgano no impide considerar que tenga autonomía presupuestaria.
Ante lo cual cabe plantearse, ¿qué significa la
"autonomía presupuestaria". Este concepto está referido esencialmente
a la titularidad de un presupuesto. El ente autónomo es titular de un
patrimonio y de recursos propios, asignados por ley. Ello determina la necesidad
de presupuestar el empleo de los recursos para la satisfacción de sus
necesidades. De lo anterior se deriva un presupuesto separado de la Ley de
Presupuesto dictada para el Estado. Esta ley no puede comprender ni pretender
regular el presupuesto de las entidades descentralizadas.
La autonomía presupuestaria comprende además, la ejecución autónoma del
presupuesto propio. Ejecución que debe someterse a la ley. Es el ente el que
toma las decisiones fundamentales en materia presupuestaria; la ejecución
resulta liberada de los controles aplicables a la ejecución de la Ley de
Presupuesto.
Consecuentemente,
la Ley de Presupuesto no puede contener disposiciones que regulen la
actividad presupuestaria de los entes autónomos (resoluciones de la Sala
Constitucional Ns. 4028-92 de 9:27 hrs. del 22 de diciembre de 1992, 7598-94 de 11:18 hrs. del 23 de diciembre de 1994, entre otras. En la
resolución N° 6256-94 de 9:00 hrs. del 25 de octubre
de 1994, la Sala manifestó sobre el punto:
"La inclusión de las partidas necesarias para que el Estado cancele
sus aportes a la Caja Costarricense de Seguro Social, forma parte de los
recursos ordinarios creados en el mismo artículo 73 constitucional, de manera
que no es posible que la Asamblea Legislativa los incluya y apruebe en un
presupuesto ordinario o extraordinario de la República, con la definición, a la
vez, del gasto correspondiente, sustituyendo así las facultades otorgadas por
Constitución a la propia Caja Costarricense de Seguro Social, sin violar los
artículos 73 y 188 de la Constitución Política y los principios allí señalados.
Tratándose de recursos ordinarios, solo la institución, conforme con su
propia organización, puede ejercer la autonomía constitucional libremente
(definición de las razones de legalidad con la oportunidad y la
discrecionalidad) por medio de los presupuestos del ente, que deberán ser
aprobados y fiscalizados por la Contraloría General de la República. Es
decir, es la propia Constitución Política la que ha definido cuáles son los
recursos financieros propios y ordinarios de la Caja Costarricense de Seguro
Social, al señalar que lo componen las contribuciones forzosas que deben pagar
el Estado, los patronos y los trabajadores, fondos que son administrados y
gobernados por la propia institución. Distinto es el caso de contribuciones
extraordinarias del estado o de terceros a favor de los seguros sociales, que
sí pueden llevar, por tratarse de donaciones, contribuciones o participaciones
(liberalidades al fin), los fines específicos a los que están dirigidos esos
recursos especiales, como por ejemplo, la construcción de un hospital, una
clínica o la compra de equipo especializado….".
Si bien la resolución se refiere a una entidad a la cual la Constitución
consagra una autonomía especial, lo cierto es que la relación "Ley de
Presupuesto-presupuesto entidad autónoma" sólo puede establecerse por la
vía de transferencias. Corresponderá a la entidad presupuestar los fondos
correspondientes, autorizando el gasto respectivo. La formulación del presupuesto
corresponde al propio ente, que deberá acatar los principios constitucionales y
las disposiciones legales que al efecto hayan sido emitidas.
Ahora bien, se consulta además, si la Asamblea Legislativa puede modificar el
presupuesto de una entidad autónoma. Dada dicha pregunta se impone, ante todo,
recordar qué es el presupuesto. Un presupuesto es un acto político-jurídico
por medio del cual se planifica el empleo de los recursos financieros de la
entidad de que se trate. Instrumento de planificación, permite orientar la
economía y la sociedad de conformidad con ciertos fines ("instrumento
de desarrollo social y planificación de la economía del Estado" (9317-99
de 10:15 hrs. de 26 de noviembre de 1999). Como
norma, el presupuesto tiene un contenido particular. Ese contenido está dado,
fundamentalmente, por la autorización de gastos y la previsión de los ingresos.
Importa sobre todo el efecto referido a la autorización de gastos en tanto que
el presupuesto es el límite de acción en materia financiera del ente de que se
trata. El presupuesto tiene un carácter limitativo desde tres puntos de vista:
cuantitativo, cualitativo y temporal. Cualitativo porque la autorización del
gasto no es general, por el contrario se autoriza un gasto para una finalidad
determinada, conforme el principio de especialización presupuestaria
(resolución N° 9992-2000 de 14:51 hrs. de 8 de
noviembre de 2000). Temporal, por cuanto la autorización es por el año fiscal
correspondiente. Cuantitativo porque por encima de lo presupuestado, la
Administración no puede realizar gasto alguno "Es constitucionalmente
prohibido para los entes públicos incurrir en gastos no autorizados en los
Presupuestos, ordinarios o extraordinarios, según corresponda" (Sala
Constitucional, N° 513-95 de 11:42 de 27 de enero de 1995).
Se sigue de lo expuesto que la Administración Descentralizada no puede
realizar un gasto X si no se encuentra incluido en el presupuesto debidamente
aprobado. La ley ordinaria puede establecer finalidades a la Administración
Descentralizada, cuya satisfacción implica erogaciones, pero no pueden ser
realizadas hasta tanto no sean incluidas en el presupuesto respectivo.
Por demás, la inclusión de esas partidas está sujeta al control de la
Contraloría General de la República, órgano constitucionalmente competente para
aprobar los presupuestos de los entes descentralizados y, por ende, de los
autónomos (artículo 184, inciso 2, de la Constitución Política). Conforme el
procedimiento presupuestario, es esta aprobación la que da validez y eficacia
al presupuesto respectivo. Sin esa aprobación, todo acto de ejecución sería
nulo y, por ende, ineficaz.
Puesto que la formulación de los presupuestos de los entes autónomos
corresponde a éstos en ejercicio de su autonomía administrativa (artículo 176,
segundo párrafo en relación con el 188 de la Constitución Política) y dado el
contenido mismo de un presupuesto, se sigue como lógica consecuencia que la
Asamblea Legislativa es absolutamente incompetente para modificar el
presupuesto de un ente autónomo, máxime si ese presupuesto ha sido aprobado por
la Contraloría General de la República. La Ley, ordinaria o
presupuestaria, no es el mecanismo para modificar un presupuesto de una
institución autónoma, aún cuando podría ser que éste
deba sujetarse a la ley. Sujeción a la ley presupuestaria en el caso de que el
ente reciba una transferencia para X gasto, supuesto que la obligará a
presupuestar la suma correspondiente para dicha finalidad. Sujeción a la ley
ordinaria porque ésta puede regular la materia presupuestaria (verbi gratia La
Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos), además de imponer
las finalidades que deben ser satisfechas por los entes públicos.
De producirse un cambio en la situación legal del ente, que requiera una
modificación presupuestaria, esta tendrá que ser formulada por el ente
respectivo y aprobada por la Contraloría General de la República. Será
absolutamente inconstitucional una ley que pretenda tener como efecto esa
modificación y, por ende, que la erogación se produzca sin intervención del
ente y del Organo Contralor. En esa hipótesis, podría
considerarse que la Asamblea estaría ejerciendo una función administrativa (la
formulación del presupuesto) y contralora (la aprobación del presupuesto) no
atribuida constitucionalmente.
Cabe recordar, además, que existe una diferencia esencial entre fuente de las
obligaciones y fuente del gasto. La ley ordinaria puede crear obligaciones,
pero por su propio contenido y objeto no puede ser fuente del gasto. El gasto
sólo puede tener su fuente autoritativa en el presupuesto. Consecuentemente, no
puede pagarse ninguna obligación que no tenga cobertura presupuestaria.
En el oficio de consulta se hace referencia a la posibilidad de establecer un
destino específico a un gasto.
En nuestro medio el término "destino específico" está
estrechamente relacionado con la determinación por la Asamblea Legislativa de
una finalidad que debe ser financiada por los entes públicos, particularmente
el Estado. Así, se determina legislativamente que la entidad deberá destinar
sus ingresos a tal gasto. O bien, se precisa que de los ingresos provenientes
de tal fuente se destinará X porcentaje a tal finalidad (supuesto de creación
de destinos con fuente). En ese sentido, ha indicado la Procuraduría:
"El criterio de la Asesoría Jurídica enfatiza en el concepto
"ley de creación del destino" utilizado en el dictamen y estima que
este concepto está referido a los destinos específicos que cuentan con fuente
de financiamiento. Al respecto, cabe señalar que en tanto por ley se establezca
que determinados ingresos presupuestarios deben ser destinados a cubrir ciertos
gastos, se está en presencia de un destino creado por ley. La diferencia
estriba en que en un caso, la ley de creación señala no sólo el monto o
porcentaje de los ingresos presupuestarios que se van a destinar a tal fin
específico, sino que expresamente señala que tales recursos se obtendrán de un
tributo específico, en tanto que en otros supuestos se destina parte de los
recursos presupuestarios a X fin, sin precisar la fuente de financiamiento, lo
que implica que corresponde a las autoridades encargadas de elaborar el
presupuesto determinar cómo se financian. Pero en los dos supuestos estamos
ante una ley que crea el destino". (Dictamen N° C-352-2001 de19 de
diciembre de 2001).
El legislador puede, en ejercicio de su potestad legislativa, determinar qué
funciones o servicios tendrá determinado ente. Se entiende que al establecer
tal ámbito competencial debe también definir sus recursos, particularmente si
se trata de organizaciones que no ejercen actividades de índole económica y,
consecuentemente, requieren financiarse con tributos o vía transferencia. En
ese sentido, debe crearle rentas que serán destinadas al cumplimiento de los
fines impuestos legalmente. Las rentas así creadas están afectas a los fines
asignados.
En igual forma, el legislador puede establecer tributos que graven a los entes
descentralizados, incluidos los autónomos. Dado que la Sala Constitucional ha
considerado constitucionalmente válido el dar un destino específico a dichos
recursos, puede el legislador establecer que con los tributos que pesan sobre
los entes autónomos se financiarán determinadas finalidades.
Un aspecto más sensible está referido a la decisión legislativa de atribuir
un destino específico a los recursos del ente, particularmente cuando ese
destino no se encuentra dentro de su especialidad funcional. Decisión que
podría poner en riesgo el cumplimiento de los fines propios del ente o bien
resultar completamente irrazonable, en razón de la carga que se impone al ente.
Es por ello que en criterio, no vinculante, de la Procuraduría, si bien
el Poder Legislativo puede gravar los entes autónomos a efecto de que
contribuyan con sus utilidades al financiamiento de actividades que no están
dentro de su especialidad funcional, no puede directamente
establecer que determinados ingresos o porcentajes de los recursos del ente
deban destinarse a finalidades concretas, que escapan a la especialidad técnica
de éste. Obligar a destinar un porcentaje X para una finalidad Y resulta
irrazonable si con ello se afecta el cumplimiento de los fines del ente, se
desmejora la prestación de los servicios públicos que le corresponden, o bien
implica una carga suplementaria sobre los usuarios de esos servicios. El ente
debe contar con la discrecionalidad suficiente para determinar cómo distribuye
los recursos que le corresponden, en el entendido que esa formulación
corresponde a las funciones asignadas y es conforme con los planes y políticas
del Estado y con las propias del ente. La circunstancia misma de que escapa
a la competencia del legislador asignar las partidas presupuestarias de los
entes públicos, podría determinar que un destino específico genere desajustes
en la distribución de los ingresos y violación al principio de proporcionalidad
en relación con dicha distribución y las posibilidades reales del ente
respectivo.
No escapa a la Procuraduría que un criterio diferente podría deducirse de lo
resuelto por la Sala en la consulta de constitucionalidad de la Ley de
Presupuesto para el Ejercicio Económico de 2003. La Sala sancionó la
posibilidad de que en la Ley de Presupuesto se regulara el destino de los
recursos de entes distintos del Estado, pero agregó:
"En todo caso, para destinarle al CONAVI de forma específica los
fondos obtenidos de los cánones que deben cancelarle los concesionarios al
INCOP –concedente- se precisa de una ley ordinaria que así lo establezca,
puesto que, la norma presupuestaria por su naturaleza y contenido inherente no
puede disponerlo de esa forma so pena de ser francamente atípica y, por ende,
inconstitucional. (resolución N° 9397-2003 de 10:12 hrs. de 5 de septiembre de 2003).
Haciendo abstracción de la relación subyacente entre CONAVI y e INCOP, lo
resuelto por la Sala podría ser interpretado como una autorización al
legislador ordinario para que establezca destinos específicos a los recursos de
un ente autónomo. Interpretación que la Procuraduría considera no es la
correcta dado el objetivo que se pretendía con esta regulación.”
En
este sentido, no existiría impedimento para que la Asamblea Legislativa en su
función ordinaria, cree destinos específicos presupuestarios para financiar
programas que contribuyan al desarrollo y defensa de los derechos
fundamentales, siempre y cuando se limite a las condiciones supra expuestas;
pues para el caso de las instituciones autónomas que se citan en
el numeral 1 el Proyecto de Ley, debe tener en consideración el legislador que los
destinos específicos únicamente pueden ser creados por Ley de manera general, y
no es plausible compeler a una institución autónoma a destinar un porcentaje
determinado de su presupuesto para fines diferentes de aquellos que motivaron
la naturaleza de su creación.
Se
debe acotar que la ceración de un destino específico como el que pretende la
Ley resulta acorde con la política del Estado en materia de derechos humanos.
Así ha sido sostenido por la Sala Constitucional, la cual ha determinado que:
“[…] en la resolución No. 2004-014247 de las
14:10 hrs del 15 de diciembre del 2004 (opinión
consultiva), el Tribunal ha seguido esta postura, adicionando la tesis de la
licitud constitucional de los destinos específicos vinculados al desarrollo
progresivo de los derechos fundamentales. “Bajo esta inteligencia, en
la medida que los destinos tributarios específicos estén orientados a
desarrollar, fortalecer y actuar los derechos fundamentales, sobre todo los de
prestación, resultan sustancialmente conformes con el Derecho de la
Constitución”. Dicho lo anterior, y bajo una mejor ponderación, la postura del
Tribunal es que el legislador presupuestario no está vinculado por el
ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos
que se destinan a financiar los programas sociales. En relación con los
primeros, por imperativo constitucional. En cuanto a los segundos, porque el
constituyente originario optó por un Estado social de Derecho, lo que conlleva
una vinculación de los poderes públicos a esta realidad jurídica y social.
Ergo, en este último caso, el Poder Ejecutivo, en la medida que los ingresos
así lo permitan, tiene la obligación de financiar los programas sociales para mantener
y profundizar el Estado social de Derecho. Nótese que tanto en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en el
Protocolo de San Salvador, que adiciona los derechos económicos, sociales y
culturales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se condicionan
estos derechos a la disponibilidad de los recursos, a fin de lograr
progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, su plena
efectividad. Esta tesis se ha mantenido inalterable, puesto que aún en el voto
2011-015760 se declaró sin lugar, porque se consideró que los fondos del
impuesto de ventas destinados al IFAM para financiar los gobiernos locales, no
eran fondos “atados” constitucionalmente, ni tampoco tenían un destino social.
Esta no es la situación de los fondos destinados al Patronato Nacional de la
Infancia, según se expondrá”. (SALA CONSTITUCIONAL DE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto Nº 2013-003691 de las once horas con treinta minutos del quince de marzo del dos mil trece).
No
obstante, la creación de un destino específico, aún y cuando busque la
promoción de una cultura de paz, debe sujetarse a los mecanismos y formas
establecidos para ello. En el particular, debe recordarse que el artículo 1 del
Proyecto indica que “los bancos públicos
comerciales y sus empresas; el Instituto Costarricense de Electricidad, el
Instituto Nacional de Seguros y las empresas subsidiarias de estas y el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados deberán destinar
anualmente al menos un veinticinco por ciento (25%) de los recursos
presupuestados en las partidas de gastos no personales para información,
publicidad, relaciones públicas, comunicación y patrocinios a la
producción y difusión de campañas publicitarias destinadas a promover una
cultura de paz en los hogares costarricenses, con particular prioridad en la
promoción de conductas de respeto a la integridad física, emocional, mental,
afectiva y sexual de las personas menores de edad.” (Resaltado
no es del original)
Disposición que, según la tesis desarrollada líneas atrás, supondría
una contravención al principio de
autonomía de las instituciones y de su presupuesto. Si bien es cierto, el
legislador podría crear destinos específicos a los entes que gozan de autonomía
estatal, a efecto de que contribuyan con sus utilidades al financiamiento de
actividades que no están dentro de su especialidad funcional; por otro lado el
legislador está impedido para disponer específicamente que determinados
ingresos o porcentajes de los recursos del ente deberán destinarse a
finalidades, que no corresponden a la especialidad técnica de estas
instituciones.
En este sentido, el ente autónomo tiene la discrecionalidad suficiente
para determinar cómo distribuye los recursos que le corresponden, a tenor de
las funciones que le han sido asignadas y debe ajustarlas asimismo a sus
propios planes de trabajo y las políticas del Estado.
Así las cosas, el planteamiento de un destino específicos como el que se
busca dentro del Proyecto de Ley, deberá ser planteado de manera tal que cada
una de las instituciones autónomas que se pretenden involucrar en la
iniciativa, tengan la discrecionalidad de determinar el porcentaje que pueden
destinar a promover la paz, sin poner en peligro el cumplimiento de sus fines y
con la salvedad de que deberán incluir el mismo, para aprobación de la
Contraloría General de La República, como en derecho corresponde.
De acuerdo con lo anterior, el precepto legal del proyecto que nos ocupa
podría contener vicios de inconstitucionalidad, ya que le impone la obligación
a instituciones autónomas de destinar un 25% de los recursos presupuestados en
las partidas de gastos no personales para información, publicidad, relaciones
públicas, comunicación y patrocinios; para así promover una cultura de paz.
Por tal motivo, se recomienda cambiar la naturaleza imperativa de la
norma por una facultativa, es decir, cambiar el “deberá destinar” por el “podrá
destinar”.
Adicionalmente
a lo señalado, existirían problemas en cuanto al ámbito
de las competencias y la finalidad del Proyecto. Véase
que la Ley N° 8688 que creó el Sistema Nacional para la Atención y Prevención
de la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Intrafamiliar, también
incorpora el contenido presupuestario para el cumplimiento de las obligaciones
contenidas en esa Ley en el numeral tercero, dentro de las cuales como ya se
dijo se encuentran el promover la creación y consolidación de redes interinstitucionales
y comunitarias para el impulso de políticas locales y sectoriales para la
prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres
y la violencia intrafamiliar; y promover un adecuado uso de los medios de
comunicación que permita contribuir a erradicar la violencia contra las
mujeres y la violencia intrafamiliar.
Para desarrollar estas actividades de promoción, el artículo 16 de la Ley
de cita, estatuye que:
“ARTÍCULO 16.- Recursos destinados por las
instituciones pertenecientes al Sistema. Todas
las instituciones integrantes del Sistema podrán incluir, en sus respectivos
planes anuales operativos, las acciones necesarias para dar cumplimiento a las
obligaciones que les sean definidas por esta Ley y demás leyes específicas en
la materia. Para este fin, las instituciones podrán contemplar los
recursos necesarios en sus presupuestos ordinarios anuales y
extraordinarios”. (Subrayado no es del original).
Por lo anterior, sugiere este Órgano Asesor, que el legislador
considere la posibilidad de integrar las instituciones enumeradas en el
artículo primero del Proyecto de Ley, dentro del Sistema Nacional para la
Atención y Prevención de la Violencia contra las Mujeres y la Violencia
Intrafamiliar, que ya existe; y se plantee la posibilidad de efectuar reformas
a Ley N° 8688, para que se consolide el destino específico que se pretende con
el Proyecto de Ley que se consulta, sin crear una dispersión en la atribución
de competencias.
V.
CONCLUSIÓN
Considera este órgano técnico
consultivo que el texto del proyecto de “Ley para el
financiamiento de programas para la promoción de una cultura de paz en los
hogares costarricenses”, que se tramita bajo el expediente N° 19.467, presenta eventuales
problemas de constitucionalidad, fondo y de técnica legislativa que, con el
respeto acostumbrado, se sugiere solventar.
Por lo demás, su aprobación o
no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde
a ese Poder de la República.
Atentamente,
Grettel Rodríguez
Fernández Karen
Quirós Cascante
Procuradora
Asistente de Procuraduría
GRF/KQC/kpm
[1] Cabanellas
de Torres, Guillermo; Cabanellas de las Cuevas Guillermo, Diccionario Jurídico
Elemental, Editorial Heliasta, 18° Edición, Buenos
Aires Argentina, 2006, pág. 286
OJ-049-2016
PROYECTO DE LEY.
Nos consulta la Comisión Permanente
Especial de Ciencia y Tecnología sobre el proyecto de Ley para el financiamiento de los programas de promoción de una cultura
de paz en los hogares costarricenses, tramitado bajo el expediente 19.467.
Mediante Opinión Jurídica
OJ-049-2016 del 18 de abril del 2016, Grettel
Rodríguez Fernández, Procuradora del Area de Derecho
Público y Karen Quirós Cascante, Asistente de Procuraduría, atienden la
solicitud de criterio, concluyendo que el proyecto de ley podría presentar problemas
de constitucionalidad, fondo y de técnica legislativa que, con el respeto
acostumbrado, se sugiere solventar.
Por lo demás,
su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de
competencia corresponde a ese Poder de la República.