Opinión Jurídica : 005 - del 25/01/2016

25 de enero de 2016

OJ-005-2016

 

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

Estimados (as) señores (as):

 

Con la aprobación del Procurador General adjunto a.i. de la República (art. 12, párrafo segundo de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982), nos referimos a su oficio CJ-77-2014, de fecha 23 de julio de 2014, mediante el cual nos comunica que esa Comisión Permanente, en sesión Nº 12 de 22 de julio de 2014, acordó consultarnos el texto base del proyecto de Ley denominado “Ley de límites a las remuneraciones totales en la función pública”, tramitado bajo el expediente Nº 19.156, publicado en La Gaceta Nº 129 de 7 de julio de 2014, que nos fuera acompañado.

 

I.- Consideraciones previas.

 

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

 

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión Especial y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012 y OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012).

 

            Así las cosas, a continuación emitiremos nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.

 

II.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

 

            El análisis jurídico del proyecto de ley consultado nos adentra en temas sumamente complejos y vastos; tópicos que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo de los mismo, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen no vinculante. Por ello, nos referiremos sólo en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado, basándonos especialmente en nuestra doctrina administrativa y la jurisprudencia constitucional.

A)    Heterogeneidad actual del régimen retributivo de la función pública costarricense.

            En el régimen de la función pública, uno de los aspectos fundamentales, desde la perspectiva de los intereses individuales de los servidores públicos y de la propia Hacienda Pública, es su sistema retributivo o salarial; que se erige sobre la válida pretensión de compensar los servicios prestados por el servidor público mediante una retribución económica justa, y por demás adecuada a su trabajo y a su dignidad (art. 57 constitucional); todo en aras no sólo de cumplir con valores jurídicos universales de clara tendencia social, sino también de incentivar la eficiencia e interés público que deben prevalecer en las Administraciones Públicas (dictámenes C-308-2005, C-211-2006 y C-428-2006).

            Al abordar el tema retributivo en la función pública la Procuraduría General de la República, como órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública costarricense, a partir del dictamen C-194-2005, ha sido enfática en señalar al menos dos premisas fundamentales a saber:

            En primer lugar, que cuando hablamos del régimen de los derechos de los empleados públicos debe hacerse desde una perspectiva dinámica, ya que éste no es un régimen estático, sino variable por esencia; sobre todo en lo que se refiere a los derechos de contenido económico (sistema retributivo). Y en ese contexto dinámico, dentro de los límites que establece la Constitución (art. 34), es innegable que la propia Administración ostenta un “ius variandi” sobre el contenido y alcance de los derechos en el empleo público (C-428-2006 op. cit.).

            En segundo término, que pese a la homogeneización que pretendió hacer el constituyente -en el entendido de que un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos (art. 192 constitucional)-, lo cierto es que las relaciones de empleo público, y en especial, el régimen retributivo salarial de la función pública en nuestro país, no se regulan de la misma manera para todos los servidores públicos; esto debido a que en el empleo público se incorporan personas que integran un conjunto enormemente heterogéneo. Y esa diversidad, siempre que sea razonable, no constituye una discriminación contraria a la Constitución, pues como bien lo ha admitido el Tribunal Constitucional español (SSTC 7/1984 y 68/1989, AATC 734/1988 y 1101/1988), la igualdad o desigualdad establecida por el legislador entre cuerpos de funcionarios, que son estructuras creadas por el derecho, es el resultado de su misma configuración jurídica (C-428-2006 op. cit.).

            En ese contexto se ha reconocido expresamente que en nuestro medio el régimen retributivo de la función pública no es uniforme, pues innegablemente existe una regulación general referida especialmente al Poder Ejecutivo –Ley de Salarios de la Administración Pública Nº 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas-, mientras que en el Poder Judicial - Ley de Salarios del Poder Judicial Nº 2422 del 11 de agosto de 1959 y sus reformas -, el Tribunal Supremo de Elecciones – Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil Nº 4519 de 24 de diciembre de 1969 – y en la Asamblea Legislativa  y sus dependencias –Ley de Personal Nº 4556 de 29 de abril de 1970–, Contraloría General de la Republica -Ley de Salarios y régimen de Méritos de la Contraloría General de la República Nº 3724 de 8 de agosto de 1966-, sólo por citar algunas instituciones públicas, tienen su propio régimen especial [1]; sin obviar el del resto de las Administraciones Públicas autónomas y descentralizadas –institucionales y territoriales-.

            Si bien la intención del Constituyente fue establecer un régimen salarial único y uniforme para toda la Administración Pública, lo cierto es que entratándose de otros Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo, entidades autónomas, descentralizadas y empresas públicas, sus órganos jerárquicos superiores –Juntas Directivas-   tienen conferida plena potestad para dictar sus propias políticas en materia de clasificación y valoración de puestos, para crear las plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento de la institución, y para  fijar a su vez las respectivas remuneraciones, y por lo tanto, tienen la competencia para darse su propio régimen salarial; todo esto en ejercicio de su facultad legal.

B)    Heterogeneidad retributiva y el principio constitucional de “igual trabajo, igual salario”.

            Si bien esta diversidad de regímenes salariales en el sector público podría evidenciar un eventual quebrantamiento de aquel principio según el cual: “igual trabajo, igual salario”, lo cierto es que tanto la Sala Segunda, como nuestro Tribunal Constitucional han admitido que aquel principio derivado de los artículos 57 de la Constitución y 167 del Código de Trabajo, como una derivación del derecho de igualdad garantizado en el artículo 33 de nuestra Carta Política, permite excepciones; esto es así, porque no en todos los casos se debe dar un tratamiento igual prescindiendo para ello de posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación.

            Así las cosas, la igualdad sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Sobre esta base, la Sala Constitucional ha negado que exista discriminación salarial en caso de servidores que realicen diversas funciones, que laboren para diferentes órganos o poderes públicos, o que trabajen para distintos sectores laborales -público y privado- [2].

            Inclusive, la propia Sala Constitucional ha reconocido que cada Poder del Estado tiene constitucional y legalmente conferida la competencia para fijar su propio régimen o sistema  salarial-retributivo, con total independencia respecto al de otros Poderes de la República, en razón de sus especiales y particulares relaciones de empleo público subyacentes a lo interno, lo cual autoriza un trato distinto frente a situaciones desiguales (Votos Nºs 550-91, 1472-94, 1999-02357, Sala Constitucional). Y a la luz de la jurisprudencia constitucional, los límites que encuentra dicha fijación salarial –en el caso concreto de los Diputados, pero que es de igual aplicación al resto de los miembros de los Supremos Poderes- son la disponibilidad presupuestaria, así como los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad (Votos Nº 969-90, 550-91 y 2003-03488), que deben ser justificados en razón de la dignidad, el decoro y las responsabilidades que corresponden a las altas funciones ejercidas.

            Como es obvio, todas estas consideraciones evidencian una heterogeneidad de políticas de personal y una pluralidad de regímenes retributivos funcionariales en el sector público, que pese a ser criticables por la desigualdad que pudieran generar comparativamente, resultan por demás características de todo sistema político descentralizado como el nuestro; en el que incluso las disposiciones de carácter general pueden encontrar modulaciones, adiciones o excepciones por normas especiales de diversos colectivos de funcionarios y empleados (dictámenes C-211-2006, C-213-2006 y C-397-2006).

C)    Establecimiento de un límite único a las remuneraciones totales en la función pública.

 

            Limitar el crecimiento de las denominadas retribuciones públicas ha constituido un objetivo del legislador, relativamente reciente y articulado a través de diversos mecanismos, como en este caso, tendentes a restringir no sólo la cuantía de tales retribuciones en el sector público mediante el establecimiento legal de topes o techos máximos, sino también frenar el incremento del gasto público.

 

            Desde hace años la Sala Constitucional había advertido: “(…) los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en general producen los desequilibrios en el régimen salarial del Estado, hacen plenamente justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública. (....)”. (Voto N° 3309-94 de las 15:00 horas del 05 de julio de 1994 de la Sala Constitucional, citado en dictamen C-258-98 del 30 de noviembre de 1998).

 

            Por ello no extraña la propuesta del presente proyecto de Ley que pretende hacer efectiva una medida de política económica general, de innegable carácter presupuestario, dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes del gasto público, como es el relativo a las retribuciones funcionariales y de altos cargos.

 

            Así entendida, la imposición de topes máximos por parte del Estado en las retribuciones de los funcionarios podría ser constitucional, porque sin duda constituye una medida económica eficaz para la contención del gasto público.

 

            Si bien es cierto no existe en nuestro ordenamiento jurídico una norma que respalde concretamente la competencia del Estado para fijar límites o topes máximos, de carácter global, a las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones públicas, ha de considerarse que aun cuando el Poder Ejecutivo -estricto sensu- tenga entre sus atribuciones el “Disponer la recaudación e inversión de las rentas nacionales” (art. 140.7 de la Constitución), y de ello se ha derivado las potestades de fijación salarial (resolución N°  1822-01 de 15:46 horas del 7 de marzo del año 2001, Sala Constitucional), expresamente la Carta Magda establece que ha de hacerlo “de acuerdo con las leyes”. Y lo propuesto se trata innegablemente de una propuesta legal que pretende fijar límites o topes máximos de las retribuciones de todo el personal al servicio del sector público, bajo un esquema uniforme, con base a los principios de igualdad y solidaridad, dirigida a contener la expansión relativa a uno de los componentes esenciales del gasto público y reducir el déficit público.

 

            En consencuencia, la fijación de estos techos salariales, como una medida con fuerza normativa general susceptible de incidir en las competencias de todas las Administraciones Públicas, encontraría su apoyo en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general, conforme a la ley, y su establecimiento estaría encaminado a la consecución de la estabilidad económica y la gradual recuperación del equilibrio presupuestario.

 

            Con base en el principio “ubi eadem ratio, idem jus” (A igual razón, igual derecho), contemplado en el artículo 12 del Código Civil, y aplicable a la materia laboral por disposición de los artículos 15 y 19 párrafo primero del Código de Trabajo –supletorio al regimen estatutario-, y con fundamento en los principios de igualdad salarial, justicia y equidad, es loable la elaboración de una reforma general de la función pública costarricense, que permita uniformar, en lo posible, con equidad los distintos regímenes salariales que coexisten en el sector público y llevarlos a un nivel económico y financieramente razonable para el erario público.

 

D)    La Fijación salarial en el sector público no puede asimilarse con la del sector privado.

            Un problema adicional a lo hasta aquí expuesto consiste en determinar qué es una retribución justa, adecuada y digna para los servidores públicos. Y con base en qué parámetros se determina.

            Esto nos lleva a abordar el concepto de “salario mínimo”[3] y su aplicación o no en el sector público, entendiéndolo como la retribución que le garantiza al trabajador un bienestar y existencia digna, por el que debe cubrir sus necesidades vitales (dictamen C-055-92 y C-184-2001).

            Conforme a la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, existe una diametral diferencia entre salario mínimo  y salario base. Al respecto conviene transcribir lo siguiente:

“(…) Mientras que el concepto de mínimo es el legalmente establecido para una actividad en el Sector Privado, el salario base es el establecido en razón de la categoría salarial prevista en las leyes de salarios, entre otras escalas de sueldos como parámetro base para una contratación en el Sector Público, al cual se le suman otros complementos salariales, (que en el caso del citado sector lo constituyen otros pluses como el pago por anualidades, disponibilidad, carrera profesional, etc.) para configurar la obligación del empleador público con respecto a sus servidores.   Sobre este tema la doctrina española ha dicho que el “Salario base es la parte de retribución del trabajador fijada para cada categoría profesional, por unidad de tiempo, por unidad de obra o en función de los ingresos o recaudaciones que se obtengan por la empresa, considerándose como tal, cuando aquellos no existan, el mínimo interprofesional .” (Manuel Alonso García , Curso de Derecho del Trabajo, 9 Ed. Editorial Ariel S.A., Barcelona, 1985, p. 505).   Con fundamento en la citada legislación, los autores Manuel Palomeque y Manuel Álvarez indican que el salario base se define “...como la retribución fijada por unidad de tiempo o de obra. Vendrá, pues, determinado el salario base por la cantidad fija abonada al trabajador por día, semana o mes correspondiente al grupo o categoría profesional. ..) (Palomeque, M. y Álvarez M. Derecho del Trabajo 7 ed. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A. p. 865).   En lo que respecta al salario mínimo, para el Sector Privado lo fija el Consejo Nacional de Salarios mediante el Decreto de Salarios Mínimos, mientras que para el Sector Público existe un régimen salarial diferente el cual es determinado por el artículo 48 del Estatuto del Servicio Civil, que establece la obligatoriedad del pago del salario mínimo asignado al puesto ocupado.   Este tema ha sido discutido ampliamente en doctrina, así Palomeque y Álvarez lo definen indicando: “ El salario mínimo interprofesional (SMI) es anualmente la remuneración por debajo de la que no puede contratarse el trabajo por cuenta ajena. EL SMI garantiza un ingreso mínimo como “suelo irreductible para retribuir la prestación de servicios en la relación laboral” (...) y es una institución que responde a los valores superiores de justicia e igualdad propugnados por un Estado Social y democrático de Derecho (...).” (Palomeque y Álvarez, op. cit. p. 858).   Sobre este tema, Manuel Alonso García, señala la dificultad que existe para definir lo que es el salario mínimo, el cual puede definirse cuando se identifica con salario legal “ ...como la cantidad que, en concepto de retribución de servicio que se presta, ha de satisfacer el empresario, en las condiciones establecidas, por imperativo de la Ley .” (Alonso García M., op. cit. p. 501).   Como puede notarse, existe diferencia   entre los conceptos de “salario base” y “salario mínimo”, pues no es cierto que en el Decreto de Salarios mínimos se indique o señale que el salario mínimo es lo mismo que el salario base.   Además, los pluses salariales aplicables al Sector Público constituyen un mecanismo ideado para aumentar el salario a los trabajadores de ese sector, superando así la fijación salarial para casos homólogos en el Sector Privado. El término salario debe entenderse en sentido genérico y amplio por eso, en el Sector Público comprende tanto el salario base como los otros pluses (…)” ( Resolución Nº 2004-00202 de las 10:20 horas del 24 de marzo de 2004) [4].

            A estos efectos, la Procuraduría General ha sido reiterada y consistente en establecer que la fijación o determinación de las retribuciones salariales, es distinta en la función pública y en el sector privado [5] .Según refiere la doctrina, en este último sector, prescindiendo de las intervenciones mínimas del Estado en la fijación de un “salario mínimo”, la determinación de las retribuciones obedece a las leyes del mercado y al ejercicio de la autonomía individual o colectiva. Mientras que en ámbito de la función pública ello no ocurre así, esto pese a la marcada intervención de las negociaciones colectivas que forzadamente pretenden introducirse en la materia, pues el sistema retributivo que prevalece en el sector público es impuesto anual y unilateralmente por el principio de legalidad presupuestaria, pues es en los presupuestos públicos en los que se fijan las retribuciones de los funcionarios, así como los incrementos anuales, casi siempre porcentuales, sobre las retribuciones básicas (C-211-2006 y C-213-2006 op. cit.).

            Cabe destacar que esto es así, por cuanto el numeral 178 del Código de Trabajo es claro en establecer la diferencia aludida en los siguientes términos:

“ARTICULO 178.-

Los salarios mínimos que se fijen conforme a la ley regirán desde la fecha de vigencia del Decreto respectivo para todos los trabajadores, con excepción de los que sirven al Estado, sus Instituciones y Corporaciones Municipales y cuya remuneración esté específicamente determinada en el correspondiente presupuesto público. Sin embargo, aquél y éstas harán anualmente, al elaborar sus respectivos presupuestos ordinarios, las rectificaciones necesarias a efecto de que ninguno de sus trabajadores devengue salario inferior al mínimo que le corresponda. ( Así reformado por ley No. 3372 de 6 de agosto de 1964, art.2º )”.     

            Es por ello entonces que se ha insistido en “que los salarios en dicho sector (refiriéndose al sector público) responden a una política pública. Política que debe ser establecida por el Poder Ejecutivo con fundamento en lo dispuesto en el artículo 140, inciso 7 de la Carta Política (“Disponer la recaudación e inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes”). En ese sentido, la determinación de los salarios es una típica función de gobierno. Luego, esa función no se circunscribe al sector centralizado, sino que comprende la Administración Descentralizada y empresas públicas, incluidas las entidades autónomas (…) Sala Constitucional (…) resolución N°  1822-01 de 15:46 horas del 7 de marzo del año 2001 (…)  Corresponde al Poder Ejecutivo, con sujeción a los principios de legalidad y razonabilidad y los derechos constitucionalmente establecidos determinar los criterios que fundamentan la política en materia de salarios. Se sigue de lo anterior que los salarios en el sector público no se establecen conforme lo indicado por el Código de Trabajo (…) La inaplicación de la normativa referida a los salarios mínimos se hace descansar en las disposiciones de Derecho Público que enmarcan la relación de empleo público, incluidos los salarios. Entre ellas, el Estatuto de Servicio Civil y las normas que establecen la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Esa competencia permite extender al sector descentralizado las disposiciones sobre política salarial determinadas por el Poder Ejecutivo. Empero, en el sector público pueden desarrollarse relaciones de empleo regidas por el Derecho Privado. Lo cual plantea el problema del régimen de determinación de los salarios ”.(Dictamen C-441-2005 de 20 de diciembre de 2005).

            Para la Procuraduría General los salarios en cualquier institución del Estado se encuentran predeterminados en función de cada categoría, clase o modalidad de empleo, según el Manual Descriptivo de Puestos correspondiente, tomándose en cuenta las condiciones presupuestarias de cada institución, el costo de vida en las distintas regiones, así como los salarios existentes en el mercado para puestos iguales o análogos y otros factores (dictamen C-270-2004); esto conforme a lo dispuesto por el ordinal 48 del Estatuto de Servicio Civil y partiendo de la universalidad del régimen de empleo público, que por extensión cubre al resto de instituciones públicas.

            A mayor abundamiento, es importante transcribir lo que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha sostenido al respeto:

"Ahora bien, es necesario entrar al análisis de los procedimientos específicos que conlleva una fijación salarial en el Sector Público, que debe ajustarse en un todo, al principio de legalidad administrativa y presupuestaria. La Administración tiene el poder-deber, de distribuir las cargas de trabajo, y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa; debe, asimismo, reconocerle a los titulares de los respectivos puestos, el sueldo y todos los pluses o componentes salariales, que resulten de la Ley, disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien, cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto. Cuando se confeccionan los respectivos manuales, se fija la Escala Salarial; se hacen calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones; la Administración debe actuar de acuerdo con criterios de conveniencia o de oportunidad, en función de la eficiencia del Servicio Público; atendiendo a las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida, los salarios de los mismos puestos en la empresa privada, y al conjunto de la estructura, que deberá resultar armónica y consistente. Todo lo anterior, constituye una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado, limita a la Administración, en tanto que, establece una descripción de las actividades del puesto, que debe ser tomada en cuenta, para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, según la Escala de Salarios..." (Respecto de los temas analizados, ver los siguientes Votos: de la Sala Constitucional, el número 0757-C-91, de las 15:45 horas, del 14 de febrero de 1995; de esta Sala, el número 226, de las 15:30 horas, del 11 de agosto de 19999).(Resolución Nº 2002-00105 op. cit., Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

            En cuanto a los incrementos salariales, según explica la Procuraduría General, es a través del Presupuesto Nacional que el Gobierno fija un tope máximo al porcentaje global de incremento de los salarios de los servidores públicos de la Administración Central; incremento que luego será determinado y decretado (pactado o no con los sindicatos) por el Poder Ejecutivo, y que servirá, incluso para las demás administraciones descentralizadas, como legítimo límite de la autonomía financiera de las instituciones públicas sujetas al ámbito de la Autoridad Presupuestaria; límite que se justifica en virtud de los principios constitucionales de igualdad y solidaridad y en la indiscutible competencia del Poder Ejecutivo  en el direccionamiento de la actividad económica general, dirigida especialmente a contener la expansión de uno de los componentes esenciales del gasto público (C-211-2006 op. cit).

            Y cabe destacar que según lo determinó la Sala Constitucional, no existe, al menos como derecho fundamental, un derecho a un aumento de salario anual, en aquellos casos en que éste está por encima del salario mínimo. Al respecto indicó:

“(…) conforme lo dispone el artículo 57 constitucional, todo trabajador tiene derecho a "...un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna." De tal garantía fundamental, no puede derivarse, como se pretende, un derecho fundamental a los aumentos por costo de vida. La norma garantiza un mínimo de retribución, derecho que se traduce en la garantía de ver remunerado el trabajo, mediante un salario mínimo, sujeto a una fijación periódica, lo cual no equivale, en modo alguno, a un derecho a un aumento de salario anual, en aquellos casos en que éste está por encima del salario mínimo”. (Resolución Nº 2003-05374 de las 14:36 horas del 20 de junio de 2003).

            E inclusive, la Sala Constitucional ha sido enfática en señalar que “(…) no lleva razón el recurrente al afirmar que el Convenio número 98 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de la Negociación Colectiva, obligue a realizar una negociación entre los trabajadores y el Estado, para la fijación de un aumento salarial en el sector público.” (Resolución Nº 2005-013339 de las 10:21 horas de 30 de setiembre de 2005, Sala Constitucional).

            No obstante lo expuesto, la verdad es que el Poder Ejecutivo –salvo el caso de los salarios brutos de las funcionarias y los funcionarios públicos cuyos montos mensuales eran iguales o superiores a un millón de colones (¢1.000.000,00), que con base en el artículo 4 de la Ley de Contingencia Fiscal, No. 8343 el 18 de diciembre de 2003,  no tuvieron incremento salarial durante el año 2003– siempre ha reconocido y decretado aumentos semestrales que incrementan el salario base de todos los servidores públicos; aumentos porcentuales en unos casos [6], otros materializados en sumas fijas [7], que son aplicables por extensión a todo el sector público.

            Aunque debemos admitir que no ha sido infrecuente que en algunos reductos institucionales, en virtud de acuerdos con los sindicatos o por otras razones, se hayan superado los topes máximos de aumento dados por el Poder Ejecutivo; posibilidad que se admitió en el dictamen C-172-2007, para el caso de empresas publicas, según las recomendaciones emitidas por la Autoridad Presupuestaria [8], y mas concretamente en el caso de las corporaciones municipales, en razón de su especial grado de autonomía (dictamen C-397-2006 op. Cit.).

            Pero en definitiva, podemos afirmar que la fijación de los salarios, así como la determinación de sus incrementos en el sector público, responden a criterios diferentes de los establecidos para el sector privado.

            Por lo expuesto preocupa del proyecto de ley comentado la determinación del parámetro salarial privado sobre el cual se proyecta la retribución máxima del sector público. Sin obviar, su razonabilidad técnico objetiva en cuanto a lo cuantitativo, pues la propuesta es del todo ayuna en este aspecto vital, ya que bajo el principio de proscripción de la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos supone y exige que toda actuación del Estado deba basarse en una razón suficiente y justa, sin que pueda obedecer al mero capricho o entera voluntad del agente público.

 

 

E)    Consideraciones finales.

 

            Por último, con la disposición Transitoria referida a derechos adquiridos y ajustes futuros de las remuneraciones del sector público que superen el tope que se presente establecer con esta ley, si bien se reconoce el derecho a mantener dichas remuneraciones superiores, lo cierto es que pretende congelarlas ad perpetuam, al excluirlas de todo aumento salarial derivado tanto de reorganizaciones generales o cambios en la clasificación del puesto específico, como de pluses salariales; lo cual podría contravenir la jurisprudencia constitucional que se ha venido dando en la materia.

 

            Según puede inferirse de las resoluciones 2004-13421 de las 14:06 hrs. del 26 de noviembre de 2004 y 2003-5374 de las 14:36 hrs, del 20 de junio de 2003, ambas de la Sala Constitucional, si bien el legislador, en el ejercicio de su discrecionalidad legislativa, exigido por la situación fiscal del Estado puede imponer, en quien tiene una mayor capacidad económica, un sacrificio como lo es el congelamiento salarial, éste debe ser temporal; es decir, durante un plazo definido o determinado en razón de las circunstancias de orden extraordinario y de interés nacional. Pues si bien se reconoce que a nivel constitucional no existe un derecho fundamental a un aumento de salario anual, en la sentencia 9952-03 del 12 de setiembre de 2003 indica que tornar aquel efecto en indefinido en el tiempo, ello afectaría ilegítimamente situaciones jurídicas consolidadas a futuro y constituiría un abuso estatal ad infinitum ya que no sólo perjudicaría el salario del funcionario, sino otros derechos como la jubilación –más en aquellos regímenes especiales contributivos, como el del Poder Judicial, que al momento actual no tienen impuesto tope legal a las pensiones y jubilaciones-.

 

            Y si se considera objetivamente que en algunos casos, especialmente por la tendencia en el aumento de las edades de retiro por pensión o jubilación, aquel congelamiento salarial podría durar años, por lo que debiera valorarse técnicamente si ello dejaría o no irrazonablemente expuestos a algunos funcionarios a los caprichos de la inflación y de la coyuntura económica, excluyéndolos incluso de participar en cualquier aumento del nivel general de vida.

 

            Por el alcance general de la propuesta legislativa, y su incidencia normativa-presupuestaria, es imperativo recordar que deberá consultarse preceptivamente a toda la Administración Pública (art. 1 de la LGAP).

 

 

Conclusiones:

 

El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento presenta los inconvenientes que a nivel jurídico hemos señalado, los cuales deben a nuestro criterio valorarse seriamente y solventarse con una adecuada técnica legislativa.

 

Pese a lo expuesto, reconocemos que tanto la definición del contenido del presente proyecto de ley, como su aprobación o no, es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

 

Dejamos así evacuada su consulta.

 

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

 

 

 

LGBH/sgg

 

OJ-005-2016

 

PROYECTO DE LEY SOBRE TOPE SALARIAL EN EL SECTOR PÚBLICO

 

Por oficio oficio CJ-77-2014, de fecha 23 de julio de 2014, se nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, en sesión Nº 12 de 22 de julio de 2014, acordó consultarnos el texto base del proyecto de Ley denominado “Ley de límites a las remuneraciones totales en la función pública”, tramitado bajo el expediente Nº 19.156, publicado en La Gaceta Nº 129 de 7 de julio de 2014, que nos fuera acompañado.

 

  Con la aprobación del Procurador General Adjunto a.i. (art. 12, párrafo segundo de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982), mediante pronunciamiento no vinculante OJ-005-2016 de 25 de enero de 2016, el Procurador Adjunto del Área de la Función Pública, Luis Guillermo Bonilla, luego de hacer una descripción de la heterogeneidad en el régimen retributivo de la función pública costarricense frente al principio constitucional de “igual trabajo, igual salario” y de analizar la viabilidad jurídica de establecer un límite único a las remuneraciones totales en la función pública e inconvenientes del proyecto sugerido, concluye:

 

“El proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento presenta los inconvenientes que a nivel jurídico hemos señalado, los cuales deben a nuestro criterio valorarse seriamente y solventarse con una adecuada técnica legislativa.

 

Pese a lo expuesto, reconocemos que tanto la definición del contenido del presente proyecto de ley, como su aprobación o no, es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.”