Dictamen : 316 - del 20/11/2015

20 de noviembre, 2015

C-316-2015

Sr. Wilbert Flores Bonilla

Dirección Regional de Educación de San José Oeste

Director Regional

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su DRESJO-1332-2015 de 12 de noviembre de 2015, recibido el 17 de noviembre de 2015.

Por oficio DRESJO-1332-2015 de 12 de noviembre de 2015 se nos consulta sobre el alcance de las competencias de la Dirección Regional de Educación San José Oeste para autorizar o aprobar el uso de los recursos previstos en la Ley N.° 6746 de 29 de abril de 1982, Ley de Fondo de Juntas de Educación y Administrativas.

No obstante, la consulta no es admisible.

I. LA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

La consulta debe ser rechazada por dos razones fundamentales, primero por cuanto el consultante carece de legitimación para consultar, y segundo porque su objeto es competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General.

En este sentido, conviene hacer las siguientes consideraciones.

Es doctrina del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República que los órganos de la Administración Pública pueden consultar el criterio técnico jurídico de este Órgano Superior Consultivo. Sin embargo, la norma en cuestión es clara que esa consulta debe realizarse a través de los jerarcas respectivos.

Luego, debe señalarse que la consulta que nos ocupa ha sido formulada por la Dirección Regional de Educación San José Oeste, la cual es un órgano simple incardinado y sometido a la relación jerárquica de la estructura institucional y orgánica del Ministerio de Educación Pública.

Es decir que la consulta no ha sido formulada por un Jerarca del Gobierno Municipal, únicos legitimados para hacer la consulta ante la Procuraduría General.

Debe insistirse en que de acuerdo con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, solamente los jerarcas se encuentran legitimados para consultar el criterio técnico jurídico de este Órgano Superior Consultivo. Esto, por supuesto, obedece a la trascendencia que la Ley le ha otorgado a la función consultiva de la Procuraduría General, cuyos dictámenes, conforme el artículo 2 de su Ley Orgánica, tienen efectos vinculantes y de efecto obligatorio para el consultante.

Al respecto, conviene transcribir lo dicho en el dictamen C-44-2003 de 19 de febrero de 2003:

“Planteamiento de la consulta.

Se le consulta a esta Procuraduría General su criterio sobre el destino que se le debe dar al dinero cobrado por la Municipalidad de Aguirre a contribuyentes que no están sujetos a ese cobro. A efectos de una mayor claridad, nos permitimos transcribir el objeto concreto que se somete a nuestra consideración:

"Existen en nuestra Municipalidad ciertos casos de contribuyentes principalmente en la Zona Marítimo Terrestre en donde se han efectuado cobros por concepto de impuestos, tasas y cánones.

Los contribuyentes a los cuales se les han cobrado estos rubros no cuentan con los requisitos legales para poder efectuarles el cobro, por ejemplo no se les ha otorgado la concesión y se les cobra el cánon respectivo.

Siendo así las cosas, la consulta que por este problema (sic) es que se debe hacer con los dineros que por estos conceptos han sido cobrados por la Municipalidad y cual sería el procedimiento legal para una eventual devolución".

I.Motivos que impiden evacuar la consulta.

La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, conviene recordar lo que en dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:

"Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

"Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento."

"Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley."

Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."

Con vista en los anteriores criterios desarrollados por la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, y haciendo la relación pertinente con la solicitud formulada por el asesor legal de esa Corporación Municipal, manifestamos lo siguiente:

Nos encontramos, en el presente caso, ante el incumplimiento de varios de los requisitos de admisibilidad de la consulta, a saber:

a.El sujeto llamado a formular la consulta es el jerarca administrativo de la Municipalidad, es decir, el Concejo Municipal.

b.No se nos remite el criterio legal del órgano asesor en esa materia de la institución.

Sobre este último aspecto, conviene recordar lo que se dijo en el dictamen ya citado páginas atrás y que se relaciona con la trascendencia de ese estudio legal que debe acompañarse a las consultas y de la razón por la cual no se faculta a las asesorías jurídicas de los órganos u entes públicos a consultar directamente a esta Procuraduría:

"… nuestra jurisprudencia administrativa (ver dictamen C-81-97 del 20 de mayo de 1997 y opinión jurídica OJ-130-99 del 15 de noviembre de 1999) se ha pronunciado sobre el caso concreto de la imposibilidad de que las asesorías jurídicas de los órganos o instituciones de la Administración Pública consulten directamente a esta Procuraduría General asuntos de naturaleza jurídica. Ello por cuanto, tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal. Lo anterior permite a este Organo Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense."

Siguiendo los parámetros de la jurisprudencia supracitada, es evidente que nos encontramos ante una falta de cumplimiento de los requisitos allí establecidos.

I.Conclusión:

Dado el incumplimiento de los requisitos en orden a la admisibilidad de consultas que se formulan ante la Procuraduría General de la República (omisión de acompañar el criterio legal, consulta formulada por un órgano que no es el jerarca) se deniega el trámite a la gestión incoada por la Oficina del Asesor Legal de la Municipalidad de Aguirre. (Ver también, C-31-2014 de 30 de enero de 2014)

Luego debe indicarse que como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa (véase dictamen C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005).

En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea jurisprudencial. Al respecto es importante citar el dictamen 402-2006 de 6 de octubre de 2006:

En el caso bajo análisis resulta de especial importancia el requisito contemplado en el artículo 5 que dispone lo siguiente:

“Artículo 5.- No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

De ahí tenemos que en el caso de que se consulte sobre materia en que, por ejemplo, la Contraloría General de la República tenga competencia exclusiva y prevalente, la Procuraduría General debe declinar su propia función consultiva.

En sustento de lo anterior, mediante dictamen C-309-2005 de 25 de agosto de 2005 indicamos lo siguiente:

“Precisamente, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría, particularmente los artículos 2, 3, 4 y 5, establecen una serie de requisitos para la admisibilidad de las consultas, los cuales devienen de obligatorio análisis por nuestra parte. Básicamente, de acuerdo con la normativa en cuestión, las consultas deben ser formuladas por los jerarcas de las distintas instituciones; se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva -salvo en el caso de los auditores internos-; no deben versar sobre casos concretos; ni sobre temas en los que el ordenamiento jurídico haya conferido una competencia prevalente a otros órganos, como sería el caso, por ejemplo, de la Contraloría General de la República en materia de hacienda pública y contratación administrativa.

En el caso que nos ocupa, se incumple la mayoría de los requisitos apuntados. En efecto, la consulta no ha sido formulada por el jerarca de la institución consultante, no se acompaña el criterio de la asesoría legal, versa sobre un caso concreto y, además, relacionado con un contrato administrativo donde el órgano competente es la Contraloría General de la República. En razón de lo anterior, lamentamos no poder atender su gestión consultiva.” (Dictamen C-309-2005 de 25 de agosto de 2005. El resaltado no corresponde al original)

Ahora bien, del análisis de forma de esta gestión, encontramos que a efecto de dar respuesta debe entrarse a determinar los alcances del Convenio y la necesidad de un Addendum, lo que claramente constituye materia sobre la que la Contraloría General ejerce competencia plena en tanto órgano contralor de la Hacienda Pública.

De ahí que, lamentablemente debemos proceder al rechazo de la consulta por existir un impedimento legal para que esta Procuraduría General emita el criterio requerido.

Así las cosas, debe notarse que el objeto de la presente consulta consiste en que se determine si la Dirección Regional puede autorizar o aprobar la utilización de los recursos provenientes de la Ley de Fondo de Juntas de Educación y Administrativas. Es decir que la consulta versa sobre la posibilidad de la Dirección Regional de disponer de determinados recursos públicos, lo cual es una materia sobre la cual la Contraloría General tiene una competencia exclusiva, excluyente y prevalente.

II. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la consulta no es admisible.

Atentamente,

Jorge Andrés Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto

JOA