Opinión Jurídica : 154 - del 17/12/2015

OJ-154-2015

17 de diciembre de 2015

Señora

Silma Bolaños Cerdas

Jefa de Área, Comisión Permanente de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio n.° ECO-149-2013, del 25 de junio del 2013, mediante el cual requiere el criterio de este Despacho en relación con el Proyecto de Ley denominado “Adición del inciso e) al Transitorio II de la Ley n.° 8955, de 16 de junio de 2011”, tramitado bajo el expediente legislativo n.º 18.772.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS.

Al igual que lo hemos indicado en anteriores ocasiones en las que la Asamblea Legislativa requiere nuestro criterio respecto de un determinado proyecto de ley, se advierte que nos abstendremos de emitir opinión sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada y sobre la oportunidad de las medidas que por este medio se adoptarían, pues ello es propio de la discrecionalidad legislativa y ajeno a la labor que desempeña la Procuraduría General de la República como órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública.

Conforme con lo anterior y movidos por un afán de colaboración con el órgano parlamentario, nos limitaremos a emitir una simple opinión jurídica –que carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes strictu sensu-, en la que señalaremos los aspectos más relevantes del proyecto de ley en estudio y, particularmente, los potenciales roces de constitucionalidad que pudiera presentar.

II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY. ANÁLISIS Y COMENTARIOS.

Tal y como se desprende de la exposición de motivos y de su articulado, el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración pretende adicionar un inciso e) al artículo Transitorio de la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, con el objeto de autorizar al Consejo de Transporte Público (CTP) para que otorgue 5000 permisos regulares estables de taxi a las personas físicas que, por años, fueron agentes de las empresas de porteo y en la actualizad continúan en ellas.

Lo primero que debemos indicar es que la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular, en forma temporal, determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones.

Así, mediante los Artículos Transitorios de la Ley n.° 8955, se trató de regular la situación particular de las personas que se dedicaban de manera activa al porteo de personas al momento de entrar en vigencia la citada ley. En efecto, para continuar en la actividad, ya no como porteadores de personas, sino como permisionarios del servicio especial estable de taxi, los interesados debían demostrar de manera fehaciente que se dedicaban al porteo, en los términos autorizados por el artículo 323 del Código de Comercio y que cumplían, además, con los requisitos que expresamente estableció el legislador en los Transitorios I –en el caso de automóviles- y III –en el caso de microbuses-.

Por su parte, el Artículo Transitorio II –al cual se pretende ahora adicionar un inciso e)- establece una serie de disposiciones en cuanto al porcentaje de permisos que podían conferirse para brindar el servicio especial estable de taxi. Al respecto se establece que, por tratarse de un servicio de carácter residual y limitado y ante la ausencia de estudios técnicos que permitan establecer o cuantificar la necesidad actual del servicio, la asignación de permisos debía realizarla el CTP atendiendo los principios de razonabilidad, proporcionalidad, oportunidad y necesidad:

“TRANSITORIO II.-

Por tratarse el servicio especial estable de taxi de un servicio de carácter residual y limitado, en razón de que la prestación del servicio está dirigido a un grupo cerrado de personas, sin que existan estudios técnicos actualizados que permitan establecer o cuantificar la necesidad actual de este servicio especial, corresponderá al Consejo de Transporte Público, en razón de los principios de razonabilidad, proporcionabilidad, oportunidad y necesidad, lo siguiente:

a) Establecer los requerimientos nacionales de transportación del servicio especial estable de taxi.

b) El porcentaje de unidades que se autoricen para la prestación del servicio especial nunca podrá llegar a equipararse a los autorizados para la prestación del servicio regular estable de taxi, por ser un mercado residual y limitado.

c) De esta valoración dependerá el número de permisos especiales que podrá otorgar el Consejo de Transporte Público, el cual será, para esta única vez, del treinta por ciento (30%) a nivel nacional de las concesiones autorizadas de taxis por el Consejo de Transporte Público.

d) Para los efectos correspondientes, el Consejo de Transporte Público llevará un registro de control de todos los permisos autorizados.” Lo subrayado no es del original.

Conforme se puede apreciar, aparte de establecer que el otorgamiento de permisos debía realizarla el CTP respetando los principios de razonabilidad, proporcionalidad, oportunidad y necesidad, en el inciso b) de la norma transcrita se indica que el porcentaje de unidades que se autorice “(…) nunca podrá llegar a equipararse a los autorizados para la prestación del servicio regular estable de taxi, por ser un mercado residual y limitado.” No obstante, en el inciso siguiente, se establece que, para esa única vez, se autoriza el otorgamiento del treinta por ciento (30%) de las concesiones de taxis autorizadas a nivel nacional.

Ahora bien, ante la duda en cuanto a la cantidad o porcentaje de permisos que podían otorgarse y si la autorización de permisos de seetaxi debía respetar las bases de operación de los concesionarios de placas de taxi, el Director Ejecutivo del CTP formuló consulta a esta Procuraduría, lo cual motivó la emisión del Dictamen n.° C-078-2015, del 13 de abril del 2015, en el que, en lo que interesa, se indica:

“II.- LA DETERMINACIÓN DEL PORCENTAJE DE PERMISOS ESPECIALES ESTABLES DE TAXI (SEETAXI) DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD, PROPORCIONALIDAD Y NECESIDAD.-

Tal y como apuntamos en el apartado anterior, mediante la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, se reformó el Código de Comercio y la Ley de Taxis, a efecto de establecer dentro de esta última el marco regulatorio de la actividad denominada “porteo de personas”, la cual pasó a denominarse servicio especial estable de taxi (Seetaxi).

Así, mediante la referida Ley de Taxis, n.° 7969, se regula tanto el servicio de taxi como el servicio especial estable de taxi (seetaxi). La diferencia entre ambos servicios es más que evidente, tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley en comentario: (…).

De la norma transcrita se desprende que los requisitos y condiciones para brindar los servicios de taxi y de seetaxi, son totalmente distintas. Para el primero, se requiere una concesión administrativa, en tanto que, para el segundo, basta con un simple permiso.

Por otra parte, el servicio de taxi es un servicio abierto, es decir, que puede ser brindado a cualquier usuario, en tanto que el seetaxi es un servicio dirigido a un grupo cerrado de usuarios y que satisface una demanda limitada, residual, exclusiva y estable.

En lo que sí coinciden ambos servicios, es que se deben brindar por zonas o áreas geográficas determinadas. En efecto, las concesiones de taxis se otorgan por bases de operación, previamente delimitadas por el CTP y en las cuales se limita el número de operadores de acuerdo con los criterios técnicos y las necesidades de transporte de cada área. Por su parte, las personas permisionarias especiales estables de taxi también están limitadas a prestar el servicio dentro de un área geográfica que se determinará en razón de la patente autorizada.

Ahora bien, en la reforma introducida al artículo 29 de la Ley de Taxis, también se estableció, de manera expresa, que el porcentaje de permisos de seetaxi, en atención a los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, no puede superar el 3% de las concesiones de taxi por base de operación (artículo 29, inciso 2, acápite h). Y acto seguido (en el acápite i), se establece la obligación del Estado de garantizarle a los concesionarios de taxi el equilibrio económico financiero del contrato “(…) evitando una competencia que pueda ser ruinosa, producto de una concurrencia de operadores en una zona determinada que pueda ser superior a la necesidad de esa demanda residual de la zona operacional donde se autorice la prestación del servicio, dado que cada zona presenta características diferentes entre una y otra, autorizando el número de permisos que considere necesarios.”

La normativa en comentario, evidentemente, obliga a las autoridades del CTP a actuar con prudencia en el otorgamiento de permisos especiales estables de taxi, atendiendo los principios de proporcionabilidad, razonabilidad y necesidad a fin de, repito, no afectar el equilibrio económico financiero de los concesionarios de taxi.

Y si bien es cierto que el artículo Transitorio II de la Ley n.° 7955, al regular la situación particular de las personas que al momento de entrar en vigencia dicha ley se dedicaban al “porteo de personas” –a efecto de que pudieran seguir en la actividad pero como servidores especiales estables de taxi- establece un porcentaje diferente de permisos que se pueden otorgar, ello no exime al CTP de la obligación de determinar dicho porcentaje considerando al efecto los principios indicados.- La norma transitoria en referencia dispone: (…)

Conforme se puede apreciar, la norma transcrita reitera el hecho de que el seetaxi es un servicio de carácter residual y limitado, por estar dirigido a un grupo cerrado de personas. Y ante la falta de estudios técnicos que permitan cuantificar la necesidad actual de ese servicio, le confiere competencia al CTP para que, en atención a los principios de razonabilidad, proporcionalidad, oportunidad y necesidad determine, entre otras cosas, el porcentaje de unidades de seetaxi que pueden autorizarse, el cual “(…) nunca podrá llegar a equipararse a los autorizados para la prestación del servicio regular estable de taxi, (…).”

Ahora bien, siendo que las concesiones de taxi se otorgan por base de operación, considerando las necesidades de transporte de cada área geográfica, el CTP, en la determinación del porcentaje de permisos especiales estable de taxi que puede autorizar, aparte de los principios indicados, debe tener en consideración tal circunstancia, no pudiendo igualar o superar la cantidad de concesiones de taxi por base de operación pues, en caso contrario, podría hacer incurrir al Estado en responsabilidad administrativa por no garantizar el equilibrio económico y financiero de los contratos de concesión.

III.- CONCLUSIÓN.-

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el Consejo de Transporte Público, en la determinación del porcentaje de permisos especiales estables de taxi (seetaxi) que puede otorgar, en atención a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, no puede igualar o superar la cantidad de concesiones de taxi por base de operación pues, en caso contrario, podría hacer incurrir al Estado en responsabilidad administrativa por no garantizar el equilibrio económico y financiero de los contratos de concesión.” Lo subrayado no es del original.

Conforme se puede apreciar, la Procuraduría interpretó que, a pesar de que el Artículo Transitorio II, inciso c) de la Ley n.° 7969 dispone que por esa única vez el porcentaje de permisos especiales estables de taxi que podía otorgar el CTP era de un 30% de las concesiones de taxi otorgadas a nivel nacional, atendiendo las circunstancias de que las concesiones de taxi se otorgan por base de operación y considerando las necesidades de transporte de cada área geográfica, en la determinación del porcentaje de permisos de seetaxi, aparte de los principios razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, el CTP debía tener en consideración tales circunstancias, no pudiendo igualar o superar la cantidad de concesiones de taxi por base de operación pues, en caso contrario, podría hacer incurrir al Estado en responsabilidad administrativa, por no garantizar el equilibrio económico y financiero de los contratos de concesión, tal y como lo exige la ley.

En ese sentido, preocupa a esta Procuraduría que la autorización de 5000 nuevos permisos de SEETAXI que pretende el Proyecto de ley en estudio, pueda distorsionar los porcentajes de permisos que puede conferir el CTP por área geográfica y, eventualmente, generar un falsa expectativa en las personas físicas que se pretende beneficiar con el Proyecto.

Finalmente, es claro que la norma que se pretende adicionar mediante el Proyecto de ley en estudio, excede los límites y naturaleza del Derecho Transitorio, pues se pretende modificar una ley dictada hace varios años.

III. A MODO DE CONCLUSIÓN.

Tal y como indicamos en las consideraciones iniciales, es competencia exclusiva del legislador valorar la oportunidad y conveniencia de la innovación legislativa que se proyecta.

El proyecto de ley sometido a nuestra consideración, en términos generales, se ajusta a los requerimientos de técnica legislativa y no apreciamos en este momento problemas de constitucionalidad. No obstante, rogamos tener en consideración las implicaciones que tendría la aplicación de la norma que se pretende aprobar.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Omar Rivera Mesén

Procurador Área de Derecho Público

ORM/kpm