Dictamen : 238 - del 07/09/2015

C-238-2015

7 Setiembre de 2015

                                                                                   

 

Doctor

German Rojas Hidalgo

Presidente

Colegio de Médicos Veterinarios

 

 

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° CMV-JD-84-15 de fecha 27 de mayo del 2015, mediante el cual, en acatamiento del acuerdo de la Junta Directiva del Colegio de Médicos Veterinarios N° 47/1434-15, adoptado en sesión ordinaria n° 1434-15 celebrada el lunes 9 de marzo de 2015, se solicita criterio a este órgano técnico asesor sobre la legalidad de la figura de “miembro interino”, establecida en el Reglamento a Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios.

Se observa que la consulta de mérito cumple con los requisitos de admisibilidad exigidos por los numerales 4° y 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por lo que de seguido pasaremos a abordar el fondo del asunto consultado.

            Como observación preliminar, valga acotar que, dado que mediante nuestro reciente dictamen número C-203-2015 del 5 de agosto del 2015 evacuamos una consulta planteada por ese mismo colegio profesional, que –en términos muy similares– solicitó nuestro criterio sobre la figura reglamentaria de “miembro estudiante”, acudiremos nuevamente a todo el marco teórico que desarrollamos en el referido dictamen, de previo a abordar puntualmente la figura de “miembro interino”, la cual nos ocupa en esta oportunidad.

 

I.-        IMPORTANCIA DE LAS FUNCIONES EJERCIDAS POR LOS COLEGIOS PROFESIONALES

Los Colegios profesionales, como grupo organizado, incorporan y reúnen a profesionales que desempeñan funciones o labores de contenido afín o similar, de allí que, desde su definición más básica, constituyen organizaciones gremiales que persiguen la defensa de intereses jurídicos, sociales, económicos y académicos referentes a determinado género de profesionales.

No obstante, si bien los intereses gremiales apuntan a la defensa de los derechos del profesional asociado, cobra vital importancia a su vez la función de fiscalizar la relación profesional entre sus agremiados y los usuarios de sus servicios, regular las condiciones requeridas para la oferta de sus servicios, la implementación de normas éticas en los procesos de competencia, la adopción de las políticas y medidas necesarias para el correcto desempeño de la profesión por todos los agremiados, entre ellas la emisión de reglamentos y la imposición de un régimen disciplinario.

En Costa Rica, a diferencia de otras legislaciones, por la labor de fiscalización atribuida, estos grupos se organizan con carácter y naturaleza de ente público no estatal, cuyas actividades de ese orden se enmarcan dentro del principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública) y, en por ende, sus competencias y potestades de imperio atribuidas por ley son indisponibles para la misma organización. 

En ese sentido, la Sala Constitucional ha reconocido su carácter de entidad administrativa, señalando lo siguiente:

“Respecto  a los colegios profesionales,  se han reconocido como  entes públicos  menores   que  forman  parte   de  la  Administración  Descentralizada Corporativa, son creados por ley, gobernados por Asambleas y financiados, en buena parte, por las cuotas  ordinarias y extraordinarias de los agremiados.  El objetivo de los Colegios Profesionales no es, exclusivamente, la defensa de los intereses de sus agremiados, sino la defensa de la colectividad, al velar por el adecuado ejercicio profesional (véase la resolución Nº 5438-95, de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995). Asimismo, esta Sala ha reconocido que los Colegios Profesionales  cuentan   con  la  facultad  de  analizar  el   cumplimiento  de  los requisitos para la incorporación de nuevos profesionales, no solo desde el punto de vista  formal,   sino también  de   manera  sustancial,  colaborando   con  otras dependencias creadas al efecto y en cumplimiento de la ley, ello con el fin de evitar el grave perjuicio que podría causarse a la sociedad, por la incorporación de profesionales no aptos académica y éticamente para el ejercicio profesional.” (Ver Sentencias Nº 2002-06364 y Nº 2011-012250).

Así, pese a que podría pensarse que son agrupaciones que nacen para favorecer los fines gremiales o de grupos particulares de profesionales, lo cierto es que su importancia trasciende ese objetivo, al velar también por la protección de la colectividad, que, en carácter de cliente o usuario, acude a los servicios de los profesionales agremiados. En razón de esto último han sido considerados como parte de la Administración Pública, adoptando concretamente la figura de entes públicos no estatales o entes menores, como lo indican los precedentes constitucionales ya citados. 

En igual sentido, este órgano asesor ha reconocido la naturaleza eminentemente pública que ostentan estas agrupaciones, en los siguientes términos:

“Por lo que se refiere al primer punto, en reiterados pronunciamientos la Procuraduría ha señalado la naturaleza eminentemente pública de los colegios profesionales, pese a los intereses gremiales o corporativos que también defienden y justifican la afiliación de sus miembros, lo que permite considerarlos parte de la Administración Pública (artículos 1 Ley General de la Administración Pública y 1.3.c) del Código Procesal Contencioso Administrativo) y sujetos por lo mismo, al principio de legalidad, de forma tal que “actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes” (artículo 11.1 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con sus numerales 12 y 13, y 11 de la Constitución Política).” (Dictamen n° C-249-2013 del 13 de noviembre de 2013).

Incluso hemos comentado esta naturaleza respecto del mismo Colegio de Médicos Veterinarios, al indicar expresamente:

 “De lo anteriormente señalado se desprende que el Colegio de Médicos Veterinarios es un ente público no estatal, teniendo funciones  de carácter público.” (Dictamen n° C-338-2014, del 14 de octubre de 2014).

Bajo este entendido, el Estado interviene en la determinación de los requisitos indispensables para el ejercicio profesional y, a su vez, designa la entidad competente para controlar la actividad de sus agremiados, siendo los Colegios Profesionales la figura orgánica, escogida por el legislador costarricense, que ostenta tales atribuciones. Esta articulación y organización obedece a la trascendencia social que implica el ejercicio profesional.

Si bien cada colegio fiscaliza una profesión particular, la naturaleza jurídica de estos colegios permite extraer notas características de estas corporaciones de Derecho Público, entre ellas el ostentar potestades de imperio. Al respecto, puede apuntarse que:

“De acuerdo con su naturaleza jurídica, actúan en todo o en parte según normas de derecho público y ofrecen estas características:

• Son creados por ley o por acto unilateral de autoridad pública.

• Su organización supone cierto elemento coactivo, en sentido de obligatoriedad de afiliación o de incorporación o de contribución a su patrimonio.

• Tienen a su cargo la ejecución de cometidos públicos, que es la finalidad que explica y justifica su régimen particular.”[1]

            En ese mismo orden de ideas, este órgano técnico asesor ha indicado desde vieja data que las labores de fiscalización e incorporación profesional que ejercen dichas entidades son potestades de imperio, al ser desarrolladas por entidades de Derecho Público (Dictamen n° C-328-82 del 30 de Noviembre de 1982). 

Justamente atendiendo a la trascendencia que implica el ejercicio de una profesión, el legislador ha dispuesto, en diversas normas, la obligatoria incorporación a sus filas, de la persona  que deseen desempeñar determinado oficio con contenido técnico o científico. Así, profesionales como médicos, abogados, contadores, etc., deben incorporarse a su respectiva organización gremial para poder ejercer su respectiva profesión.

En cuanto a la incorporación profesional, la Sala Constitucional, en la sentencia n° 2002-03975 de las diecisiete horas del treinta de abril del dos mil dos, reconoce la potestad de los colegios profesionales en esta materia:

"Como de todos es sabido, para el ejercicio de la profesión se requiere en primer término, una autorización dada esencialmente por el título universitario. Una vez obtenida esa autorización, el graduado que desee prestar sus servicios profesionales está sujeto a otra serie de regulaciones emitidas tanto por el Estado como por el Colegio profesional en el marco de su competencia y entre las regulaciones impuestas por el Estado se encuentra la necesidad de colegiarse para ejercer la profesión; colegiatura obligatoria que se justifica por las potestades de control y fiscalización respecto del ejercicio de la profesión y por el interés público presente en el correcto desempeño de la actividad profesional que, a la vez, permite al colegiado el goce efectivo de un empleo o la libre elección de un trabajo. Ahora bien, (…) los profesionales liberales fueron autorizados previamente para ello cuando obtuvieron su título profesional por la Universidad respectiva y posteriormente cuando se incorporaron al Colegio profesional afín a su profesión [...]."

 

Como es de notar en el precedente abordado, el Tribunal Constitucional, en forma paralela al desarrollo del contenido del derecho a la libertad profesional, ha hecho especial mención de la potestad fiscalizadora que el Estado otorga a estas corporaciones de Derecho Público, en cuanto a la prestación del servicio profesional se refiere. Consecuencia de la importancia económica, funcional y ética que reviste el ejercicio profesional,  no resulta extraño que el legislador y el juez constitucional calificaran de interés público las labores de control sobre el correcto desempeño de la profesión y la determinación de los requisitos mínimos para la incorporación profesional autorizada por tales Colegios.

En efecto, su función es de reconocida importancia internacional, al punto que hasta la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante Opinión Consultiva n° OC-5/85, del 13 de noviembre de 1985, hace alusión a su finalidad contralora sobre el correcto ejercicio profesional:

“68. La Corte observa que la organización de las profesiones en general, en colegios profesionales, no es per se contraria a la Convención sino que constituye un medio de regulación y de control de la fe pública y de la ética a través de la actuación de los colegas. Por ello, si se considera la noción de orden público en el sentido referido anteriormente, es decir, como las condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios, es posible concluir que la organización del ejercicio de las profesiones está implicada en ese orden.”

 

En ese sentido, la importancia de la función contralora que ejercen estas organizaciones gremiales deriva del impacto social que tienen los servicios profesionales prestados por sus agremiados.

En reiteradas ocasiones esta Procuraduría ha señalado –haciendo alusión a las profesiones liberales- el papel que desempeñan en el mercado económico contemporáneo, propiamente dentro del mercado de servicios. Así, en nuestro dictamen N° C-145-2013 del 31 de julio de 2013 -retomando a su vez el dictamen N° C-379-2005-, indicamos lo siguiente:

“La jurisprudencia administrativa se ha encargado de examinar el alcance de la noción de profesiones liberales que utiliza el artículo 14 LCEIFP. //En este sentido  es necesario citar el dictamen C-379-2005 del 7 de noviembre de 2005. En este criterio se indicó que las profesiones liberales se caracterizan, en primer lugar, por dos notas distintivas, a saber, a) Su ejercicio requiere de un grado universitario y la respectiva colegiación, y b) Ser susceptibles de ejercerse en el mercado de servicios.// (…) Es decir que la función del profesional liberal es aplicar el conocimiento dentro de un contexto de un servicio prestado a una persona.”

 

Así, por razones de interés público, la colegiación de los académicos es un requisito imprescindible y obligatorio para la aplicación práctica de sus conocimientos en el mercado de servicios. Del criterio vertido en el dictamen de cita, subsiste implícita la noción referente a que la actividad de habilitación ejercida por el Colegio Profesional respectivo es un acto preventivo.

            Este panorama permite entender que la colegiación obligatoria constituye un límite -basado en razones de interés público- a la libertad de asociación. Nótese que la libertad de asociación se ejerce plenamente respecto de organizaciones de carácter privado, mientras que en este tipo de agrupaciones que cumplen una función pública, esa libertad de no asociarse debe ceder ante las actividades de fiscalización y potestades que ejerce el Estado, ya sea directamente en sus más complejas formas orgánicas[2], o bien mediante un ente público no estatal, como ocurre en el caso de nuestro país.

            A nivel ilustrativo, valga apuntar que en este mismo sentido ha resuelto el Tribunal Constitucional de la Corte Nacional de Argentina, los alegatos de inconstitucionalidad de la colegiación obligatoria o compulsiva:

“El Colegio no es una asociación (art. 14 Const. Nacional), que se integra con la adhesión libre y espontánea de cada componente, sino una entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado, y que éste por delegación, circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que crea para el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos (…)”[3] 

 

De la función descrita en el precedente citado, es posible concluir que, al ser la profesión una actividad desarrollada en el mercado de servicios, con relevancia social indiscutible, la habilitación trae aparejada un mecanismo de control a priori, el cual busca garantizar a los usuarios del mercado, dos condiciones fundamentales: a) que el prestador del servicio cuenta con la preparación técnica, científica y académica suficiente para ello, y, b) que el profesional oferente será responsable de brindar el servicio en forma honesta y eficiente.

Tal mecanismo de control deviene indispensable y razonable si se piensa en que existen profesiones que desarrollan actividades relacionadas con los fines perseguidos por el Estado y en muchos campos sensibles para el usuario, quien requiere contar con la garantía y el respaldo que le asegura la contratación de un profesional debidamente colegiado, incluso para el eventual caso de que necesite presentar una denuncia ante la fiscalía del respectivo colegio, si estima que el agremiado ha incurrido en alguna irregularidad grave en el desempeño de su profesión.

 

II.-       LA CONDICIÓN DE MIEMBRO PROFESIONAL

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define que profesional es aquella “persona que ejerce una profesión”. Por profesión, también la institución vocera de le lengua hispana define que se trata de aquel “empleo, facultad u oficio que ejerce una persona y por el que recibe una remuneración”.

Nuestro Tribunal Constitucional, en sentencia número 12250-2011 de las diez horas y cincuenta y uno minutos del nueve de setiembre del dos mil once, en relación con el ejercicio de la profesión, ha expresado lo siguiente:

“IV- (…) Esta Sala ha reconocido en múltiples ocasiones la libertad profesional como  libertad fundamental, que garantiza en nuestro ordenamiento el derecho al trabajo y la libertad empresarial; y que comprende tanto el derecho de elección de la profesión como el derecho al libre ejercicio de la actividad profesional (…).”

Al tratarse de un derecho fundamental, la libertad profesional no constituye una facultad de alcance irrestricto a favor de quienes lo ejercen. De allí que el legislador se encuentra facultado, por remisión jurídico-constitucional, para imponer condiciones que delimiten y determinen el correcto ejercicio profesional.

La sentencia constitucional recién citada señala también que es el Colegio Profesional el órgano ejecutor de las políticas, directrices y exigencias legales para el ejercicio profesional. Sobre el particular, se pronuncia la Sala en los siguientes términos:

“El objetivo de los Colegios Profesionales no es, exclusivamente, la defensa de los intereses de sus agremiados, sino la defensa de la colectividad, al velar por el adecuado ejercicio profesional (véase la resolución Nº 5438-95, de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995). Asimismo, esta Sala ha reconocido que los Colegios Profesionales  cuentan   con  la  facultad   de  analizar  el   cumplimiento  de  los requisitos para la incorporación de nuevos profesionales, no solo desde el punto de vista  formal,   sino  también  de   manera  sustancial,  colaborando   con  otras dependencias creadas al efecto y en cumplimiento de la ley, ello con el fin de evitar el grave perjuicio que podría causarse a la sociedad, por la incorporación de profesionales no aptos académica y éticamente para el ejercicio profesional (véase en este sentido las sentencias Nº 2002-06364 y Nº 2011-012250).”   (el resaltado no es parte del original)

Como hemos mencionado, los Colegios Profesionales incorporan -y autorizan para el ejercicio profesional-, a aquellas personas que cuentan con los requisitos que ley establece como necesarios para habilitar a la persona a ejercer su profesión. Entre estos requisitos, resulta de singular relevancia el referente a contar con un grado académico requerido para el ejercicio profesional.

Abordando el tema del régimen de prohibición,  en la opinión jurídica N° OJ-045-2003 del 18 de marzo del 2003, señalamos lo siguiente:

“... el grado académico que ostente el servidor no es el relevante para el pago de la compensación, siempre que ese grado académico le permita, de acuerdo a la profesión que ostente, y a las reglas que rigen su ejercicio profesional, ejercer liberalmente su profesión.  Habrá Colegios Profesionales cuyas normas admitan el ejercicio de la profesión con el grado académico de bachiller universitario, otros con el de licenciatura, etc. Por ello, lo que realmente interesa, es que el servidor que realice funciones de auditoría, esté habilitado para el ejercicio liberal de su profesión (…).” 

A su vez, en la opinión jurídica n° OJ-076-2003, del 22 de mayo de 2003, se hizo mención del requisito de grado académico, al definir las profesiones liberales como:

 “… aquellas que, además de poderse ejercer en el mercado de servicio en forma libre, es necesario contar con un grado académico universitario y estar debidamente incorporado al respectivo colegio profesional, en el caso de que exista. En otras palabras, las profesiones liberales serían aquellas que desarrolla un sujeto en el mercado de servicios, el cual cuenta con un grado académico universitario, acreditando su capacidad y competencia para prestarla en forma eficaz, responsable y ética, y que está incorporado a un colegio profesional”

A la luz de todo lo anterior, resulta posible afirmar que tanto la jurisprudencia constitucional como la jurisprudencia administrativa vertida por este órgano asesor superior técnico jurídico, reconoce que el concepto de profesional se asocia a la acreditación de su grado académico (bachiller, licenciatura, etc.), que su grado académico sea obtenido en una institución de educación superior acreditada por el Estado para la formación de profesionales (en Costa Rica, CONESUP y CONARE), y a la incorporación-habilitación del Colegio profesional respectivo.

Tal y como vimos al referir la opinión OJ-045-2003, la determinación del grado académico suficiente para el ejercicio de determinada profesión es un asunto que compete a la ley que regula sus requisitos de ejercicio y/o la que crea y determina su Colegio fiscalizador.

         En nuestro país, las diferentes leyes especifican, según la carrera cursada, cuál es el grado académico requerido para habilitar la prestación de servicios profesionales, siendo la regla común el grado de licenciatura, aunque también se permite en algunos casos el grado de bachillerato universitario.

Ahora bien, aun cuando el requisito de grado académico difiere de una profesión a otra, todas ellas se rigen por una regla común: de conformidad con el nivel académico que la ley exige para la incorporación y la habilitación profesional, los colegios profesionales, como entes públicos, solo podrán incorporar a aquellas personas que acrediten haber adquirido ese grado académico legalmente fijado.

De allí podemos concluir que la condición de miembro colegiado se adquiere tras la obtención del grado académico exigido por ley, la incorporación al Colegio Profesional y la habilitación de la persona para el ejercicio profesional. Por ende, no es legalmente procedente incorporar ni habilitar para el ejercicio profesional a una persona que no cumpla con todos los requisitos que el ordenamiento jurídico exige.

 

III.-     SOBRE LA FIGURA DE “MIEMBRO INTERINO”

De conformidad con lo expuesto líneas atrás, en relación con la labor de los colegios profesionales, los requisitos para el ejercicio profesional y la incorporación obligatoria, resta analizar la conformidad o disconformidad de la disposición reglamentaria objeto de consulta con el ordenamiento jurídico superior.

La figura de miembro interino se establece en el artículo 6° inciso c) del Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios (Decreto Ejecutivo n° 19184-MAG). Dicha norma establece lo siguiente:

 

“Artículo 6. - El Colegio de Médicos Veterinarios estará integrado por miembros de las siguientes categorías:

(…)

c. MIEMBROS INTERINOS: Son los Médicos Veterinarios graduados en el extranjero que demuestren estar tramitando el reconocimiento, equiparación y registro de su título profesional. La inscripción e incorporación para el ejercicio profesional a los Miembros Interinos no puede ser prorrogada por más de 18 meses. Pueden asistir a los actos científicos, culturales, sociales y a las Sesiones de Asamblea General como observadores.;”

En primer término, en lo referente a la posibilidad para estos profesionales extranjeros de participar en actividades de corte social o cultural, entre otras, debe advertirse que evidentemente la normativa deviene innecesaria, toda vez que tratándose de actividades privadas en las que libremente el médico foráneo puede elegir participar –en ejercicio del principio de autonomía de la voluntad, consagrado en el artículo 24 de la Constitución Política-, no requiere de una disposición reglamentaria que le habilite para participar en tales eventos.

Cosa muy distinta ocurre con la incorporación de tales extranjeros (con el reconocimiento y validación de su título en trámite) como miembros del colegio, pues en ese caso, la disposición reglamentaria arriba transcrita rebasa las potestades que el ordenamiento jurídico superior –en este caso, la Ley Orgánica al Colegio de Médicos Veterinarios–  le confiere al colegio en orden a la incorporación de sus miembros.

En efecto, la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, N° 3455 del 14 de noviembre de 1964, establece que la incorporación de sus agremiados se encuentra  restringida  a los sujetos que son  Médicos Veterinarios debidamente reconocidos, por las razones que de seguido se dirán.

Así, de una lectura de los numerales 2, 5 y 7  de la ley N° 3455 se desprende tal exigencia, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 2.- Serán miembros de dicho Colegio todos los profesionales en Medicina Veterinaria costarricenses o extranjeros que presentaren constancia de residencia en el país por no menos de cinco años antes o después de su graduación, cuyos títulos Universitarios estén registrados en la Universidad de Costa Rica.”

(…)

 

“ARTÍCULO 5.- Solamente los profesionales incorporados en el colegio podrán desempeñar funciones públicas relacionadas con el ejercicio profesional de la medicina veterinaria o de sus ramas.”

(…)

 

“ARTÍCULO 7.- Para lograr su incorporación al Colegio, deberán los profesionales en medicina veterinaria:

a) Cumplir con lo expuesto en el artículo 2º de esta Ley;

b) Someterse a los exámenes o calificaciones correspondientes, ante la Junta Directiva del Colegio o las comisiones que dicha Junta designe para tal efecto, y ser aprobados en ellos; y

c) Satisfacer los derechos que señale la Junta Directiva del Colegio. Los ciudadanos extranjeros deberán, además, comprobar que en su país de origen los costarricenses pueden ejercer la profesión de la Medicina Veterinaria en análogas circunstancias que ellos en Costa Rica.” (énfasis agregado)

Del análisis de la normativa transcrita se advierte con claridad que la voluntad del legislador –en el caso de los médicos veterinarios extranjeros–  fue reservar la incorporación para aquellos sujetos que demuestren haber cumplido con el requisito de tener debidamente registrado (entiéndase convalidado o reconocido) su título en nuestro país.

La principal competencia de los Colegios profesionales, según lo señalamos en líneas anteriores, es la incorporación y fiscalización en el ejercicio profesional de sus agremiados. Si bien es cierto en la actualidad dichas corporaciones realizan actividades sociales y académicas en las cuales participan estudiantes y profesionales, el ejercicio profesional e incorporación de profesionales debe seguir pautas específicas establecidas en la ley formal, cuyo texto es claro en el sentido de que sólo pueden incorporarse y habilitarse para ejercer la medicina veterinaria aquellos sujetos que cumplan con los requisitos de grado académico y registro o convalidación de títulos, en el caso de los médicos formados en el extranjero.  

Estos colegios deben garantizar que los servicios de la profesión representada son ejercidos en beneficio de la colectividad, para llenar una necesidad de los miembros de una comunidad y prevenir que la prestación de tales servicios –ya sea por ineficiencia o eventual ilicitud– produzcan consecuencias nocivas sobre bienes jurídica y/o socialmente relevantes, tales como la salud, la paz, el desenvolvimiento normal de los proyectos o transacciones comerciales, económicas, entre otros.

Precisamente por esta función contralora y preventiva, el Colegio de Médicos Veterinarios debe corroborar, en el caso de profesionales que han estudiado en el extranjero, no sólo que hayan obtenido el título académico, sino también su correspondiente convalidación o equiparación, ya que la formalización de ese trámite apareja la verificación de la aptitud del sujeto para el ejercicio profesional en nuestro país.

La habilitación de profesionales extranjeros a fin de que puedan ejercer su profesión y prestar sus servicios en Costa Rica apareja entonces ese deber gremial de garantizar la capacidad y preparación del profesional frente a la sociedad, por las razones que ya hemos venido explicando.  Así lo ha entendido nuestro Tribunal Constitucional en la sentencia n° 2030-2003 de las 15:47 horas del 12 de marzo de 2003,  en la que se explica la finalidad del control académico que estas corporaciones de Derecho Público ejercen, en los siguientes términos:

“III.- CONTROL ACADÉMICO DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES. Los colegios profesionales son una manifestación expresa de la llamada "Administración Corporativa", es decir, aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos calificadas por el Derecho positivo como Corporaciones de Derecho Público. Se trata de una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que la integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas. Dentro de tales competencias de orden público, la Sala ha reconocido el derecho de esas corporaciones de analizar el cumplimiento de los requisitos para la incorporación de nuevos profesionales, no solo desde el punto de vista formal, sino también de manera sustancial, colaborando con otras dependencias creadas al efecto y en cumplimiento de la ley, pues solo así se puede evitar el gran perjuicio causado a la sociedad por la incorporación de profesionales no aptos académica y éticamente para el ejercicio profesional (ver sentencia número 02-06364 de las 15:07 horas del 26 de junio del año pasado) (…)”

Así las cosas, el control ejercido por estas corporaciones no es sólo formal (como exigir documentos, pagos de mensualidades, etc.) sino que pueden –y deben– corroborar aspectos sustanciales que van referidos a acreditar que la preparación académica de quien pretende ejercer su profesión es suficiente e idónea.

El examen de estos requisitos es precisamente lo que realiza el Colegio Profesional cuando resuelve sobre la incorporación y habilitación de profesionales graduados en el extranjero.  

Así, por mandato del legislador, la actividad de incorporación profesional que realiza el Colegio de Médicos Veterinarios exige a esta organización corporativa corroborar, frente al proceso de convalidación de estudios, que el médico foráneo cumple también con los estándares para ejercer la medicina veterinaria en igualdad de condiciones con los profesionales nacionales,  mediante la convalidación o reconocimiento del título obtenido en un país extranjero.

A la luz de los artículos 4 y 9 de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, se advierte la exigencia expresa de cumplir a cabalidad con todos los requisitos que ha establecido esa Ley, para efectos de contar con la condición de agremiado y ejercer la profesión: 

“ARTÍCULO 4.- Sin la previa inscripción e incorporación en el Colegio de Médicos Veterinarios, nadie podrá ejercer en el país la profesión de médico veterinario ni sus especialidades.”

 

“ARTÍCULO 9.- La calidad de miembro activo del Colegio se mantendrá mientras el profesional cumpla las disposiciones de esta Ley.”

Con base en lo anterior, solo podrán ser miembros de este colegio profesional quienes cumplan las condiciones que dicha ley establece, lo cual incluye a los Médicos Veterinarios graduados en el extranjero, quienes deben cumplir con el trámite de registro (convalidación) de su título que exige la ley, de previo a incorporarse como miembros de este gremio.

En ese orden de ideas, la Sala Constitucional ha resuelto el tema de incorporación de profesionales formados en el extranjero, de la siguiente manera:

“II.- Sobre el fondo. Esta Sala en su jurisprudencia tiene reiterados antecedentes en materia de igualdad de extranjeros, que resultan aplicables al caso. A manera de ejemplo, en las sentencias número 2090-93, 5965-94 y 1059-95, se afirma que la igualdad entre nacionales y extranjeros la reconoce nuestra Constitución plenamente, en cuanto a deberes y derechos, con las excepciones y limitaciones que la Constitución y las Leyes establecen. Las excepciones son aquellas que excluyen del todo a los extranjeros de determinada actividad negándoles para esos efectos la igualdad con respecto a los nacionales, y están contenidas principalmente en la Constitución, aunque nada obsta para que también se hagan vía de ley. A manera de ejemplo, como exclusiones Constitucionales tenemos, la prohibición de intervenir en los asuntos políticos del país (artículo 19) y la de ocupar ciertos cargos públicos (ejemplo artículos: 108 para Diputados, 115 para el Presidente de la Asamblea Legislativa, 131 para Presidente y Vice-Presidente de la República, 142 para los Ministros, y 159 para los Magistrados). Las limitaciones en cambio, reconocen el derecho, pero lo restringen o limitan -como lo dice la palabra-, por motivos de razonabilidad inherentes, ya sea a las diferencias propias entre extranjeros o nacionales, o bien por cumplir con una verdadera función social. Por supuesto que no basta con imponer limitaciones atendiendo exclusivamente al hecho de la nacionalidad, porque aquí podrían imperar criterios xenofóbicos ajenos a los parámetros de racionalidad que deben utilizarse a la hora de analizar las diferencias entre iguales; es importante que se respete alguno de los otros criterios expuestos supra para limitar válidamente el derecho de igualdad a los extranjeros para una actividad o función determinada. En consecuencia, si la limitación no es razonable, no es constitucionalmente válida. No se pueden establecer entonces, diferencias que impliquen la desconstitucionalización de la igualdad, como lo sería el decir en una ley que los extranjeros no tienen derecho a la vida, a la salud, o a un derecho fundamental, pues éstas serían irracionales. Las únicas posibles -como se dijo-, son las que lógicamente deban hacerse por la natural diferencia que existe entre éstas condiciones (nacionales y extranjeros) como lo es -según ya se dijo-, la prohibición de intervenir en los asuntos políticos del país (sentencia número 1440-92). La idoneidad, la calidad moral y la ética -no la nacionalidad-, deben ser pues, algunos de los parámetros válidos que un Colegio Profesional puede tomar en cuenta a la hora de incorporar profesionales. Poner un límite temporal a los extranjeros para poder incorporarse, como un plus a los requisitos académicos y de idoneidad que la ley exige, es innecesario e irracional, pues no cumple del todo, ningún objetivo relacionado con la función de los colegios profesionales, o el ejercicio de la profesión en sí misma. Se constituye pues, en una limitación que discrimina, en razón de la condición -en este caso la nacionalidad-, en contra de lo dispuesto en los artículos 19, 33, 56 y 68 de la Constitución Política. –“(Sentencia n° 1898-1999, de las 10:45 horas, del 12 de marzo de 1999).

Como se extrae de la cita jurisprudencial recién expuesta, la labor de fiscalización que ejercen estas corporaciones gremiales, en cuanto al proceso de incorporación de profesionales extranjeros, debe tender a garantizar la idoneidad que ostentan estos profesionales para brindar sus servicios profesionales en nuestro país, tomando en consideración la equiparación o reconocimiento que hagan las autoridades nacionales competentes en la materia, obligación que también incluye al Colegio de Médicos Veterinarios en el ejercicio de sus competencias.

 

IV.-     JERARQUÍA DE LAS NORMAS. EL REGLAMENTO NO PUEDE REBASAR LOS ALCANCES DE LA LEY.

Teniendo en cuenta todas las consideraciones vertidas hasta aquí, resta analizar la figura de miembro interino, contemplada en el artículo 6° inciso c) del Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios (DE-19184 del 10 de julio de 1989), puntualmente en cuanto a su legalidad.

Primeramente, es necesario precisar que la naturaleza de este Reglamento es la de un Decreto Ejecutivo, que, como tal, no puede establecer regulaciones que excedan los límites y el alcance de la ley que le da origen.

Recordemos que, conforme lo dispone el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, los Decretos Ejecutivos tienen una función estrictamente ejecutiva y organizativa, que no les faculta a ampliar o rebasar las potestades de imperio o el régimen de derechos fundamentales dispuesto por el legislador, al ser un campo reservado a la ley.

Bajo ese entendido, el aspecto de mayor relevancia para pronunciarnos sobre la irregularidad de la disposición reglamentaria que aquí se nos consulta, tiene que ver puntualmente con la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico, así como la subordinación existente entre los diferentes tipos de normas.  Se trata de un tema que ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor, y de la cual valga traer a colación –en lo conducente– nuestro reciente dictamen C-063-2015 del 6 de abril del 2015, que lo explica muy claramente en los siguientes términos:

“El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública:

“1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a)      La Constitución Política;

b)      Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

c)      Las leyes y los demás actos con valor de ley;

d)      Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e)      Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

f)        Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

 

 

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

 

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos”.

 

Puesto que el ordenamiento jurídico es un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una fuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir; en caso de conflicto (antinomia normativa), para desaplicar la de inferior rango (dictamen C-107-2004 de 15 de abril de 2004). El principio de jerarquía normativa permite, en efecto, establecer el orden de aplicación de las normas jurídicas y se constituye en el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

         Dado que la escala jerárquica supone que unas normas están en relación de superioridad respecto de otras y que estas están subordinadas a las superiores, se sigue como lógica consecuencia que las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la fuente superior. Así, la Constitución se impone frente a la ley y al resto de las normas del ordenamiento, situación que se presenta en la superioridad de la ley frente al reglamento. En aplicación del principio jerárquico, la contradicción entre una ley y un reglamento se debe saldar por la preeminencia de la aplicación de la ley. Así, aunque los reglamentos sean una de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley sino a ésta misma:

"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública". (Sala Constitucional, sentencia n.° 6689-96 de las 15:54 horas del 10 de diciembre de 1996).

La resistencia de la ley frente a cualquier contradicción por parte del reglamento o de otra norma inferior es consecuencia de la fuerza y potencia de este acto, manifestación de la potestad legislativa. La ley deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango y solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad (en su caso, de convencionalidad) ante el Contralor de Constitucionalidad.” (énfasis agregado)

 

Nótese cómo esta primacía de la ley frente a cualquier tipo de reglamento adquiere capital importancia en relación con la consulta que ahí nos ocupa.  Ello por cuanto las disposiciones de la Ley N° 3455 en orden a los requisitos exigidos para la incorporación al Colegio de Médicos Veterinarios no pueden ser disminuidas ni alteradas por una norma inferior de carácter reglamentario (Decreto Ejecutivo n° 19184-MAG), que es justamente lo que ocurre con el supuesto que aquí nos ocupa, en el cual el artículo 6 inciso c) del Reglamento pretende –a contrapelo de lo exigido por la ley sobre la materia– pretende permitir la incorporación de médicos extranjeros cuyo título aún no ha sido debidamente convalidado o reconocido.

 

Así las cosas, esa antinomia normativa que se produce, debe resolverse indefectiblemente a favor de la norma superior, en este caso, lo previsto por la Ley N° 3455 en relación con la incorporación al Colegio únicamente de los médicos veterinarios extranjeros cuyo título ha sido debidamente reconocido en nuestro país, de tal suerte que la norma reglamentaria que rebasó este orden para introducir la posibilidad de colegiar a extranjeros que aún tienen en trámite la convalidación de su título académico deviene ilegal, y por ello debe quedar insubsistente e inaplicable, en respeto del régimen legal explicado.

 

Sobre este tema, igualmente valga retomar lo señalado por nuestro dictamen C-104-2015 del 11 de mayo del 2015, el cual señala:

 

 “I.-     SOBRE LA JERARQUIA DE LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURIDICO

Conforme explica Hans Kelsen el ordenamiento jurídico se caracteriza por regular su propia creación, en la medida que una norma jurídica determina el modo en que otra norma es creada y también, hasta cierto punto, los alcances del contenido de la misma. Así, la relación existente entre esas normas es una relación de supra e infra-ordenación. Como afirma Norberto Bobbio el ordenamiento jurídico debe ser entendido como un sistema dinámico en el cual las normas se articulan en diferentes niveles jerárquicos.

Ahora bien, dentro del ordenamiento jurídico podemos encontrarnos con el problema de la existencia de antinomias normativas, que en palabras de Bobbio sería el encuentro de dos proposiciones incompatibles, las cuales, al no poder ser ambas verdaderas, por una regla de coherencia normativa, deberá el aplicador del derecho determinar cuál de ellas deberá prevalecer.

Como es sabido, varios criterios pueden ser utilizados para la solución de antinomias –cronológico, jerárquico, especialidad- . En el caso que nos ocupa, interesa destacar que el principio de jerarquía normativa permite guiar la relación existente entre las diferentes normas jurídicas, determinando un orden riguroso y prevalente de aplicación. Es decir, ese principio es un criterio orientador para solucionar las posibles contradicciones que existan entre normas de distinto rango. Así las cosas, en caso de incompatibilidad entre dos normas prevalecerá aquella jerárquicamente superior: lex superior derogat inferiori. En ese sentido, es posible afirmar que la inferioridad de una norma con respecto a otra consiste en la menor fuerza de su poder normativo, que se manifiesta en la incapacidad de establecer una regulación que se oponga a lo dispuesto en una norma jerárquicamente superior.

En el caso del derecho público costarricense, interesa resaltar que la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 6°, establece una jerarquía entre las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, la cual deberá estar sujeta al siguiente orden

(…)

Así las cosas, la jerarquía normativa supone tanto aspectos formales como materiales, en la medida en que por un lado la  norma debe entrar al mundo jurídico de acuerdo a la forma prescrita por otras normas de jerarquía superior, y por otra parte, su contenido deberá estar en conformidad con las normas superiores, no pudiendo modificarlas o contradecirlas.

(…)

De la lectura de las normas citadas, se desprende claramente que con la reforma introducida por la Ley N° 9284 a la Ley N° 5005, se deriva una contradicción entre lo dispuesto en el artículo 12 inciso f) de esa Ley y lo establecido en el capítulo XIX del citado Reglamento.

Así las cosas, atendiendo a la necesidad de coherencia del ordenamiento jurídico, la contradicción existente debe ser analizada de acuerdo con el citado principio de jerarquía normativa. A la luz de ese principio, consideramos que la antinomia normativa existente debe ser resuelta en favor de la Ley, toda vez que con la reforma introducida por la Ley N° 9284 se deroga tácitamente lo dispuesto en el Reglamento – concretamente el Capítulo XIX, sobre Disposiciones finales-, en lo que respecta a la forma en que deberán ser aprobados los reglamentos internos del Colegio de Profesionales en Secretariado.” (Dictamen C-104-2015 del 11 de mayo del 2015).

Como vemos, el reglamento no puede variar, ampliar o contrariar el contenido de la ley, pues de lo contrario la norma reglamentaria se convierte en ilegal, con infracción de los numerales 6 y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

Así las cosas, en el caso de la norma consultada, resulta de obligada conclusión que nos encontramos ante una disposición contraria a la ley. Esto por cuanto, según vimos, la Ley N° 3455 con suma claridad establece que se podrán incorporar como miembros del Colegio de Médicos Veterinarios, quienes estén autorizados por ley para ejercer la medicina veterinaria. Y están autorizados para ejercer la profesión de medicina veterinaria aquellos extranjeros que de previo han convalidado su título profesional en el país, conforme a los numerales 2, 4 y 7 de la ley citada.

En consecuencia, al existir una norma de rango infralegal que introduce la posibilidad de incorporación para extranjeros que aún están tramitando esa inscripción o reconocimiento de su título, se rebasan los límites y exigencias legales, de tal suerte que la norma reglamentaria se torna ilegal.

 

V.-       CONCLUSIONES

1.- Los colegios profesionales son entidades públicas que ejercen importantes labores de fiscalización sobre el ejercicio profesional de sus miembros colegiados, cuya colegiatura deviene obligatoria. Existe un claro interés público que exige el respaldo y la garantía de que los servicios profesionales serán prestados eficientemente y con apego a principios éticos.

2.- De conformidad con el nivel académico que la ley exige para la incorporación y la habilitación profesional, los colegios profesionales, como entes públicos, solo podrán incorporar a aquellas personas que acrediten haber adquirido el grado académico legalmente fijado.

3.- La Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, N° 3455 del 14 de noviembre de 1964, establece que la incorporación de sus agremiados se encuentra reservada –en el caso de los extranjeros– para aquellos profesionales cuyo título profesional de previo ha sido registrado (convalidado) en Costa Rica.

 

4.- La relación entre las diversas fuentes del ordenamiento jurídico (entre ellas, ley-reglamento) se rige por el principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

 

5.- Puesto que el ordenamiento sigue un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una fuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir.

 

6.- En caso de conflicto (antinomia normativa), se debe desaplicar la norma de inferior rango.

 

7.- Las disposiciones de la Ley N° 3455 en orden a los requisitos exigidos para la incorporación al Colegio de Médicos Veterinarios no pueden ser disminuidas ni alteradas por una norma inferior de carácter reglamentario (Decreto Ejecutivo N° 19184-MAG), que es justamente lo que ocurre con el supuesto que aquí nos ocupa, toda vez que el artículo 6 inciso c) del Reglamento pretende –a contrapelo de lo exigido por la ley– permitir la incorporación de médicos veterinarios extranjeros cuyo título profesional no ha sido aún registrado o convalidado en nuestro país.

8.- En consecuencia, esa antinomia normativa que se produce debe resolverse indefectiblemente a favor de la norma superior, en este caso, lo previsto por la Ley N° 3455 en relación con la incorporación al Colegio únicamente de los médicos veterinarios extranjeros cuyo título universitario esté debidamente registrado (reconocido-convalidado) en nuestro país, de tal suerte que la norma reglamentaria que rebasó ese orden para introducir la posibilidad de colegiar a extranjeros que están aún realizando ese trámite, deviene ilegal, y por ello debe quedar insubsistente e inaplicable, en respeto del régimen legal explicado.

            De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

Andrea Calderón Gassmann

PROCURADORA

 

C-238-2015

COLEGIOS PROFESIONALES. FUNCIONES Y SU IMPORTANCIA. CONDICIÓN DE MIEMBRO PROFESIONAL. COLEGIO DE MÉDICOS VETERINARIOS. FIGURA DE “MIEMBRO INTERINO” ESTABLECIDA POR VÍA REGLAMENTARIA. CONVALIDACIÓN DE TÍTULO EN EL CASO DE LOS MÉDICOS EXTRANJEROS. JERARQUÍA DE LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO. REGLAMENTO NO PUEDE REBASAR LA LEY.

                                                                                   

El Colegio de Médicos Veterinarios solicita criterio a este órgano técnico asesor sobre la legalidad de la figura de “miembro interino”, establecida en el Reglamento a Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios.

 

Mediante dictamen C-238-2015 de fecha 17 de setiembre del 2015 suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, evacuamos la consulta de mérito, arribando a las siguientes conclusiones:

 

1.- Los colegios profesionales son entidades públicas que ejercen importantes labores de fiscalización sobre el ejercicio profesional de sus miembros colegiados, cuya colegiatura deviene obligatoria. Existe un claro interés público que exige el respaldo y la garantía de que los servicios profesionales serán prestados eficientemente y con apego a principios éticos.

2.- De conformidad con el nivel académico que la ley exige para la incorporación y la habilitación profesional, los colegios profesionales, como entes públicos, solo podrán incorporar a aquellas personas que acrediten haber adquirido el grado académico legalmente fijado.

3.- La Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, N° 3455 del 14 de noviembre de 1964, establece que la incorporación de sus agremiados se encuentra reservada –en el caso de los extranjeros– para aquellos profesionales cuyo título profesional de previo ha sido registrado (convalidado) en Costa Rica.

 

4.- La relación entre las diversas fuentes del ordenamiento jurídico (entre ellas, ley-reglamento) se rige por el principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

 

5.- Puesto que el ordenamiento sigue un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una fuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir.

 

6.- En caso de conflicto (antinomia normativa), se debe desaplicar la norma de inferior rango.

 

7.- Las disposiciones de la Ley N° 3455 en orden a los requisitos exigidos para la incorporación al Colegio de Médicos Veterinarios no pueden ser disminuidas ni alteradas por una norma inferior de carácter reglamentario (Decreto Ejecutivo N° 19184-MAG), que es justamente lo que ocurre con el supuesto que aquí nos ocupa, toda vez que el artículo 6 inciso c) del Reglamento pretende –a contrapelo de lo exigido por la ley– permitir la incorporación de médicos veterinarios extranjeros cuyo título profesional no ha sido aún registrado o convalidado en nuestro país.

8.- En consecuencia, esa antinomia normativa que se produce debe resolverse indefectiblemente a favor de la norma superior, en este caso, lo previsto por la Ley N° 3455 en relación con la incorporación al Colegio únicamente de los médicos veterinarios extranjeros cuyo título universitario esté debidamente registrado (reconocido-convalidado) en nuestro país, de tal suerte que la norma reglamentaria que rebasó ese orden para introducir la posibilidad de colegiar a extranjeros que están aún realizando ese trámite, deviene ilegal, y por ello debe quedar insubsistente e inaplicable, en respeto del régimen legal explicado.