Accesibilidad
Dictamen : 253 - del 11/09/2015
11 de setiembre
del 2015
C-253-2015
Licenciada
Dalia Pérez Ruiz.
Auditora Interna
Municipalidad de Zarcero
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General
de la República, me refiero al oficio MZAI-071-2015 del 09 de junio del 2015 en
el cual solicita nuestro criterio en relación a las sesiones del Concejo
Municipal y la jornada extraordinaria del Secretario Municipal. Específicamente se requiere de
nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:
“1) Es legal una “una autorización (implícita)
para trabajar jornada adicional”, por parte de un Concejo Municipal y/o una
Alcaldía Municipal, cuando median razones ordinarias y continuas (sesiones
ordinarias), después de la jornada ordinaria (8 horas ordinarias)? ¿Éste posible acto violentaría o transgredería
el principio de legalidad?
2) en la situación hipotética descrita en el
punto 1, se quebrantaría específicamente el artículo 58 Constitución Política “
La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias?
3) ¿Es procedente que un Concejo Municipal
disponga realizar las sesiones ordinarias fuera de la jornada ordinaria
que ejecuta un Secretario de un Órgano Colegiado Municipal? pues este
secretario se vería obligado a asistir a las sesiones ordinarias, por
imposición legal.
3) Un Órgano Colegiado Municipal le corresponderá
realizar las sesiones ordinarias dentro de la jornada ordinaria de una
secretaría Municipal?
4) Puede el Concejo Municipal compeler a una
Secretaría Municipal a trabajar más allá de la jornada prevista, para que
asista a sesiones ordinarias, constituyendo ello una amenaza para la
salud del funcionario y a su integración familiar?
5) ¿Quién es el superior jerárquico de una
Secretaría Municipal de un Órgano Colegiado Municipal?
6) Las horas extraordinarias que pudiese laborar
una Secretaria de un Órgano Colegiado Municipal en las sesiones ordinarias, es “una
práctica ordinaria”?
7) Con respecto a la pregunta 6). Corresponderá
un eventual pago por horas extraordinarias, un pago irregular?
8) Para efectos de Control Interno que requisitos
deberá una Administración municipal instalar en la “autorización para
trabajar jornada adicional? Se deberá contar con un reglamento específico.?
I.
SOBRE LAS SESIONES DEL CONCEJO
MUNICIPAL.
En relación a las sesiones del Concejo Municipal,
este Ente Asesor en su jurisprudencia administrativa, ha señalado, lo
siguiente:
“En anteriores ocasiones,
este Órgano Asesor se ha referido a diversos aspectos
relacionados con las sesiones del Concejo Municipal, por lo que resulta
de importancia transcribir tales criterios, dado que lo consultado, versa sobre
dicho tema.
Al respecto, en el
dictamen número C-427-2008 de 3 de diciembre de 2008, se indicó lo siguiente
“ (…) II. Aspectos generales relativos a las sesiones
del Concejo Municipal:
La consulta que
se plantea se encuentra vinculada, en primera instancia, con el tema del
funcionamiento y desarrollo de las sesiones del Concejo Municipal, por ello,
resulta oportuno referirnos a este tema, para luego examinar lo relativo al
pago de dietas.
Respecto al
funcionamiento del Concejo Municipal y sus sesiones, este Órgano Asesor se ha
pronunciado en anteriores oportunidades, abordando aspectos como convocatoria a
la sesión, quórum, funciones de dirección del Presidente del Concejo, entre
otros aspectos, en los siguientes términos:
“(…) II. CONCEJO MUNICIPAL. NATURALEZA Y
CONSIDERACIONES GENERALES EN CUANTO A SU FUNCIONAMIENTO:
El artículo 169 de la Constitución Política
establece que la Administración de los intereses y servicios locales en cada
cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo
deliberante -integrado por regidores municipales de elección popular- y un
funcionario ejecutivo.
El Código Municipal vigente, Ley n° 7794 de 30 de
abril de 1998, acatando el mandato Constitucional citado, creó las figuras del
Concejo Municipal y del Alcalde Municipal, como órganos deliberativo y
ejecutivo respectivamente, los cuales, en definitiva, son los que integran el
Gobierno Municipal (artículo 12).
Así pues, el Concejo Municipal es el órgano
deliberativo del Gobierno Municipal. Señala don Eduardo Ortiz que por
deliberación debe entenderse "... aquella resolución interna, oral y
después documentada en acta, en virtud de la cual se regula el contenido de
otro acto, que será adoptado por órgano ejecutivo distinto, normalmente con un
amplio margen de discrecionalidad" ( 1 ). Agrega
ese mismo autor que de dicha deliberación y en virtud del principio de
"Deliberación Antecedente", surge una especie de norma (obligatoria
para el órgano ejecutivo) aplicable a los casos similares que en el futuro debe
resolver la Municipalidad (2).
--- NOTA (1): ORTIZ ORTIZ
(Eduardo), La Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de
Administración Local, Madrid, 1987, página 123.
NOTA (2): Ibid. ---
En cuanto a las atribuciones del Concejo, las
mismas se encuentran reguladas en el artículo 13 del Código Municipal; no
obstante, su enunciación no es de carácter taxativo. Así lo ha indicado la Sala
Constitucional:
"... en cualquier entidad de carácter
corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga
decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas expresamente por
la Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde
ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el
sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista.
En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las Municipalidades al
Concejo Municipal, en las Personas Jurídicas Corporativas no estatales, a las
Asambleas correspondientes. El valor de éste principio se refuerza con el
general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona
jurídica pública le corresponden al jerarca (Junta Directiva -si es ésta o su
equivalente-.)" ( 3 ).
--- NOTA (3): Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, Voto n° 3683-94 de las 8:48 horas del 22 de julio de 1994.
--Ahora bien, por vía de acuerdo, el Concejo
Municipal debe decidir el día y la hora en que realizará sus sesiones
ordinarias, siendo que deben efectuar, al menos, una de ellas semanalmente . La información referente al día o días de la semana
y la hora en que se realizarán las sesiones debe ser publicada en La Gaceta
(artículo 35).
Las sesiones extraordinarias deben ser convocadas
con una anticipación no menor de 24 horas, indicándose el objeto de la reunión.
En la sesión sólo pueden conocerse los asuntos
incluidos en la convocatoria, salvo los que por unanimidad acuerden conocer los
miembros del Concejo (artículo 36). Nótese que la norma requiere la unanimidad de los miembros del Concejo
para conocer asuntos no incluidos en la convocatoria, lo que podría generar
dudas acerca de si lo que se requiere es unanimidad de los miembros presentes o
de la totalidad de ellos. En consideración de este Órgano Superior Consultivo,
técnico jurídico, la última de las opciones es la correcta por dos razones: la
primera de ellas radica en que de conocerse un asunto diverso al de la
convocatoria en ausencia de alguno de sus miembros, se estaría afectando la
constitución misma del órgano; y la segunda, que en los casos en que el Código
habla de los miembros presentes, así lo dice expresamente (Véase, por ejemplo,
los artículos 39 y 42 del Código Municipal).
Es requisito además, para la validez de las
sesiones extraordinarias, que se haya convocado para ella a la totalidad de los
miembros del Órgano . Así lo
ha sostenido la doctrina al afirmar:
"... la omisión de la convocatoria de todos
los miembros significa un vicio de constitución del órgano, y trae aparejada la
nulidad de sus actos, aún si el quórum está asegurado por los miembros
presentes..."
( 4 ). --- NOTA (4): DIEZ (Manuel María), Derecho Administrativo, Tomo I,
Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1963, página 202.
Para que exista quórum a efecto de realizar la
sesión del Concejo Municipal es necesario que estén presentes, al menos, la
mitad más uno de los miembros del Concejo (artículo 37). La ausencia de quórum en un
órgano colegiado (al igual que sucede con la falta de convocatoria de alguno de
sus miembros) incide en la validez de los acuerdos que se adopten. Así lo ha
sostenido la Sala Constitucional al resolver:
"No lleva razón la recurrente al afirmar que
se ha lesionado en su perjuicio la garantía constitucional al debido proceso,
toda vez que el hecho de que se hubiese suspendido la primera de las audiencias
señaladas -por la no asistencia de la totalidad de los miembros del órgano
director-, no resulta ilegal, pues en el supuesto de que se hubiese celebrado
en esas condiciones -sin que se reuniera el quórum requerido al efecto-, sí se
produciría un menoscabo a sus garantías fundamentales, pues el acto estaría
viciado de nulidad por haberlo llevado a cabo un órgano que no estaba debidamente
constituido" (5).
--- NOTA (5): Voto n° 2580-94 de las 10:27 horas
del 24 de junio de 1994.
En cuanto al orden del día, es atribución de la
Presidencia del Concejo prepararlo (artículo 34, inciso b), y sólo puede
modificarse o alterarse mediante acuerdo adoptado por dos terceras partes de
los miembros presentes del Concejo :
"Artículo 39.-
Las sesiones del Concejo se desarrollarán conforme
al orden del día previamente elaborado, el cual podrá modificarse o alterarse
mediante acuerdo aprobado por dos terceras partes de los miembros
presentes".
Igualmente, es atribución del Presidente dirigir
las sesiones del Concejo Municipal, lo que implica abrirlas, suspenderlas y
cerrarlas; recibir las votaciones y anunciar la aprobación o rechazo del
asunto; conceder el uso de la palabra; vigilar el orden de las sesiones, y;
firmar, junto con el secretario, las actas respectivas (artículo 34).
Las sesiones del Concejo deben ser públicas, con lo
cual se asegura a los munícipes enterarse de los asuntos debatidos (6)
(artículo 41). Los acuerdos, salvo disposición legal en contrario, se
aprueban por mayoría absoluta de los miembros presentes. De existir empate,
el asunto debe ser votado de nuevo en la misma sesión, o en la sesión ordinaria
siguiente, momento en el cual, de persistir el empate, debe tenerse por
desechado el asunto (artículo 42). Es claro que al regularse de esa forma el
procedimiento a seguir en casos de empate, debe considerarse inaplicable la
figura del voto privilegiado del presidente.
--- NOTA (6): Sobre el "principio de
publicidad" la Sala Constitucional ha dicho: "El principio de
publicidad garantiza el derecho de los asistentes a la sesión a que se les
conceda la palabra para que puedan activamente participar, exponiendo -de viva
voz- ante los miembros del Concejo lo que deseen manifestar. Es este, pues, el
mecanismo previsto por la Ley para que los vecinos puedan expresar su anuencia
o inconformidad con lo que el Concejo considera para su aprobación."
(Voto n° 1199-94 de las 12:27 del 2 de marzo de
1994).
Los acuerdos adoptados adquieren firmeza con la
aprobación del acta respectiva, lo cual debe ocurrir (salvo causas de fuerza mayor (en la sesión
ordinaria inmediata posterior a la que fueron adoptados (artículo 48). Sin
embargo, cuando así lo decidieren dos terceras partes de la totalidad de los
miembros del Concejo, los acuerdos recién adoptados pueden ser declarados
firmes (artículo 45). En consideración de este Despacho, antes de la firmeza de
los acuerdos, aún cuando sean favorables al
particular, no debe considerarse que otorgan a aquél derecho alguno, pues el
acto es aún susceptible de ser variado a raíz de una solicitud de revisión
planteada por un miembro del Concejo, sin que esa variación implique
responsabilidad alguna para el Municipio ( 7 ).
--- NOTA (7): La Sala Constitucional, aún cuando ha reconocido la posibilidad de dejar sin efecto
el acuerdo no firme, ha dicho que de éste se deriva un derecho precario o
temporal: "...los acuerdos que tome el concejo adquieren firmeza y
ejecutoriedad en el momento en que se apruebe el acta respectiva, salvo que el
propio concejo y de conformidad con el artículo 49 del mismo Código, por
mayoría calificada, declare tales acuerdos como definitivamente aprobados. En
el caso que nos ocupa el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Upala, no se encontraba firme, cuando fue comunicado al
recurrente, ( ver folio 8 y 16 del expediente), toda vez que en la misma sesión
número 56-94, se establece como acuerdo simple y no quedará en firme hasta que
en la sesión ordinaria siguiente no sea interpuesta su revisión y el acta quede
debidamente aprobada, por lo que se trata de un derecho precario, incluso
temporal, que fue dejado sin efecto, en la sesión ordinaria siguiente, número
57-94, de 5 de agosto del presente año, de acuerdo con las facultades que le
otorga al Concejo, el Código Municipal, y que fueron anteriormente
analizadas."
(Voto n° 6066-94 de las 12:57 horas del 14 de
octubre de 1994) (…)”. O.J -.115-99 de 5 de octubre de 1999, reiterado
en el dictamen C-245-2008 (Lo resaltado no es del original).
Más
concretamente, sobre el quórum necesario para sesionar válidamente se ha
puntualizado lo siguiente:
"(…) a) Que los Concejos Municipales son los
órganos deliberativos de los Gobiernos Municipales. Se trata de órganos
colegiados, integrados por el número de regidores que determine la ley
-todos ellos de elección popular-, quienes colocados en una situación de
igualdad, se encargan de manifestar la voluntad del Concejo Municipal.
b) Que para el ejercicio de su competencia y
atribuciones, los Concejos Municipales necesitan reunir el quórum
estructural y funcional exigido por las normas que regulan su actividad.
c) Que el párrafo segundo del artículo 37 del
Código Municipal, se encarga de establecer el quórum estructural, es decir, el
número de regidores que deben estar presentes al inicio y durante el
desarrollo de la sesión para que los Concejos Municipales puedan sesionar
válidamente .
d) Que la disposición de que constituyen quórum
"la mitad más uno de los miembros del Concejo", es un principio
general aceptado por la doctrina y la jurisprudencia, equivalente al de la
mayoría absoluta, es decir, la mayoría que no puede ser superada. De
conformidad con dicho principio, el quórum para sesionar válidamente
se produce cuanto esté presente la mayoría absoluta, es decir, la mitad más
uno de la totalidad de los miembros del Concejo. Por ejemplo, en un Concejo
Municipal integrado por siete miembros, el quórum para sesionar lo
constituirían cuatro regidores."
(Puede verse OJ
153-99, OJ-112-2000, C-077-2000, entre otros).
En lo que
interesa, debemos resaltar de los criterios antes transcritos, que para el
ejercicio de su competencia y atribuciones, los Concejos Municipales necesitan
reunir el quórum estructural y funcional exigido por las normas que regulan su
actividad, que en el caso de los Concejos Municipales se encuentra previsto en
el artículo 37 del Código Municipal. Además, corresponde al
Presidente del Concejo Municipal el ejercicio de las atribuciones contempladas
en el artículo 34 del Código de rito, referidas en lo fundamental a la
dirección de las sesiones del Concejo.
En este último
aspecto, y visto el planteamiento de la consulta de análisis, resulta de vital
importancia llamar la atención sobre las atribuciones conferidas al Presidente
del Concejo Municipal en orden a la dirección de las sesiones de ese órgano.
Tal y como lo
indica el numeral 34 del Código Municipal, el Presidente del Concejo Municipal
tiene la función de director del debate, asignándose la función de
elaborar el orden del día o agenda que se conocerá cada sesión, así como
dirigir las mismas, lo que supone, en otros aspectos, la constatación del
quórum, la apertura de la sesión, su eventual suspensión, su cierre;
recibir las votaciones y anunciar la aprobación o rechazo del asunto; conceder
el uso de la palabra; vigilar el orden de las sesiones, y firmar, junto
con el secretario, las actas respectivas.
Se trata de
atribuciones que ejerce el Presidente del Concejo en forma exclusiva, y que al
estar establecidas en norma de rango legal, no pueden ser limitadas por el
Concejo o mediante un acto normativo de rango inferior a la ley.
Bajo tales
atribuciones, resulta claro la responsabilidad que sobre el Presidente del
Concejo pesa, en punto al buen funcionamiento del órgano durante el desarrollo
de sus sesiones, funciones que implican, en términos generales, vigilar que las
sesiones se celebren en orden y apegadas al principio de legalidad (al respecto
ver dictamen C-077-2008).
Lo anterior,
resulta de importancia, en el tanto la consulta formulada por la Sra. Auditora
de la Municipalidad de Coto Brus refiere a
situaciones relacionadas con el desarrollo de las sesiones del Concejo de esa
Municipalidad, que ponen de manifiesto un funcionamiento anormal de dicho
órgano, concretamente se alude al decreto de recesos sin indicar su duración y
la fijación de la hora en que se reanudará la sesión, lo que se ha ocasionado
problemas con la asistencia de los miembros al reinicio de ésta y dudas
respecto al pago de dietas.
Al respecto, es
pertinente llamar la atención, sin pretender interferir en alguna situación
particular que haya acaecido en ese Municipio, que de acuerdo a las normas y
los antecedentes que hemos invocado anteriormente, las sesiones celebradas por
el Concejo Municipal deben ser llevadas a cabo de manera ordenada para evitar
que se den situaciones como las que en este caso se mencionan. Valga
indicar que, si durante el desarrollo de la sesión se decretan recesos,
sin que se determine –y se deje constancia en el acta- su duración y la
fijación de la hora de reinicio de la sesión, tal omisión puede desembocar en
problemas no solo en el desarrollo mismo de la sesión, sino también, en la toma
de acuerdos y en el pago de dietas.
Partiendo de lo
anterior, somos del criterio de que el Presidente del Concejo es el principal
llamado, como director del debate en las sesiones, a vigilar la efectiva y
ordenada celebración de cada sesión. De suerte que, n o podría admitirse
defectos tales como los que se enuncian en la presente consulta, los cuales
revelan un funcionamiento anormal del Órgano Colegiado en sus sesiones, lo que
se separa evidentemente de los principios que deben regir la actuación
administrativa, de manera que, resulta indispensable la rectificación de
conductas como las descritas.
Sin perjuicio de
lo antes indicado, no está demás señalar que de la interpretación de los
artículos 26 y 27 del Código Municipal, es posible afirmar que los señores
regidores, como parte del Concejo Municipal, están también llamados a ejercer
una función activa dentro del desarrollo de las sesiones del Concejo. De suerte
que, es dable interpretar que estos deben ejercer una función de vigilancia a
efecto de que las sesiones del Concejo se desarrollen en estricto orden y con
apego al ordenamiento jurídico, pudiendo formular mociones y
proposiciones, pedir la revisión de acuerdos municipales, apelar ante el Concejo
las resoluciones del Presidente Municipal e inclusive, llamar al orden al
Presidente Municipal, cada vez que en el desempeño de su cargo, se separe de
las disposiciones del Código o los reglamentos internos de la municipalidad.”
(Lo resaltado no es del original)
En punto a la
determinación del horario de las sesiones, este aspecto se encuentra regulado
en el numeral 35 del Código Municipal, que al efecto dispone:
“Artículo 35. — El Concejo
acordará la hora y el día de sus sesiones y los publicará previamente en La
Gaceta. Los Concejos deberán efectuar, como mínimo, una sesión ordinaria
semanal.”
Como se advierte
de la redacción de la norma, corresponde al Concejo Municipal acordar el día y
hora en la que sesionara ordinariamente. Esta determinación, que corresponde a
la decisión y voluntad del órgano colegiado, debe ser publicada en el Diario
Oficial La Gaceta, a efecto, no solo de ordenar el funcionamiento de dicho
Órgano Colegiado, sino de comunicar a los munícipes el horario dispuesto para sesionar.
Sobre el artículo
de comentario, en el dictamen C-039-2009, señalamos lo siguiente:
“(.. )
Partiendo de lo antes indicado, y atendiendo a la literalidad del planteamiento
de la consulta, estima este Órgano Asesor, que yerra el consultante en su
apreciación respecto a la necesidad de publicar todas y cada una de las fechas
en que se realizaran sesiones del Concejo Municipal.
Al efecto el artículo 35 del Código
Municipal, contenido en su Capítulo V que regula las Sesiones del Concejo y lo
relativo a la toma de acuerdos municipales, establece que “El Concejo acordará la hora y el día de sus
sesiones y los publicará previamente en La Gaceta. Los Concejos deberán
efectuar, como mínimo, una sesión ordinaria semanal”.
Estima esta Procuraduría, que dicho artículo
debe entenderse, a la luz de los principios de razonabilidad y eficiencia, como
la obligación de los Concejos Municipales, al momento de su instalación, de
determinar el día y hora que sesionará ordinariamente, procediendo a publicitar
tal acuerdo a efecto de informar a los munícipes.
Este aspecto se cumpliría con la publicación
respectiva en el Diario Oficial “La
Gaceta”, informando a la comunidad del día y la hora que ese Órgano
Colegiado ha fijado para efectuar las sesiones ordinarias futuras. Evidentemente , tal elección
permanecerá en el tiempo, al menos, durante el período cuatrienal para el cual fue electo el Colegio , salvo, claro
está, que el mismo Concejo varíe o modifique tal decisión.
De este modo, se desprende que la finalidad de este
tipo de norma es ordenar el
funcionamiento del órgano colegiado, debiendo este sesionar ordinariamente en
la fecha y hora que ha preestablecido, precisamente, por el carácter permanente,
regular o normal que debe revestir la sesión ordinaria.
Ilustra lo
antes dicho lo establecido en el artículo 52 de la Ley General de la
Administración Pública, que dispone que todo órgano colegiado debe reunirse
ordinariamente con la frecuencia y el día que indique la Ley o su reglamento; a
falta de regla expresa debe reunirse en forma ordinaria en la fecha y con la
frecuencia que el propio órgano acuerde, no siendo necesario, para este tipo de
sesiones ordinarias, convocatoria especial. De manera que, es posible
afirmar, que lo que este tipo de norma pretende es ordenar el funcionamiento
del órgano colegiado, debiendo este sesionar ordinariamente en la fecha y hora
que ha preestablecido.
Esto nos lleva
a afirmar que, en el caso del artículo 35 del Código Municipal, su correcta
inteligencia no refiere a una obligación de publicar todas y cada una de las
fechas y horas en que se efectuará cada sesión ordinaria de un Concejo
Municipal, pues se entiende que, el órgano sesionará el día y hora que
previamente se ha fijado y comunicado en la publicación respectiva. Una interpretación
contraria a lo aquí dicho entorpece el correcto funcionamiento del órgano, lo
cual atenta contra los principios de eficiencia, eficacia y celeridad
administrativas.
Así las cosas, es dable afirmar que el requisito de
publicación que refiere el artículo 35, respecto a las sesiones ordinarias, se
entiende cumplido con la publicación en La Gaceta del día y hora fijados por el
Concejo, en su sesión de instalación, al inicio de su periodo cuatrienal. De
suerte que, no resulta necesario publicar previamente día y hora de cada una de
las sesiones ordinarias a realizar. “(Lo resaltado no es del original)” (Dictamen
C-81-2012 del 28 de marzo
del 2012.)
II.
SOBRE LAS JORNADAS LABORALES
La jurisprudencia administrativa de este Órgano
Asesor ya se ha referido sobre las jornadas laborales y no habiendo motivo para
cambiar el criterio sostenido, nos permitimos transcribir lo señalado en el
dictamen C-38-2015 del 24 de febrero del 2015,
el cual expresamente señaló lo siguiente:
“I. SOBRE LAS JORNADAS
LABORALES
La Constitución Política en su artículo 58 señala los períodos de tiempo
máximo que debe comprender la jornada laboral. Señala la norma en comentario,
lo siguiente:
ARTICULO 58: “La jornada ordinaria
de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho
horas a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de
seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas
extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de lo
sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se
aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley”
Sobre este punto la jurisprudencia judicial ha señalado:
“ En nuestro sistema jurídico, la protección del trabajador/a respecto a
la jornada laboral, es de raigambre constitucional al disponer el artículo 58
constitucional, a modo de principio, los límites a la jornada ordinaria diurna
y nocturna, de ocho y seis horas diarias, respectivamente” (Resolución N°
2007-000070 SALA SEGUNDA DE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a
las ocho horas cincuenta y cinco minutos del nueve de febrero del dos mil
siete).
En concordancia con
la norma transcrita, el Código de Trabajo en los numerales 136, 138, 139 y 140
establece el tratamiento legal de la jornada laboral y los límites que
comprenden las jornadas diurnas, nocturnas y mixtas, siendo que no es posible
obligar al servidor a laborar un tiempo mayor al ahí establecido salvo en los
casos excepcionales señalados legalmente. Señalan las normas en comentario, lo
siguiente:
ARTICULO 136.-“La jornada ordinaria de trabajo efectivo no
podrá ser mayor de ocho horas en el día, de seis en la noche y de cuarenta y
ocho horas por semana.
Sin embargo, en los trabajos que por su propia condición no sean
insalubres o peligrosos, podrá estipularse una jornada ordinaria diurna hasta
de diez horas y una jornada mixta hasta de ocho horas, siempre que el trabajo
semanal no exceda de las cuarenta y ocho horas.
Las partes podrán contratar libremente las horas destinadas a descanso y
comidas, atendiendo a la naturaleza del trabajo y a las disposiciones legales”.
(Así reformado por artículo 4° de la Ley N° 308 del 16 de diciembre de
1948)
ARTICULO 138.-
“Salvo lo dicho en el artículo 136, la jornada mixta en ningún caso
excederá de siete horas, pero se calificará de nocturna cuando se trabajen tres
horas y media o más entre las diecinueve y las cinco horas”.
ARTICULO 139.-
“El trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente
fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se
pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un
cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores
a éstos que se hubieren estipulado.
No se considerarán horas extraordinarias las que el trabajador ocupe en
subsanar los errores imputables sólo a él, cometidos durante la jornada
ordinaria.
El trabajo que fuera de la jornada ordinaria y durante las horas diurnas
ejecuten voluntariamente los trabajadores en las explotaciones agrícolas o
ganaderas, tampoco ameritará remuneración extraordinaria”.
(Así reformado por Ley Nº 56 de 7 de marzo de 1944, artículo 1º).
ARTICULO 140.-
“La jornada extraordinaria, sumada a la ordinaria, no podrá exceder de
doce horas, salvo que por siniestro ocurrido o riesgo inminente peligren las
personas, los establecimientos, las máquinas o instalaciones, los plantíos, los
productos o cosechas y que, sin evidente perjuicio, no puedan sustituirse los
trabajadores o suspenderse las labores de los que están trabajando”.
Sobre estas normas la
jurisprudencia judicial ha señalado, lo siguiente:
“SOBRE LOS TIPOS DE JORNADA: En el Capítulo Único,
del Título V, de la Constitución Política, referido a los Derechos y Garantías
Sociales, se encuentran consagrados algunos derechos laborales, que el
constituyente consideró debían tener rango constitucional; como por ejemplo el
derecho al trabajo (artículo 56); al salario mínimo (artículo 57); a límites a
la jornada de trabajo (artículo 58); al descanso y a vacaciones anuales pagadas
(artículo 59); a la libertad sindical (artículo 60); al paro y a la huelga
(artículo 61); al auxilio de cesantía (artículo 63) y; a la higiene y seguridad
en el trabajo (artículo 66). El artículo 58 referido a la jornada laboral,
dispone: “La jornada ordinaria de
trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho a la
semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas
diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias
deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios
estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de
excepción muy calificados, que determine la ley”. Por su parte, en el
Capítulo I, del Título III, del Código de Trabajo, encontramos el tratamiento
legal de la jornada de trabajo y los rangos horarios que comprenden las
jornadas diurna y nocturna (artículo 136), reiterándose los límites fijados en
la aludida norma constitucional, más allá de los cuales no es posible obligar
al trabajador a laborar, salvo los casos de excepción que ahí se indican y que,
como tales, en tanto vienen a ampliar la jornada de trabajo, deben ser
interpretados en forma restrictiva, en atención a los intereses del trabajador.
Además, el numeral 138 siguiente, en armonía con aquella norma de la Carta
Fundamental, dispone que la jornada mixta en ningún caso excederá
de siete horas, pero se calificará de nocturna cuando se trabajen tres horas y
media o más entre las diecinueve y las cinco horas. Los servicios efectivos
prestados por el trabajador al patrono fuera de dichos límites o fuera de la
jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte, constituyen jornada
extraordinaria, la cual deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más
de los salarios mínimos o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado
(artículo 139 del mismo cuerpo normativo). Ahora bien, el referido artículo 58
constitucional posibilita establecer por vía legal, para casos muy calificados,
jornadas especiales que superan aquellos límites. De esa forma el numeral 136
del Código de Trabajo dispone que en los trabajos que por su propia condición
no sean insalubres o peligrosos, puede estipularse una jornada ordinaria diurna
hasta de diez horas y una jornada mixta hasta de ocho horas, siempre que el
trabajo semanal no exceda de cuarenta y ocho horas. Y el 143 del mismo código, expresamente establece: “Quedarán excluidos de la limitación de la
jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos
empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata; los trabajadores que ocupan puestos de
confianza; los agentes comisionistas y
empleados similares que no cumplen su cometido en el local del establecimiento;
los que desempeñen funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y
las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están
sometidas a jornadas de trabajo. Sin
embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce
horas diarias en su trabajo y tendrán
derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media”
(énfasis suplido). De lo antes expuesto, se extrae que aquellas personas
cuyas labores sean las que refiere el artículo el 143 antes transcrito están
excluidas de los límites de la jornada antes mencionados y pueden laborar
diariamente hasta doce horas de forma ordinaria. (Resolución N° 2009-000772
SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta minutos del catorce de agosto de
dos mil nueve)
De lo expuesto hasta
ahora, es claro que en nuestro ordenamiento jurídico se encuentran reguladas en
forma expresa las diferentes clases de jornadas laborales, siendo que la
jornada ordinaria diurna es de 8 horas y la nocturna de 6 horas, sin embargo,
el numeral 136 del Código de Trabajo en su párrafo segundo establece que en
aquellos trabajos que no sean insalubres ni peligrosos se puede establecer una
jornada ordinaria diurna extendida de “hasta
de diez horas y una jornada mixta hasta de ocho horas, siempre que el trabajo
semanal no exceda de las cuarenta y ocho horas”, por lo que las labores
realizadas fuera de dichos límites, en la misma entidad y cumpliendo con las
mismas funciones para las que fue contratado el servidor, es considerado como
jornada extraordinaria, la cual tiene carácter excepcional, ocasional o discontinuo
y deben ser remuneradas de conformidad con la legislación laboral con un
cincuenta por ciento (tiempo y medio) del salario mínimo o del salario superior que se le estuviere pagando al trabajador.”
III.
SOBRE EL FONDO.
Una
vez aclarados los conceptos citados en los apartados anteriores, procedemos a
dar respuesta a las interrogantes planteadas por la Municipalidad de Zarcero,
no sin antes advertir que las interrogantes 1, 2, 3, y 4 así como la 6 y 7 se agruparan para un mejor
análisis.
1)
Es legal una “una autorización
(implícita) para trabajar jornada adicional”, por parte de un Concejo Municipal
y/o una Alcaldía Municipal, cuando median razones ordinarias y continuas
(sesiones ordinarias), después de la jornada ordinaria (8 horas ordinarias)? ¿Éste posible acto violentaría o transgredería
el principio de legalidad?
2)
En la situación hipotética
descrita en el punto 1, se quebrantaría específicamente el artículo 58
Constitución Política “ La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder
de ocho horas diarias?
3)
¿Es procedente que un Concejo
Municipal disponga realizar las sesiones ordinarias fuera de la jornada
ordinaria que ejecuta un Secretario de un Órgano Colegiado Municipal? pues este
secretario se vería obligado a asistir a las sesiones ordinarias, por
imposición legal.
4)
Puede el Concejo Municipal
compeler a una Secretaría Municipal a trabajar más allá de la jornada prevista,
para que asista a sesiones ordinarias, constituyendo ello una amenaza para la salud
del funcionario y a su integración familiar?
El artículo 58
de nuestra Constitución Política establece cuales son las diferentes clases de
jornadas laborales, al señalar lo siguiente:
ARTICULO 58.- “La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá
exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana. La jornada
ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta
y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado
con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se
aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley."
En razón de la
norma citada, es claro que la jornada ordinaria diurna es de 8 horas y la
nocturna de 6 horas, sin embargo, el numeral 136 del Código de Trabajo en su
párrafo segundo establece que en aquellos trabajos que no sean insalubres ni
peligrosos se puede establecer una jornada ordinaria diurna extendida de “hasta de diez horas y
una jornada mixta hasta de ocho horas, siempre que el trabajo semanal no exceda
de las cuarenta y ocho horas”, por lo que las
labores realizadas fuera de dichos límites es considerado como jornada
extraordinaria y debe ser remunerada de conformidad con la legislación laboral
con un cincuenta por ciento (tiempo y medio) del salario mínimo o del salario
superior que se le estuviere pagando al trabajador.
En relación a la jornada extraordinaria el artículo 139 del Código de
Trabajo señala que:
ARTICULO 139.-“El trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente
fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se
pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un
cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores
a éstos que se hubieren estipulado.
No se considerarán horas extraordinarias las que el
trabajador ocupe en subsanar los errores imputables sólo a él, cometidos
durante la jornada ordinaria.
El trabajo que fuera de la jornada ordinaria y
durante las horas diurnas ejecuten voluntariamente los trabajadores en las
explotaciones agrícolas o ganaderas, tampoco ameritará remuneración
extraordinaria."
De lo anteriormente
expuesto, se desprende que el legislador reconoce el carácter excepcional de la
jornada extraordinaria, toda vez que la prolongación de la jornada laboral debe
obedecer a una necesidad de orden público de la entidad o a un interés social,
de manera que debe ser ocasional o discontinua ya que no puede convertirse en
una situación habitual ya que se estaría transgrediendo las jornadas
establecidas en el ordenamiento jurídico, así como poniendo en riesgo la salud
del servidor.
Al respecto, la
jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ha señalado en su dictamen
C-158-2015 del 19 de junio del 2015, lo siguiente:
“II.- La jornada
extraordinaria para realizar
labores excepcionales y de carácter temporal (ocasional).
Es vasta nuestra
jurisprudencia administrativa que, en concordancia con la dimanada por los
Tribunales de Trabajo, señala que conforme a la normativa vigente, para cumplir
con las labores o funciones que ostenta cada puesto o empleo en la
Administración Pública, existe un límite de horas en que se circunscriben las
diferentes jornadas ordinarias de trabajo, el cual debe ser respetado (arts.
136 y 138 del Código de Trabajo, de aplicación supletoria en la materia
conforme al artículo 51 del Estatuto de Servicio Civil). Sin embargo, motivado
por circunstancias extraordinarias, las cuales -por definición- son siempre
variables e irregulares, se extrae la autorización para realizar trabajo de
carácter excepcional y temporal, fuera de las citadas jornadas ordinarias,
siempre y cuando no sobrepasen las doce horas diarias (arts. 139 y 140 Ibíd). Pero, esa posibilidad naturalmente debe entenderse
dentro del concepto mismo del límite de las jornadas ordinarias de trabajo;
limitación que se funda en razones de seguridad y salud del trabajador - para
evitar su agotamiento físico y mental
-, y de consideración personal hacia sus
deberes familiares y del hogar -derecho fundamental a la
conciliación de la vida laboral o profesional y de la vida familiar – (Entre
otras, la resolución Nº 0835-97 de las 17:33 hrs. del
10 de febrero de 1998, Sala Constitucional).
Desde esa
perspectiva jurídica, es vasta la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte
Suprema de Justicia al señalar que, “la jornada extraordinaria no constituye un
elemento normal y permanente, sino uno de orden excepcional, y se encuentra
sujeta a límites y requisitos que buscan, precisamente, proteger al trabajador,
de jornadas extenuantes que atente contra su salud física y mental” (Véanse
Sentencias Número 563, de las 8:55 horas del 8 de noviembre del 2002, 604, de las 8:45 horas
del 6 de diciembre; 637, de las 8:40 horas del 13 de diciembre, ambas del 2002;
y, la número 6, de las 9:20 horas del 16 de enero de este año 2004) “
Se denota entonces que el legislador reconoce el
carácter excepcional de este tipo de jornada extraordinaria, precisamente
porque tal y como lo ha señalado la doctrina, ésta se presenta en casos de
trabajos eminentemente ocasionales y discontinuos, que no pueden ser ejecutados
durante la jornada ordinaria por el personal correspondiente, pues se entiende
que las funciones habituales de la empresa respectiva, deben realizarse en el
transcurso de la jornada ordinaria de labores (Resoluciones Nºs
243, de las 11:10 horas del 2 de octubre de 1992; 563, de las 8:55 horas del 8 de de noviembre del 2002; 604, de las 8:45 horas del 6 de
diciembre; 637, de las 8:40 horas del 13 de diciembre, ambas del 2002; y la
número 6, de las 9:20 horas del 16 de enero de este año 2004, todas de la Sala
Segunda de la Corte Suprema de Justicia). Y dictámenes Nºs
C-047 de 20 de febrero del 2003 y C-150-2011 de 30 de junio de 2011, entre
otros).
Ahora bien, si en
la institución para la cual se presta el servicio se requiere la necesidad
imperante y excepcional de que un funcionario o grupo de funcionarios puedan
laborar fuera de la jornada ordinaria de trabajo; es decir en los términos del
artículo 139 del Código de Trabajo, es claro que en tratándose del sector
público, debe no solo mediar la justificación respectiva, sino también la
aprobación del jerarca respectivo para laborar en horas extras (art. 17 de la
Ley General de Salarios de la Administración Pública).
Pero como bien
advierte la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en su resolución Nº
2012-000042 de las 09:30 hrs. del 27 de enero de
2012, no puede obviarse que en el sector público, la labor en tiempo extraordinario ha sido objeto de
una amplia regulación limitadora para racionalizar su pago, mas no para
eliminarla; esto debido a que por la forma de su remuneración (art. 139 del
Código de Trabajo) exige un mayor gasto para los fondos públicos.
(…)
Le corresponde entonces a
la Administración, en atención a sus fines, establecer la organización y las
condiciones del servicio que presta, sin que tales aspectos puedan ser producto
de la autonomía de la voluntad entre partes. Las entidades que, como la
consultante, prestan un servicio público, tienen la potestad –de marcado
carácter discrecional- de reorganizar sus recursos y servicios en procura de la
más adecuada y eficiente prestación del servicio; y mejores ventajas en el
costo económico de su operación y funcionamiento (artículo 4 de la Ley General
de la Administración Pública). De lo que se trata entonces, es de procurar la
más correcta gestión de un recurso escaso, donde "correcta"
necesariamente implica autorizar el ejercicio y pago de las jornadas extra
justificables, y denegar las injustificables (resolución Nº 0835-97 op. cit.).
En síntesis,
queda claro de lo anteriormente expuesto, que las jornadas ordinarias de
trabajo, no pueden sobrepasar los límites constitucionales y legales, sino es
en contravención con los más elementales principios de la razonabilidad, justicia
y equidad. Pese a ello, la misma normativa citada supra, prevé excepciones a la
regla, en cuanto se autoriza trabajar fuera de los límites de las jornadas
comunes, al presentarse situaciones en una institución o empresa que
verdaderamente califiquen como excepcionales, específicas e imperiosas, las
cuales no hay otra alternativa que atenderlas transitoriamente y de manera
extraordinaria fuera de la jornada normal de trabajo; sin que ello signifique
convertirlas en labores habituales y permanentes (Dictámenes C-150-2011 op. cit. y C-279-2010, de 23 de diciembre de 2010).
Teniendo en
cuenta las normas generales expuestas es claro que no es posible establecer una
jornada extraordinaria “permanente” de trabajo a funcionarios administrativos
de esa entidad estatal, que rebase los límites máximos de jornada impuestos por el ordenamiento
jurídico.
En todo caso,
el norte a seguir en estos casos debe ser que el trabajo extraordinario sólo se
justifique y autorice en casos en que razones objetivas, excepcionales y
temporales, claramente destinadas a lograr una mejora en la eficiencia de la
actividad administrativa (arts. 11 constitucional, 11, 4 y 113 de la LGAP), obliguen a la
prestación del servicio fuera de los límites generales, pero siempre dentro de
los límites normativos preestablecidos.
Según hemos
recomendado en casos similares al consultado, la Administración tiene la posibilidad de
disponer la organización y eventuales cambios en el horario de trabajo que
mejor convengan para la óptima prestación del servicio público. Quizás el
establecimiento de horario rotativo de roles de servicio propiciaría una
adaptación a las necesidades que demanda el INCIENSA para el efectivo y
eficiente cumplimiento de sus funciones, pero sin violentar el régimen de trabajo
de sus servidores (dictamen C-279-2010 op. cit.).”
En razón de lo
anterior, es criterio de este Órgano Asesor que en atención a los fines del
ente municipal, sí puede el Concejo Municipal realizar sesiones ordinarias o
extraordinarias en horas fuera de la jornada ordinaria laboral del Secretario
Municipal, siempre y cuando sea manera ocasional o discontinua, y no rebasen los límites máximos
de la jornada laboral impuestos por el ordenamiento jurídico.
3) Un Órgano Colegiado Municipal le
corresponderá realizar las sesiones ordinarias dentro de la jornada ordinaria
de una secretaría Municipal?
El artículo 35 del
Código Municipal señala lo siguiente: “El Concejo acordará la hora y el día de
sus sesiones y los publicará previamente en La Gaceta. Los Concejos deberán
efectuar, como mínimo, una sesión ordinaria semanal.”
La norma anteriormente señalada no indica que el Concejo Municipal deba
celebrar las sesiones dentro de la jornada ordinaria de sus servidores, por lo
que es claro que es el Concejo Municipal por su propia decisión y voluntad el
que decide cual es el día y hora en que se realizarán las sesiones.
En razón de lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que le
corresponde a cada Concejo Municipal analizar y decidir cuál es el horario para
sesionar que mejor convenga para los intereses del ente
municipal y la óptima prestación del
servicio público.
5) ¿Quién es el superior jerárquico de una
Secretaría Municipal de un Órgano Colegiado Municipal?
Este órgano Asesor ha señalado en su jurisprudencia administrativa que el
Secretario del Concejo Municipal se encuentra sujeto a la jerarquía
administrativa del Alcalde Municipal y que depende del Concejo Municipal solo
en cuanto a nombramiento y remoción y al no haber motivo para variar el
criterio, nos permitimos transcribir lo señalado en el Dictamen C-96-2008 del 3
de abril del 2008, el cual señala lo siguiente:
“10.- El secretario del concejo, en tanto funcionario
de planta de la Municipalidad, se encuentra sujeto a la jerarquía
administrativa del alcalde, razón por la cual es el órgano competente para
otorgarle las vacaciones, los permisos y las licencias correspondientes. Lo anterior, claro está, sin perjuicio de la
debida coordinación que debe existir entre el alcalde y el concejo, dado que
las funciones del secretario se encuentran íntimamente ligadas al
funcionamiento de este último (artículo 53 del Código Municipal).”
Bajo esta misma línea de pensamiento, el
dictamen C-416-2007 del 23 de noviembre del 2007 ha señalado, lo siguiente:
“IV. Conclusión
De
conformidad con las anteriores consideraciones, concluye este Órgano Asesor, lo
siguiente:
1. La línea
jurisprudencial emanada de esta Procuraduría ha sostenido que el Alcalde es el
administrador general y jefe de las dependencias de la corporación municipal,
en virtud de las competencias atribuidas a éste en el artículo 17 del Código
Municipal.
2. Como tal, el
Alcalde tiene a su cargo la dirección y organización del personal municipal,
incluidos los funcionarios que dependen del Concejo Municipal, de suerte que,
éstos últimos deben acatar las directrices que dicte el Alcalde en dicha
materia.
3. En virtud de lo indicado en el punto anterior,
el auditor, el contador y el secretario
del Concejo dependen directamente del Concejo Municipal, solo en cuanto a
nombramiento y remoción. De modo que,
dichos funcionarios están sujetos a las directrices administrativas que emita
el Alcalde con fin de regular la prestación de servicio a lo interno de la
corporación municipal.”
6) Las horas extraordinarias que pudiese
laborar una Secretaria de un Órgano Colegiado Municipal en las sesiones
ordinarias, es “una práctica ordinaria”?
7) Con respecto a la pregunta 6).
Corresponderá un eventual pago por horas extraordinarias, un pago irregular?
Como se indicó anteriormente, de conformidad con el artículo 58 de la
Constitución Política y el 139 del Código de Trabajo, el ampliar la jornada
ordinaria laboral es una situación de carácter excepcional, de manera que no
puede convertirse en una práctica habitual u ordinaria, ya que se estaría
violentando los límites de las jornadas laborales establecidos en el ordenamiento
jurídico, así como poniendo en riesgo la salud física y mental del servidor, de
manera que debe la Administración Municipal analizar cada caso en concreto.
Ahora bien, en relación a si el pago de las horas extras a un Secretario
municipal es un pago irregular, cabe señalar que este Órgano Asesor en su
jurisprudencia administrativa ha señalado que si un servidor municipal ha
laborado en jornada extraordinaria se le debe reconocer el pago
correspondiente.
“Como se ha podido observar de los acápites
anteriores, para la solución de este asunto, es importante tener en cuenta la
jornada ordinaria, en virtud de la cual se encuentra sujeto el secretario o
secretaria del Concejo Municipal a cumplir con
las funciones del cargo, según lo dispuesto en el mencionado artículo 13
del Código Municipal y las demás tareas que la legislación le asigne.
Ahora bien, si
se suscitaren situaciones de orden
excepcional y temporal que ameriten que ese Concejo Municipal ocupe que tal
funcionario o funcionaria preste su servicio fuera del límite de la jornada
ordinaria de trabajo, resulta procedente el pago del tiempo extraordinario
laborado; labores que como lo establece
el párrafo segundo de artículo 139 del Código de Trabajo y la doctrina
jurisprudencial precitada, no son aquellas que puedan convertirse en habituales
y permanentes, pues ello desnaturalizaría el concepto mismo de la jornada
extraordinaria, en abierta transgresión no sólo de la normativa laboral citada,
sino del principio de legalidad regente en todo actuar de la Administración
Pública y su homólogo de la Ley General de la Administración Pública; y en
consecuencia, en claro detrimento de la salud del trabajador o
trabajadora. Ni tampoco resulta dable reconocer
dicho pago, cuando se ocupe tiempo extra para subsanar los errores cometidos
por el mismo trabajador en la jornada ordinaria de trabajo.
En
consecuencia, si dentro de los mencionados supuestos, ese servidor o servidora se le ha requerido
anteriormente para prestar su servicio en tiempo extraordinario, a fin de
realizar también tareas excepcionales y temporales, y no se le ha reconocido a
la fecha el pago correspondiente, es claro que la administración se encuentra
en la obligación de retribuir conforme lo establece el citado artículo 139 del
Código de Trabajo, pues de lo contrario, se podría incurrir en un
enriquecimiento incausado.
Está demás
señalar, que para la hipótesis del reconocimiento en cuestión, debe tenerse en cuenta la vigencia de la
relación de servicio del funcionario o
funcionaria municipal, en cuyo caso no prescriben los derechos laborales;
mientras que, si ha transcurrido el plazo a que alude el artículo 602 del Código
de Trabajo, contado a partir del cese del puesto ocupa se concluye que, no
obstante los parámetros arriba explicados, es a la Municipalidad a quien
incumbe determinar, la procedencia de reconocer retroactivamente el pago o no,
de labores realizadas por un secretario
o secretaria del Concejo Municipal, fuera de la jornada ordinaria de trabajo.” (Dictamen C-072-2011 del 29 de marzo del 2011)
En razón de lo anteriormente señalado es
criterio de este Órgano Asesor que el Secretario del Concejo Municipal está
sujeto a una jornada laboral ordinaria, de manera que tiene derecho a devengar
jornada extraordinaria según el artículo 139 del Código de Trabajo cuando en
ejercicio de las funciones propias de su cargo debe asistir a sesiones
ordinarias o extraordinarias que se efectúen fuera de la jornada ordinaria
laboral, por el tiempo que dure la sesión lo cual se puede constatar con el
acta de la sesión ya que en la misma se registra la hora de inicio y de
finalización de la sesión, de manera que el pago de esas horas extraordinarias
no es un pago irregular.
8) Para efectos de Control Interno que
requisitos deberá una Administración municipal instalar en la “autorización
para trabajar jornada adicional? Se deberá contar con un reglamento específico?
El artículo 169 de la Constitución Política señala que le corresponde a
las Municipalidades velar por los intereses y el adecuado funcionamiento del
ente municipal. Señala la norma en comentario, lo siguiente:
ARTÍCULO 169.- “La
administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo
del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por
regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que
designará la ley.”
Bajo esta misma línea de pensamiento,
el artículo 4 del Código Municipal establece la autonomía política,
administrativa, financiera de las Municipalidades y la potestad de dictar
reglamentos autónomos de servicio y organización del ente municipal. Señala la
norma en comentario en lo que nos interesa, lo siguiente
Artículo 4.-“La municipalidad
posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la
Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:
a)
Dictar los reglamentos autónomos de organización y
de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento
jurídico.
(…)”
En razón de lo expuesto, es claro que las Municipalidades en razón de su
autonomía administrativa tiene la potestad de dictar sus reglamentos autónomos
de Servicio y Organización dentro de los cuales pueden regular el
reconocimiento y pago de las horas extraordinarias a sus funcionarios, por lo
que es criterio de este Órgano Asesor que le corresponde a cada ente Municipal
de conformidad con el interés y el servicio brindado por cada ente, determinar
cuáles son los requisitos, supuestos o procedimiento que deben darse para el
reconocimiento o autorización y pago de las horas laboradas fuera de la jornada
ordinaria, tomando en consideración lo ya establecido por el Código de Trabajo
en relación a este tema.
IV.
CONCLUSIONES
De conformidad
con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República es del criterio que:
·
En atención a los fines del ente municipal, sí puede el Concejo
Municipal realizar sesiones ordinarias o extraordinarias en horas fuera de la
jornada ordinaria laboral del Secretario Municipal, siempre y cuando sea manera
ocasional o discontinua, y no rebasen
los límites máximos de la jornada laboral impuestos por el ordenamiento
jurídico.
·
Que le corresponde a cada Concejo Municipal
analizar y decidir cuál es el horario para sesionar que mejor convenga para los intereses del ente municipal y la óptima prestación del servicio público.
·
El Secretario del Concejo Municipal se encuentra sujeto a la jerarquía administrativa
del Alcalde Municipal y que depende del Concejo Municipal solo en cuanto a
nombramiento y remoción
·
El ampliar la jornada
ordinaria laboral es una situación de carácter excepcional, de manera que no
puede convertirse en una práctica habitual u ordinaria, ya que se estaría
violentando los límites de las jornadas laborales establecidos en el
ordenamiento jurídico, así como poniendo en riesgo la salud física y mental del
servidor, de manera que debe la Administración Municipal analizar cada caso en
concreto.
·
El Secretario del Concejo Municipal está sujeto a una jornada laboral
ordinaria, de manera que tiene derecho a devengar jornada extraordinaria según
el artículo 139 del Código de Trabajo cuando en ejercicio de las funciones
propias de su cargo debe asistir a sesiones ordinarias o extraordinarias que se
efectúen fuera de la jornada ordinaria laboral, por el tiempo que dure la
sesión lo cual se puede constatar con el acta de la sesión ya que en la misma
se registra la hora de inicio y de finalización de la sesión, de manera que el
pago de esas horas extraordinarias no es un pago irregular.
·
Le corresponde a cada ente Municipal de conformidad
con el interés y el servicio brindado por cada ente, determinar cuáles son los
requisitos, supuestos o procedimiento que deben darse para el reconocimiento o
autorización y pago de las horas laboradas fuera de la jornada ordinaria,
tomando en consideración lo ya establecido por el Código de Trabajo en relación
a este tema.
Cordialmente,
Berta Marín González
Procuradora
BMG/gcga
C-253-2015
MUNICIPALIDAD DE ZARCERO.
SESIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL. JORNADA EXTRAORDINARIA. SECRETARIO DEL CONCEJO
MUNICIPAL.
La Auditora interna de la
Municipalidad de Zarcero pide nuestro criterio en relación con las siguientes
interrogantes:
“1) Es legal una “una autorización (implícita)
para trabajar jornada adicional”, por parte de un Concejo Municipal y/o una
Alcaldía Municipal, cuando median razones ordinarias y continuas (sesiones
ordinarias), después de la jornada ordinaria (8 horas ordinarias)? ¿Éste posible acto violentaría o transgredería
el principio de legalidad?
2) en la
situación hipotética descrita en el punto 1, se quebrantaría específicamente el
artículo 58 Constitución Política “ La jornada ordinaria de trabajo diurno no
podrá exceder de ocho horas diarias?
3) ¿Es
procedente que un Concejo Municipal disponga realizar las sesiones
ordinarias fuera de la jornada ordinaria que ejecuta un Secretario de un
Órgano Colegiado Municipal? pues este secretario se vería obligado a asistir a
las sesiones ordinarias, por imposición legal.
3) Un
Órgano Colegiado Municipal le corresponderá realizar las sesiones ordinarias dentro
de la jornada ordinaria de una secretaría Municipal?
4) Puede
el Concejo Municipal compeler a una Secretaría Municipal a trabajar más allá de
la jornada prevista, para que asista a sesiones ordinarias,
constituyendo ello una amenaza para la salud del funcionario y a su integración
familiar?
5) ¿Quién
es el superior jerárquico de una Secretaría Municipal de un Órgano Colegiado
Municipal?
6) Las
horas extraordinarias que pudiese laborar una Secretaria de un Órgano Colegiado
Municipal en las sesiones ordinarias, es “una práctica ordinaria”?
7) Con
respecto a la pregunta 6). Corresponderá un eventual pago por horas extraordinarias,
un pago irregular?
8) Para
efectos de Control Interno que requisitos deberá una Administración municipal
instalar en la “autorización para trabajar jornada adicional? Se deberá
contar con un reglamento específico.”
Mediante dictamen C-253-2015 del 11 de setiembre del 2015, Berta Marín González Procuradora Adjunta, analiza la consulta planteada, arribando a las siguientes conclusiones:
·
“En atención a los fines del ente municipal,
sí puede el Concejo Municipal realizar sesiones ordinarias o extraordinarias en
horas fuera de la jornada ordinaria laboral del Secretario Municipal, siempre y
cuando sea manera ocasional o
discontinua, y no rebasen los límites máximos de la jornada laboral impuestos
por el ordenamiento jurídico.
·
Que le corresponde a cada Concejo
Municipal analizar y decidir cuál es el horario para sesionar que mejor convenga para los intereses del ente municipal y la óptima prestación del servicio público.
·
El Secretario del Concejo Municipal se encuentra sujeto a la jerarquía
administrativa del Alcalde Municipal y que depende del Concejo Municipal solo
en cuanto a nombramiento y remoción
·
El ampliar la jornada
ordinaria laboral es una situación de carácter excepcional, de manera que no
puede convertirse en una práctica habitual u ordinaria, ya que se estaría
violentando los límites de las jornadas laborales establecidos en el
ordenamiento jurídico, así como poniendo en riesgo la salud física y mental del
servidor, de manera que debe la Administración Municipal analizar cada caso en
concreto.
·
El Secretario del Concejo Municipal está sujeto a una jornada laboral
ordinaria, de manera que tiene derecho a devengar jornada extraordinaria según
el artículo 139 del Código de Trabajo cuando en ejercicio de las funciones
propias de su cargo debe asistir a sesiones ordinarias o extraordinarias que se
efectúen fuera de la jornada ordinaria laboral, por el tiempo que dure la
sesión lo cual se puede constatar con el acta de la sesión ya que en la misma
se registra la hora de inicio y de finalización de la sesión, de manera que el
pago de esas horas extraordinarias no es un pago irregular.
·
Le corresponde a cada ente Municipal de conformidad
con el interés y el servicio brindado por cada ente, determinar cuáles son los
requisitos, supuestos o procedimiento que deben darse para el reconocimiento o
autorización y pago de las horas laboradas fuera de la jornada ordinaria,
tomando en consideración lo ya establecido por el Código de Trabajo en relación
a este tema.