Dictamen : 130 - del 29/05/2015

(Reconsidera de oficio parcialmente)

C-130-2015

29 de mayo, 2015

Lic. Adrian Blanco Varela

Comisión Nacional de Préstamos para la Educación

Secretario Ejecutivo

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio SE-127-2015 de 6 de mayo de 2015.

En el oficio SE-127-2015 de 6 de mayo de 2015 se nos consulta sobre distintos aspectos del efecto derogatorio de la Ley N.° 9274 de 12 de noviembre de 2014, Reforma Integral al Sistema de Banca para el Desarrollo.

Particularmente se consulta si la Ley N.° 9274 derogó la anterior Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, N.° 8634 de 23 de abril de 2008 o si por el contrario, esta Ley mantiene su vigencia. Luego, se específica que el interés de la Comisión consultante es que se determine si el artículo 44 de la Ley N.° 8634, que en su momento eximió a CONAPE de las directrices y lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, fue derogado y que se establezca si por efecto de una eventual derogatoria, CONAPE ahora se encuentra sujeto a la Autoridad Presupuestaria. Concretamente se consulta si CONAPE debe cumplir con lo que dispone el artículo 5 del Decreto Ejecutivo N.° 5 38915, Directrices Generales de Política Presupuestaria, Salarial, Empleo, Inversión y Endeudamiento para entidades públicas, ministerios y óranos desconcentrados para el año 2016.

En cumplimiento de lo que prescribe el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se ha incorporado dentro de la consulta, el criterio jurídico del asesor legal de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación el cual considera que la Ley N.° 9274 solo reformó parcialmente la anterior Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo. Considera el asesor institucional que la Ley N.° 9274 no derogó, entonces, el artículo 44 de la Ley N.° 8634 pues se trataría de una reforma parcial que no contempló la derogatoria de ese numeral.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. La Ley N.° 9274 derogó, por reformarla integralmente, a la Ley N.° 8634 y b. En relación con la derogatoria del artículo 44 de la Ley N.° 8634.

A. LA LEY N.° 9274 DEROGÓ, POR REFORMARLA INTEGRALMENTE, A LA LEY N.° 8634.

La Ley N.° 9274 de 12 de noviembre de 2014 ha reformado integralmente la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo N.° 8634 de 23 de abril de 2008.

Luego, debe indicarse que el primer efecto de la Ley N.° 9274 ha sido promulgar una nueva regulación total que sustituyera la anterior Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo. Es decir que el objeto de la Ley N.° 9274 ha sido proveer de un nuevo marco legal, de carácter global, para el Sistema de Banca para el Desarrollo.

En este sentido, a modo de antecedente, es importante acotar que originalmente el proyecto de Ley presentado por el Poder Ejecutivo, que se tramitó bajo el expediente legislativo N° 17502 y que concluyó con la aprobación de la Ley N.° 9274, pretendía una reforma parcial a la Ley del Sistema de Banca de Desarrollo N.° 8634. No obstante este proyecto original fue reemplazado por un texto sustitutivo.

Luego debe acotarse que, como lo indica de forma expresa el dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Legislativa Especial que se conformó al efecto, ese texto sustitutivo, el cual fue aprobado por esa Comisión para conocimiento, debate y votación del Plenario, ha tenido una finalidad que va más allá de una reforma a la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, pues su objetivo ha sido proveer, por el contrario, su reforma integral. Al efecto, se transcribe, en lo conducente, el dictamen afirmativo de mayoría del expediente N.° 17502:

“El texto sustitutivo aprobado fue más allá de algunas modificaciones jurídicas a la Ley N.° 8634 (tal como lo pretendía el texto original del proyecto), planteando más bien una reforma integral a ésta. De hecho el título del proyecto en el texto sustitutivo es “Reforma Integral a la Ley N.° 8634, Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo y Reforma a otras Leyes.”

Así las cosas, debe señalarse que la Ley N.° 9274, cuyo texto tiene por antecedente ese Dictamen Afirmativo de Mayoría, no se ha circunscrito a hacer reformas parciales a la anterior Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, sino que ha aprobado un nuevo marco legal para ese Sistema.

Por supuesto, conviene advertir que, por defecto de técnica legislativa, la Ley N.° 9274 carece de una disposición derogatoria que, de forma expresa, abrogue la Ley N.° 8634.

No obstante lo anterior, es indudable que con la promulgación de la Ley N.° 9274, el Legislador puso en vigencia una nueva regulación legal del Sistema de Banca para el Desarrollo que puede operar por si misma sin necesidad de la Ley anterior a la cual, más bien, ha venido a sustituir y, por tanto, derogar. Esto en virtud de lo que se conoce como derogatoria por nueva regulación integral en la materia.

En este sentido, es necesario advertir, en primer lugar, que conforme los artículos 105 y 121.1 de la Constitución, en relación con el artículo 129 de la misma norma fundamental, la potestad legislativa siempre puede modificar, abrogar e innovar el Ordenamiento Jurídico pues aquella tiene un carácter inagotable. Esta potestad implica, entonces, la posibilidad de sustituir una anterior regulación por un nuevo marco jurídico integral distinto. Al respecto, conviene citar el dictamen C-182-2007 de 11 de junio de 2007:

El hecho de que en el año 1982, el legislador estableciera un determinado sistema para premiar a los funcionarios del sector público por la experiencia adquirida en el curso de los años de servicio, de ninguna manera puede ser óbice para que en un momento posterior, el legislador establezca nuevas disposiciones o faculte a un determinado ente para establecer un régimen salarial que no contemple dicho beneficio. Una interpretación en sentido contrario implicaría aceptar que por vía de ley, se puede limitar la potestad legislativa establecida en los numerales 105 y 121, inciso a) de la Constitución Política, tesis que es inadmisible.

Al respecto, es preciso subrayar que la potestad legislativa es inagotable, de tal forma que la Asamblea Legislativa siempre podrá modificar, abrogar e innovar el Ordenamiento Jurídico –siendo una característica de ese Ordenamiento su carácter dinámico– conforme las necesidades e intereses del momento lo exijan. En ese tema, la doctrina ha enseñado:

“Parte esta construcción teórica de una generalización de la idea matriz que subyace entre la opinión dominante de los juristas ingleses expuesta unas líneas más arriba: toda Constitución –máxime si está dotada de supremacía efectiva– que pretenda crear un ordenamiento mínimamente dinámico y no cristalizado de una vez para siempre no puede permitir que el legislador agote en un solo acto la potestad legislativa, esto es, la potestad para producir normas de que la misma Constitución le inviste. En efecto, toda potestad es, por definición, inagotable, ya que implica la habilitación para dictar actos jurídicos en cumplimiento de una determinada función.” (DIEZ PICAZO (Luis María) La Derogación de las Leyes. Editorial Civitas, Madrid, 1990, P. 102).

Luego, debe indicarse que el artículo 129 de la Constitución, desarrollado por el numeral 8 del Código Civil, ha dispuesto el principio de que la norma posterior deroga la norma anterior.

En tercer lugar conviene advertir que la derogación de la norma anterior puede resultar, no solamente de una disposición derogatoria expresa o como consecuencia de la llamada derogatoria por incompatibilidad, sino también como aplicación del efecto innovador que produce aquella nueva Ley que tenga por objeto expreso sustituir el marco normativo hasta entonces vigente, por una nueva regulación integral y completa en una determinada materia.

Es decir que a el principio de que la norma posterior deroga la normativa anterior también opera cuando el Legislador emita una nueva Ley cuyo objeto sea precisamente sustituir y reemplazar de forma total una normativa en un determinada materia para proveer de un nuevo marco regulatorio integral que sea el que rija en esa materia. A esta forma de derogatoria se le conoce como derogatoria por nueva regulación integral en la materia.

Al respecto, es importante citar lo comentado por DIEZ PICAZO sobre el efecto derogatorio de las nuevas regulaciones integrales:

“La nueva regulación, por lo demás, puede decirse integral cuando, de acuerdo con el criterio que se haya adoptado para la delimitación de la materia, proporciona a esta una normación que puede operar por si sola sin necesidad de acudir a ulteriores mecanismos de integración, es decir cuando es normativamente autosuficiente, al menos en la medida en que lo fuera la regulación anterior…Desde el momento en que la nueva regulación es integral, todos los preceptos de la antigua regulación – incluso aquellos de contenido normativo idéntico – quedan derogados. De aquí se sigue que los preceptos de la antigua regulación no pueden ser utilizados para colmar las pretendidas lagunas de la nueva regulación, ya que sí es efectivamente integral, no tendrá más lagunas que las que puedan existir en cualquier cuerpo legal. Dicho de otro modo, la sustitución de la entera regulación de una materia no exige que la nueva contemple todos y cada uno de los aspectos contemplados por la antigua ni viceversa, que no pueda tomar o considerar aspectos de la materia ignorados por la regulación anterior, siempre que – claro es – la identidad de la materia subsista. (DIEZ PICAZO, LUIS MARIA. LA DEROGACION DE LAS LEYES. CIVITAS. Madrid. 1990. P. 295)

En el mismo sentido, conviene citar a SCALIA quien, comentando las técnicas de interpretación de los textos legales, advierte la posibilidad de la derogatoria por nueva regulación integral:

“Si el acto posterior cubre la materia completa regulada por una Ley anterior y claramente se entiende que la nueva ley fue promulgada como un sustituto de la anterior, entonces aquella tendrá la misma eficacia derogatoria del principio de que la Ley posterior deroga la anterior”.(READING LAW. THE INTERPRETATION OF LEGAL TEXTS. Thomson/west. St. Paul, USA. 2012)

Es decir que la llamada derogatoria por nueva regulación integral se distingue de la derogatoria por incompatibilidad en que no es el resultado de la incompatibilidad entre la nueva Ley y la anterior, sino de la eficacia innovadora y finalidad sustitutoria de la nueva regulación integral que precisamente aspira a crear un nuevo marco jurídico en una materia determinada y a desplazar, mediante reemplazo, al anterior entramado legal.

Debe insistirse. La derogatoria por nueva regulación integral opera allí donde el Legislador promulga una nueva Ley cuya finalidad sea proveer de un nuevo marco jurídico total y global para una particular materia. Al efecto, como Diez Picazo en la cita recién transcrita, no es necesario que la nueva Ley contemple todos y cada uno de los aspectos contemplados por la antigua ni viceversa, que no pueda tomar o considerar aspectos de la materia ignorados por la regulación anterior, siempre que – claro es – la identidad de la materia subsista, un ejemplo prototípico de este tipo derogatoria es el artículo final del Código Civil, el cual estableció que ese Código sustituiría todas las leyes que trataran de las mismas materias reguladas por ese cuerpo legal.

Ahora bien, debe reiterarse que la Ley N.° 9274 ha establecido una nueva regulación integral del Sistema de Banca para el Desarrollo. Así se indica, con exactitud en el título de la Ley, el cual reza: REFORMA INTEGRAL DE LA LEY N.º 8634, LEY DEL SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO, Y REFORMA DE OTRAS LEYES.

Pero además debe apuntarse que la Ley N.° 9274 ha establecido una nueva, entera y global regulación legal del Sistema de Banca para el Desarrollo que ha tenido por efecto sustituir por desplazamiento el marco normativo de la Ley N.° 8634.

Lo anterior sin perjuicio de reiterar que de los antecedentes legislativos se desprende con claridad que el Legislador, de cara a una iniciativa que pretendía una Ley que reformara parcialmente la Ley N.° 8634, optó más bien por promulgar una reforma integral que sustituyera esa Ley.

En conclusión, con la promulgación de la Ley N.° 9274 ha quedado derogada la Ley N.° 8634 por efecto del instituto de la Derogatoria por reforma integral en la materia.

B. EN RELACIÓN CON LA DEROGATORIA DEL ARTÍCULO 44 DE LA LEY N.° 8634.

A pesar de que ya se ha establecido que la Ley N.° 8634 ha quedado derogada por la promulgación de la Ley N.° 9274, la cual ha establecido una nueva y entera regulación en materia del Sistema de Banca para el Desarrollo, es de interés expreso del consultante que se determine si el artículo 44 de la Ley N.° 8634 supervive por no ser incompatible con la Ley N.° 9274.

En este sentido, debe reiterarse que la razón por la que Ley N.° 9274 – que promulgó una reforma integral del Sistema de Banca para el Desarrollo – derogó la Ley N.° 8634 no ha sido porque exista una incompatibilidad entre ambas normas.

Debe volver a afirmarse, entonces, que el efecto derogatorio de la Ley N.° 9274, que afectó la Ley N.° 8634, se originó, más bien, en la eficacia innovadora y finalidad sustitutoria de la nueva regulación integral, la cual, precisamente, ha creado un nuevo marco jurídico para el Sistema de Banca para el Desarrollo y ha desplazado, mediante reemplazo, al anterior entramado legal.

Debe insistirse. En el caso de la derogatoria por reforma integral, ésta no tiene su causa en la incompatibilidad entre particulares disposiciones. La incompatibilidad no es el presupuesto para que opere este tipo particular de derogatoria. Al respecto, volvemos a citar a DIEZ PICAZO refiriéndose a la derogación por nueva regulación integral:

“Por otro lado, parece claro que la derogación no procede entre normas aisladas o individualmente consideradas. Yerran quienes estiman que el presupuesto o la razón de ser de esta especie de derogación es la incompatibilidad normativo y ello, no sólo porque, entonces, carecería de sentido distinguirla de la derogación de incompatibilidad – todo se resolvería en una pura diferencia cuantitativa – sino, sobre todo, porque es perfectamente concebible una nueva regulación que en muchos aspectos no se separe de la precedente e incluso, sea idéntica a ésta” (DIEZ PICAZO. Op. Cit. P. 289)

Así las cosas, es notorio que la derogatoria por nueva regulación integral debe diferenciarse y no confundirse con la llamada derogatoria por incompatibilidad.

Luego, debe advertirse que una de las diferencias esenciales consiste en que, en el caso de la derogatoria por reforma integral, la norma anterior pierde su vigencia no por ser incompatible con la nueva Ley – porque que no necesariamente lo es - sino por virtud de la finalidad del Legislador de desplazar y sustituir, en su totalidad y con carácter global, la Ley anterior. Es decir que la derogatoria por incompatibilidad se origina en el hecho de que el Legislador ha emitido una nueva norma legal cuyo sentido y razón de ser es reconfigurar totalmente una determinada materia o área del ordenamiento jurídico.

Ahora bien, el artículo 44 de la Ley N.° 8634 establecía que la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, en orden a que pudiera cumplir mejor los objetivos de su Ley de Creación, no estaba sujeta a las disposiciones que, sobre política presupuestaria, se establecen en los artículos 21, 23 y 24 de la Ley Nº 8131, Administración financiera de la República y presupuestos públicos.

ARTÍCULO 44.- Cumplimiento de los objetivos

Para cumplir los objetivos de investigación, promoción, divulgación y concesión de financiamiento, establecidos en la Ley de creación de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (Conape), esta Institución no estará sujeta a las disposiciones que sobre política presupuestaria se establecen en los artículos 21, 23 y 24 de la Ley Nº 8131, Administración financiera de la República y presupuestos públicos, de 18 de setiembre de 2001

Incluso en el dictamen de este Órgano Superior Consultivo C-235-2012 de 8 de octubre de 2012, se concluyó que con base en el artículo 44 de Ley N.° 8634, la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación no estaba sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

Igual es necesario notar que, en efecto, el artículo 44 de la Ley N.° 8634, considerado de forma aislada e individual, no es incompatible, en el sentido material, con la Ley de Reforma Integral N.° 9274.

No obstante no queda duda de que el artículo 44 de la Ley N.° 8634 ha perdido su vigencia por cuanto formaba parte del marco regulatorio anterior que fue desplazado, sustituido y derogado por la nueva regulación integral promulgada a través de la Ley N.° 9274.

En este sentido es necesario acotar que no es dogmáticamente procedente, por virtud del principio del Legislador racional, atribuir a éste una voluntad manifiestamente absurda.

Así las cosas, no es posible interpretar que con la promulgación de la Ley N.° 9274, el Legislador ha tenido por finalidad sustituir de forma completa, integral y total la regulación la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, pero que al mismo tiempo haya permitido la supervivencia de disposiciones particulares de la anterior Ley N.° 8634.

Lo anterior llevaría sencillamente a entender que la nueva Ley de Reforma Integral sería realmente una reforma parcial, lo cual es una contradicción lógica – contradictio in terminis – no admitida por el artículo 10 del Código Civil, el cual nos exige interpretar la Ley conforme su sentido lógico.

Así las cosas, es claro que observando a su espíritu y finalidad, conforme lo exigen los cánones interpretativos de los numerales 10 de la Ley General de la Administración Pública y 10 del Código Civil - ya citado-, debe entenderse que la Ley N.° 9274 ha tenido por efecto querido e inmediato la derogatoria total de la anterior Ley de Sistema de Banca para Desarrollo, N.° 8634, incluyendo su artículo 44.

En consecuencia, es claro que actualmente, y a partir de la promulgación de la Ley N.° 9274 de 12 de noviembre de 2014, la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación se encuentra, de nuevo, sujeta a las disposiciones que sobre política presupuestaria se establecen en los artículos 21, 23 y 24 de la Ley Nº 8131, Administración financiera de la República y presupuestos públicos, y por tanto a la Autoridad Presupuestaria.

Como inferencia de lo anterior, la Comisión Nacional de Préstamos de la Educación se encuentra sujeta a lo dispuesto por el artículo 5 del Decreto Ejecutivo N.° 38915 de 13 de marzo de 2015 el cual, por disposición expresa, es aplicable a toda entidad pública sujeta a la Autoridad Presupuestaria. Se transcribe la norma

Artículo 5º-El gasto presupuestario de las entidades públicas y órganos desconcentrados para el año 2016, no podrá exceder el monto incorporado en el presupuesto ordinario 2015, deduciendo los gastos no recurrentes, siempre y cuando no correspondan a proyectos de inversión plurianuales, así como las transferencias que deban realizar por mandato de ley.

Los montos del gasto presupuestario máximo resultantes, serán comunicados por la STAP a más tardar el 30 de abril de 2015.

C. CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

a. Que por constituir una reforma integral al Sistema de Banca para el Desarrollo, la Ley N.° 9274 de 12 de noviembre de 2014 ha derogado la Ley N.° 8634 de 23 de abril de 2008.

b. El artículo 44 de la Ley N.° 8634 se encuentra derogado.

c. En consecuencia, la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación se encuentra, de nuevo, sujeta a las disposiciones que sobre política presupuestaria se establecen en los artículos 21, 23 y 24 de la Ley Nº 8131, Administración financiera de la República y presupuestos públicos, y por tanto a la Autoridad Presupuestaria. Esto a partir de la promulgación de la Ley N.° 9274 de 12 de noviembre de 2014.

d. Que conforme el artículo 3.b de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, norma que permite a ésta reconsiderar de oficio sus dictámenes, se reconsidera parcialmente de oficio, en virtud de la promulgación de la Ley N.° 9274, el dictamen C-235-2012 de 8 de octubre de 2012 en el tanto ese criterio jurídico establecía que, con base en el artículo 44 de Ley N.° 8634, la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación no estaba sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

Jorge Andrés Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto

JOA/jmd